AVANT-PROPOS
La surtransposition des textes européens en droit français est régulièrement dénoncée par les entreprises qui estiment qu'elle les place dans une position concurrentielle défavorable en leur imposant des charges que les autres entreprises européennes n'ont pas à supporter.
La directive est un acte juridique européen qui fixe aux États membres le résultat à atteindre mais leur laisse la compétence quant à la forme et aux moyens pour l'atteindre. La transposition en est donc le corollaire obligé, dans la mesure où elle permet à un État membre d'adopter les mesures nécessaires à la mise en oeuvre de la directive. Le règlement européen, pour sa part, est obligatoire dans tous ses éléments et, en principe, directement applicable dans tout État membre, sous réserve de dispositions procédurales nationales. Toutefois, sa négociation complexe peut conduire à y prévoir l'ouverture d'options ou la possibilité de dérogations pour les États membres, si bien que son application peut exiger l'adoption de mesures nationales, ne serait-ce que pour abroger des normes incompatibles. Ce sont ces diverses opérations de transposition qui peuvent conduire à aller au-delà des obligations européennes, excès désigné en anglais sous le vocable de goldplating (dorure). En France, on parle alors de « surtransposition » pour désigner ce différentiel proprement national à la règle européenne, différentiel susceptible de créer une distorsion concurrentielle qui porte préjudice aux opérateurs économiques français.
Le Gouvernement se dit sensible à cette situation et a indiqué, en juillet 2017, dans une circulaire relative à la maîtrise du flux des textes réglementaires et de leur impact, vouloir cantonner strictement ces mesures, pour l'avenir comme dans les textes existants. Il se positionne ainsi dans la continuité de ses prédécesseurs, qui avaient déjà, par deux précédentes circulaires des 17 février 2011 et 27 juillet 2013, appelé à écarter toute mesure de transposition allant au-delà de la règle européenne. Si l'on peut douter que le recours à une nouvelle circulaire suffise à enrayer le phénomène, on doit reconnaître au Gouvernement d'avoir amorcé une démarche plus concrète en proposant, dans le projet de loi pour un État au service d'une société de confiance (dit « Essoc »), présenté fin 2017, plusieurs articles revenant sur des surtranspositions et en incluant des dispositions modificatives dans le plan d'action pour la croissance et la transformation des entreprises (dit « PACTE ») qu'il vient de déposer.
Au début de l'année 2018, la Conférence des présidents a confié à la commission des affaires européennes du Sénat, à titre expérimental, une mission d'alerte sur les surtranspositions. La commission formule ainsi des observations sur les projets ou propositions de loi de transposition d'actes européeens : en particulier elle évalue la qualité de la transposition proposée et identifie les dispositions constituant des surtranspositions.
La délégation aux entreprises et la commission des affaires européennes sont depuis longtemps préoccupées par les distorsions concurrentielles qui résultent des surtranspositions. Elles ont saisi l'occasion du projet de loi Essoc pour lancer une consultation en ligne auprès des entreprises pendant un mois, du 11 janvier au 11 février 2018, afin d'identifier précisément des obligations qui constituent, en tout ou partie, une surtransposition du droit européen et emportent des conséquences préjudiciables sur l'exercice de leurs activités.
Le présent rapport d'information présente les dispositions de surtransposition identifiées par les entreprises dans le cadre de la consultation et les conséquences qu'elles emportent pour elles. Il propose une typologie illustrée des différentes situations de surtransposition mentionnées et s'efforce d'identifier les préoccupations extérieures à la compétitivité des entreprises qui ont justifié qu'un niveau de contrainte plus élevé que dans les autres États membres soit imposé à nos opérateurs économiques.
Il procède ensuite à une analyse des modes d'association des États membres, et singulièrement de la France, au processus européen de discussion des projets d'actes européens, qu'il s'agisse du Gouvernement, du Parlement ou des entreprises. Il rappelle que cette phase doit permettre à notre pays de faire valoir au niveau européen le modèle qu'il entend défendre afin de prévenir les surtranspositions, et présente plusieurs propositions susceptibles de renforcer l'efficacité de la participation française à ce processus de discussion.
Le rapport formule enfin des observations sur la transposition des actes européens en droit national, qu'il assortit en particulier de recommandations en faveur d'une évaluation systématique de l'impact économique des mesures de surtransposition et de la justification de leur introduction, ou de leur maintien, au regard d'autres objectifs d'intérêt général.
