B. LA QUESTION DU MANAGEMENT DE LA HAUTE FONCTION PUBLIQUE
L'absence de perspective de carrière est une autre des justifications habituelles du pantouflage.
Autant que l'argent, c'est probablement, en effet, le découragement devant l'absence de perspective de carrière interne qui explique le départ de certains hauts fonctionnaires vers le privé. Le président du directoire de Canal + a ainsi cité l'exemple de deux de ses camarades de promotion à l'ENA poussés hors du service public par l'absence de poste. La structure pyramidale de l'administration ne permet qu'à une minorité d'accéder à des postes de direction. Pour les autres la tentation est donc forte de se replier sur des postes d'inspection ou de contrôle, et si l'occasion se présente de se reconvertir vers le secteur privé 32 ( * ) .
Ceci dit, l'argument de l'absence de perspectives de carrière frise parfois la mauvaise foi quand ce n'est pas le cynisme. Que de hauts fonctionnaires de Bercy (direction du Budget, direction du Trésor, agence des participations de l'État) dont les rémunérations figurent parmi les plus élevées de la fonction publique puissent justifier leur départ pour le privé par l'absence de perspective parce qu'ils sont parvenus vingt ans avant les autres au sommet de la pyramide laisse pantois.
Si selon l'adage « nul ne peut se prévaloir de ses propres turpitudes », apparemment à ces hauteurs administratives on peut se prévaloir des avantages dont on bénéficie pour en demander plus ! Noblesse oblige, les autres !
Il n'en demeure pas moins, comme l'ont souligné nombre des personnes auditionnées par la commission, que l'absence de visibilité et les obstacles à la mobilité réduisent les opportunités de carrières attractives pour les fonctionnaires, situations qu'une meilleure gestion devrait pouvoir améliorer.
1. Lever les obstacles financiers à la mobilité territoriale et entre les fonctions
« Le principal frein à une mobilité, on va dire, de hauts fonctionnaires sur le territoire et notamment vers les collectivités locales, ce sont les primes, puisque si effectivement chacun est rémunéré de manière identique en fonction de son indice, qu'il soit en poste dans son ministère de tutelle, à Bercy ou dans une collectivité locale, la part variable de sa rémunération est très différente, et il est difficile de comprendre qu'un poste de directeur en Dreal soient moins bien payé qu'un poste de chef de bureau à Paris ; parce que Paris c'est l'administration centrale, et quand on est chef de bureau au ministère chargé de la transition écologique, on sera moins bien payé qu'un chef de bureau à Bercy. C'est un des principaux freins à la mobilité des fonctionnaires de catégorie A. » (Marylise Lebranchu, audition).
Mais la question des primes en fonction des lieux d'exercice n'est pas la seule à se poser. Les disparités de traitement entre les ministères qui pénalise les moins bien traités, limite aussi l'attractivité de fonctions qui pourraient l'être.
« La haute fonction publique connaît des inégalités énormes. », reconnaît Marylise Lebranchu (audition).
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Préconisation n °3 : Publicité des rémunérations du secteur public. |
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Préconisation n °4 : Intégration des primes au traitement des fonctionnaires. |
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Préconisation n °5 : Harmoniser les rémunérations des hauts fonctionnaires en poste dans les AAI, dans des entreprises relevant du secteur public et dans les administrations déconcentrées avec celles des hauts fonctionnaires en poste dans les administrations centrales. |
2. Sortir de la navigation à vue
Le manque de connaissance des besoins réels et des rouages intimes de la mécanique administrative lié en partie au manque d'études déjà signalé, condamne les responsables à une navigation à vue avec Bercy à la barre, devenu DRH de fait.
« Combien de fonctionnaires faut-il ? Il y a cinq inspecteurs des finances par an depuis très longtemps. Les ingénieurs des Mines furent quatre ou cinq jusqu'en 1945, puis leur nombre a augmenté à dix puis vingt après la fusion avec l'école des Télécommunications. Tous les ans depuis 2014, il y en a un de moins - je ne sais pas à quel savant calcul cela correspond. À quoi sont-ils destinés ? Les directeurs de Directe et de Dreal sont rarement d'anciens élèves ingénieurs de ces corps. Beaucoup y sont parvenus par la promotion interne, et exercent ces fonctions plus ingrates. Lorsqu'ils partent, ils sont facilement remplacés. Il n'y a donc pas besoin d'appartenir à cette étroite élite pour exercer ces fonctions. Je ne suis pas sûr qu'il y en ait un nombre prédéfini puisque beaucoup s'en vont : on pourrait en recruter plus, ou moins » a évoqué Thiery Le Goff, directeur général de la fonction publique, lors de son audition par la commission.