I. DES CAS CONCRETS DE SURTRANSPOSITION DU DROIT EUROPÉEN EXPOSÉS PAR DES ACTEURS ÉCONOMIQUES FRANÇAIS
Plus de trente entreprises ou fédérations professionnelles ont répondu à la consultation, des TPE et de grandes entreprises, des syndicats professionnels sectoriels et le MEDEF, selon la répartition suivante :
Il avait été demandé aux entreprises de désigner précisément les textes, de droit interne et de droit européen, concernés, de préciser en quoi elles estimaient qu'il y avait surtransposition, enfin d'indiquer quelles conséquences cette situation avait pour elles 1 ( * ) .
Un tableau récapitulant sommairement les cas cités est annexé au présent rapport. L'identité des contributeurs n'y figure pas, certains d'entre eux ayant préféré garder l'anonymat.
A. DES CAS DOCUMENTÉS DE SURTRANSPOSITION
L'analyse des réponses montre que de nombreux domaines sont concernés (1), que les conséquences des mesures de surtransposition sur la compétitivité des entreprises ou filières françaises sont systématiquement dénoncées (2) et que les dispositions en cause sont souvent de nature réglementaire (3). Elle permet en outre d'identifier les différents types de surtranspositions dans des domaines qui font l'objet d'une harmonisation minimale ou lorsqu'en cas d'harmonisation maximale, le texte européen laisse aux États membres des « marges de manoeuvre » (4).
Parmi les cas signalés, votre rapporteur a dû en écarter certains, soit parce qu'ils étaient déjà résolus, soit parce qu'ils n'entraient pas véritablement dans le champ de l'étude, même si leurs enjeux en termes de compétitivité sont incontestables. Il s'agit en particulier de problématiques sans lien avec une norme européenne , soit parce qu'elles sont strictement internes, soit parce qu'elles mettent en jeu des obligations internationales et non européennes.
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Des délais d'instruction internes particulièrement longs Les procédures d'autorisation des auxiliaires technologiques utilisés dans la fabrication de certaines denrées alimentaires sont particulièrement longues. Une contribution dénonce ainsi le fait que la durée de l'évaluation par l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES) va croissant et peut largement dépasser la durée maximale prévue par le décret n° 2011-509 du 10 mai 2011, en raison notamment de l'intervention de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) comme intermédiaire dans les échanges entre le pétitionnaire et les experts de l'ANSES. La DGCCRF peut ensuite mettre deux ans à élaborer et à faire signer l'arrêté d'autorisation, dont la publication peut encore prendre trois mois. |
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L'application interne d'obligations internationales L'exclusion des produits micro perforé 2 par la règlementation française concernant les films pour vitres et vitrines, alors même qu'ils sont admis par le règlement n° 43 annexé à l'accord de Genève du 20 mars 1958 concernant l'adoption de conditions uniformes d'homologation et la reconnaissance réciproque de l'homologation des équipements et pièces de véhicules à moteur, est déploré dans une autre contribution. |
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Des obligations purement nationales Sans qu'il ait été procédé à une harmonisation en la matière au niveau européen, l'article R. 516-1 du code de l'environnement subordonne la mise en activité des installations classées présentant des risques importants de pollution ou d'accident à l'existence de garanties financières dont le montant peut représenter jusqu'à 10 % du chiffre d'affaires d'une entreprise du secteur. Une autre contribution dénonce l'imposition systématique de murs coupe-feu dans les installations de traitements de surfaces soumises à autorisation. Cette obligation de moyen prescriptive n'est pas toujours adaptée aux ateliers et empêche la mise en place de toutes solutions alternatives de prévention de la propagation des incendies. La question du surcoût résultant de l'éco-contribution mise à la charge des professionnels de l'ameublement est également relevée dans une contribution qui déplore un dispositif censé pallier leurs déficiences en matière de traitement et de recyclage des déchets d'ameublement alors qu'une filière de recyclage organisée et rentable existe d'ores et déjà pour les meubles métalliques, ce qui lui paraît rendre caduque la justification selon laquelle il s'agirait là d'internaliser une externalité. |
Ont également été écartées, en l'état, les observations portant sur des réformes envisagées au niveau européen mais non encore formalisées et qui préoccupent les entreprises quant à leur contenu futur. Lorsqu'elles seront discutées, ces réformes feront l'objet d'une vigilance particulière de la part de la commission des affaires européennes.
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La responsabilité du fait des produits défectueux La question des exceptions en matière de responsabilité du fait des produits défectueux, régie pour l'heure par la directive 85/374/CE, fait l'objet de réflexions au niveau européen. La Commission européenne a procédé en particulier à une consultation publique sur le sujet, clôturée le 26 avril 2017 et dont elle a rendu compte le 7 mai 2018. Lorsque la Commission formulera une proposition de révision de la directive, la commission des affaires européennes ne manquera pas d'examiner la modification éventuelle de certaines exonérations de responsabilité évoquée par une contribution à la consultation qui craint qu'il en résulte une extension de la responsabilité du fabricant. |
1. De nombreux domaines sont concernés
Les exemples de surtransposition relatés par les participants à la consultation concernent des sujets aussi divers que l'information des consommateurs en matière de distribution de produits d'assurance ou d'offre de crédit à la consommation, la prise en compte de la protection de l'environnement ou de la santé publique, la sécurité alimentaire, la santé et la sécurité au travail, les marchés publics et les obligations administratives et comptables des entreprises. Certains exemples sont susceptibles de relever de plusieurs domaines à la fois.
La répartition des contributions entre ces domaines est la suivante :
On peut aussi relever la récurrence de certains sujets. Les sept surtranspositions les plus dénoncées par les entreprises qui ont répondu à la consultation sont les suivantes :
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Sutranspositions les plus dénoncées dans le cadre de la consultation |
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1) valeur limite d'exposition professionnelle (VLEP) au styrène 2 ( * ) 2) passation des marchés publics dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux - obligation d'allotissement 3) et, à égalité : - contrats de concession - formalisme - contrats de concession - publication - passation des marchés publics dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux - Données essentielles des marchés publics - passation des marchés publics dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux - Liste limitative de documents justificatifs - publicité en matière de crédit - mentions obligatoires |
2. Les conséquences sur la compétitivité sont systématiquement dénoncées
La surtransposition en droit national des obligations européennes nuit à une concurrence loyale entre les entreprises au sein du marché intérieur : la distorsion de concurrence qu'elle génère conduit à créer un décalage de compétitivité entre les entreprises françaises et leurs concurrentes européennes.
Les contributions à la consultation permettent d'identifier les différentes formes que peuvent prendre ces atteintes à la compétitivité de nos entreprises.
a) Des charges administratives que ne supportent pas les entreprises européennes du secteur ou d'une taille comparable
Un certain nombre des cas rapportés montrent que la surtransposition emporte souvent un alourdissement des charges administratives des entreprises. Ces obligations, qui ne s'appliquent pas aux entreprises européennes du même secteur d'activité ou de même taille, génèrent en effet des coûts directs et indirects, en particulier dans la mesure où elles requièrent du temps administratif supplémentaire que les réponses à la consultation n'ont généralement pas quantifié.
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Des obligations déclaratives supplémentaires Le décret n°2012-232 du 17 février 2012 relatif à la déclaration annuelle des substances à l'état nonoparticulaire a étendu au domaine alimentaire les obligations d'enregistrement prévues par le règlement 1907/2006/CE dit « REACH » qui sécurise la fabrication et l'utilisation des substances chimiques dans l'industrie européenne, alors même que ce domaine en est exclu. De ce fait, les entreprises de ce secteur sont tenues de faire une déclaration annuelle des substances nanoparticulaires qu'elles utilisent dans la fabrication de leurs produits, charge administrative et financière que ne supportent pas leurs concurrentes européennes. |
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Des coûts de publicité légale Le MEDEF et plusieurs entreprises dénoncent le coût de la publicité légale dans des supports papier nationaux dont l'ogligation a été maintenue en France alors qu'elle a été supprimée dans nombre d'États membres dès lors qu'une publicité est organisée au niveau européenn et prise en charge par l'Union européenne. |
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Des obligations de certification des comptes étendues aux PME et aux petites mutuelles de santé De nombreuses contributions rappellent que la directive comptable de 2013 définit des seuils de chiffres d'affaires, de résultats et d'effectifs à partir desquels le contrôle légal des comptes des entreprises est obligatoire. Ces seuils, qui conduisent à ne pas inclure les PME dans le champ d'application de cette obligation, peuvent être abaissés par les États membres : telle est l'option retenue par le code de commerce qui rend cette obligation applicable à l'ensemble des sociétés anonymes et des sociétés par actions simplifiées (SAS) ainsi qu'aux autres formes sociales dès lors que la société dépasse les seuils fixés à des niveaux très inférieurs à ceux qu'impose la directive. Le coût moyen annuel de ce contrôle est évalué à 5 500 euros. Le chiffre d'affaires correspondant pour les commissaires aux comptes est évalué à 620 millions d'euros annuels (sur un total de 2,5 milliards d'euros). Quant aux mutuelles de santé françaises, elles doivent également faire certifier leurs comptes, en application de la directive de 2014 sur les établissements d'intérêt public (EIP), quelle que soit leur taille et alors que la directive permettait aux États membres de ne pas imposer le contrôle légal des comptes aux plus petites d'entre elles. |