Le tableau de la situation dressé par Daniel Keller, président de l'association des anciens élèves de l'ENA, lors de son audition et qui concerne spécifiquement les énarques est tout aussi édifiant : « Le nombre de places mises au concours de l'ENA subit des variations erratiques qui s'avèrent préjudiciables à la bonne gouvernance de l'administration publique dont nous avons besoin. Il semble donc nécessaire d'adopter une gestion prévisionnelle des emplois en vue de construire la haute fonction publique de demain et d'anticiper en conséquence quels seront les besoins de la société à l'avenir. »
« En outre, les hommes et les femmes qui font le choix de s'orienter vers l'ENA s'engagent pour une carrière longue durant laquelle il est légitime qu'ils bénéficient d'une visibilité sur le devenir de leur vie professionnelle. Malheureusement, force est de constater que cette carrière se fragilise de manière croissante. Si la période de prémobilité est largement reconnue comme propice, nous observons ensuite que certains hauts fonctionnaires ne bénéficient pas toujours des perspectives de carrière que les savoirs qu'ils ont accumulés mériteraient, indépendamment de leurs compétences et de leur talent. Ce point représente une réelle préoccupation à nos yeux, en particulier lorsque nous entendons parler de plan de dégagement des cadres de la haute fonction publique ou de la possibilité d'ouvrir ces postes à des candidats venant du privé. Il convient donc de concilier l'ensemble de ces éléments en vue d'une meilleure gestion des carrières. »
3. Créer une DRH auprès du Premier ministre en charge de la gestion de la haute administration ?
Comme cela a été fortement suggéré à la commission, la création auprès du Premier ministre d'une DRH pourrait permettre de sortir de cette navigation à vue par une meilleure connaissance des besoins en hauts fonctionnaires de chaque ministère et donc un meilleur ajustement des créations et suppressions de postes. Chaque année en juin, avant de décider du nombre de postes à ouvrir dans chaque corps et dans chaque ministère à la sortie de l'ENA, cette DRH pourrait publier la liste des équivalents temps plein nécessaires.
Actuellement les seuls bénéficiaires d'une gestion de carrière véritablement suivie sont les quelque 400 « cadres à haut potentiel » 33 ( * ) identifiés par les ministères et dont la liste est gérée par le secrétariat général du gouvernement.
Certes la direction générale de la fonction publique est censée être la DRH de l'État, mais son travail de coordination des DRH de chaque ministère est en pratique difficile, faute notamment d'un appui politique suffisant. Ce qui conduit à penser qu'une DRH spécifiquement dédiée aux administrateurs civils, corps interministériels et aux autres corps de sortie de l'ENA, pourrait utilement être rattachée au Premier ministre.
Daniel Keller : « Il est vrai qu'un service de gestion des ressources humaines de plus grande ampleur serait souhaitable. Actuellement, un service placé auprès du Premier ministre gère les 500 postes à très haut potentiel qui sont à la décision du Gouvernement. Le passage de 500 carrières à 12 000 pourrait s'avérer ambitieux. Cependant, une revendication portée notamment par notre association porte sur la catégorie A+. Dans l'administration, 50 % des personnels sont des cadres de catégorie A. L'idée d'identifier une catégorie A+ pour les hauts fonctionnaires parait donc légitime. En outre, une réelle gestion interministérielle des carrières devrait s'étendre au-delà des périmètres de chaque ministère. »
La création d'une DRH auprès du premier ministre permettrait donc de ne pas séparer la gestion des 500 postes à la main du Gouvernement (la très haute administration) de celle reste de la haute fonction publique, fluidifiant la circulation entre corps et assurant la circulation de l'information égalitairement entre les corps de la haute fonction publique.
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Préconisation n °6 : Création d'une DRH auprès du Premier ministre pour tous les fonctionnaires de catégorie A+. |
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Préconisation n ° 7 : Publication chaque année en juin par cette DRH des postes à pourvoir dans les différents ministères. |
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Préconisation n °8 : Publication par cette DRH des secteurs de compétence nécessaire à l'État et des besoins de postes dans ces domaines. |
4. Objectif prioritaire : ne pas décourager ceux qui ont choisi le service de l'État.
« Les métiers qui étaient honorables et recherchés il y a vingt ou trente ans le sont beaucoup moins aujourd'hui, car leurs conditions d'exercice ont changé. On peut augmenter le traitement d'un haut fonctionnaire, mais on ne l'augmentera jamais assez par rapport à ce que propose le secteur privé. Valorisons plutôt la fonction publique en donnant aux fonctionnaires le sentiment qu'ils peuvent agir et faire des choses. » ce qui serait lutter contre un découragement lattent chez les fonctionnaires, remarque Olivier Baruch.
Le plus fâcheux, en effet, n'est pas seulement de voir fuir les « talents » formés aux frais du contribuable et qu'il faudra éventuellement payer cher pour les récupérer et, en tout état de cause, caser dans quelque placard plus ou moins doré quand ils voudront retrouver la maison après un échec ; ce n'est pas non plus de fournir une justification rationnelle sinon éthique à des choix de carrière où l'intérêt général ne joue qu'un rôle décoratif, le plus fâcheux c'est le découragement de ceux qui, entrés par choix au service de l'État, y sont restés. Ceux qui font le travail et dont on ne parle pas.
Le mode de gestion actuel est d'autant plus décourageant pour eux, que comme on l'a vu, il accélère la carrière d'une petite minorité au détriment des autres. Selon la formule d'Hervé Joly lors de son audition : « Globalement, le corps supérieur commençait sa carrière là où les autres la finissaient ».
Justifiant ainsi l'évasion vers des horizons plus enchanteurs des malheureux ainsi créés qui ne peuvent plus rien prouver ainsi enfermés dans leur prison dorée !
* 32 Il ressort clairement des entretiens de la commission qu'un nombre non négligeable de départs pour le privé ne procèdent pas d'un choix stratégique, ce qui est le cas des aspirants à la très haute fonction publique mais est le produit de l'opportunité...et de l'appartenance à un réseau.
* 33 Il serait particulièrement intéressant de savoir de quel potentiel il s'agit. S'il s'agit des capacités de gérer une grande banque ou une entreprise du CAC 40, on peut se demander si c'est à un État, de plus « libéral », de s'en préoccuper ?