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L'application à l'assurance hors assurance-vie des obligations en matière de prévention du blanchiment L'assurance hors assurance-vie n'entre pas dans le champ d'application de la directive de 2015 sur la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux ou du financement du terrorisme mais l'ordonnance n° 2016-1635 du 1 er décembre 2016 renforçant le dispositif français de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, qui a transposé cette directive, leur rend applicables l'obligation de mettre en place un contrôle interne adapté et celle de procéder aux vérifications et déclarations prévues en la matière par le code monétaire et financier. Il en résulte un alourdissement des procédures de contrôle de l'origine des fonds des clients alors même que ceux-ci n'investissent pas de capitaux dans ces assurances. |
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Projets relevant d'une évaluation préalable La directive 2014/52/UE du 16 avril 2014 modifiant la directive 2011/92/UE concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement prévoit que l'administration doit motiver sa réponse si elle souhaite que soit réalisée une évaluation préalable concernant un projet ayant un impact potentiel sur l'environnement. Le droit français est plus exigeant : l'article R. 122-3 du code de l'environnement prévoit en effet que l'absence de réponse de l'administration vaut obligation de réaliser une évaluation environnementale. |
b) Des surcoûts directs de production résultant de normes plus exigeantes
La plupart des contributions mettent l'accent sur les surcoûts résultant de normes nationales plus exigeantes, qu'il s'agisse de mises en conformité des installations de production ou de l'exigence d'études.
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Valeur limite d'exposition professionnelle (VLEP) au styrène 3 ( * ) Plusieurs entreprises ont dénoncé le surcoût de production résultant du caractère obligatoire, en France, de la valeur limite d'exposition professionnelle (VLEP) au styrène alors même que l'Union européenne n'impose aucune VLEP pour cette substance. Elles doivent en effet fournir des équipements de protection individuels à leurs salariés et ajouter des systèmes de protection collective onéreux, alors même que des investissements avaient déjà été consentis pour respecter les normes françaises antérieures, dont les normes dites ICPE 4 ( * ) . L'une de ces entreprises expose ainsi que « l'installation de ces capacités de ventilation supplémentaire représente un investissement lourd qui a déjà été réalisé depuis plusieurs années selon les réglementations en vigueur » et oblige à démonter les systèmes de protection déjà réalisés, « alourdissant encore le poids de ces investissements. ». Elle estime qu'il en résultera en plus une augmentation des frais de chauffage de ces bâtiments de 75 %. |
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Valeur limite d'exposition professionnelle (VLEP) aux poussières de bois et au chrome hexavalent D'autres contributions dénoncent, de même, le surcoût engendré par le niveau de VLEP aux poussières de bois retenu par la France, qui est cinq fois inférieur à celui fixé par l'Union européenne (qui ne concerne que les bois durs), ou celui de la VLEP au chrome VI, fixée à un niveau cinq fois plus bas que le niveau européen, soit l'équivalent de la marge d'erreur. Là encore la mise en conformité impose de lourds investissements, perspective de nature à faire peser une menace de délocalisation sur des milliers d'emplois. Une entreprise rencontrée par la délégation aux entreprises en Côte-d'Or en décembre 2017, lui a ainsi indiqué avoir dû consentir 1 million d'euros d'investissement, uniquement pour se mettre en conformité avec la VLEP au chrome VI et ce sans aucune plus-value. |
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Études technico-économiques en matière de qualité des eaux L'objectif que s'est fixé notre pays en matière de qualité des eaux, sur le fondement de la directive cadre sur l'eau 2000/60 du 23 octobre 2000, l'a conduit à mettre en oeuvre une action publique de recherche et de réduction des rejets de substances dangereuses pour l'environnement. Des circulaires successives publiées en 2002 et 2009 imposent ainsi aux exploitations classées d'effectuer des campagnes de mesure régulières 5 ( * ) puis, en fonction des résultats, de financer des études technico-économiques dont le prix avoisinerait 30 000 euros par substance, selon les éléments transmis par la Fédération des industries mécaniques. Le différentiel de compétitivité est ainsi créé aux dépens des entreprises françaises du secteur de l'eau, d'autant qu'un récent arrêté du 24 août 2017 a encore élargi la liste des substances à contrôler. |
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Évaluations environnementales des projets initiaux et des modifications ultérieures Plusieurs participants à la consultation ont relevé que c'était aux entreprises qu'il revenait de décrire les incidences sur l'environnement de l'installation ou de l'aménagement qu'elles envisagent alors que la directive 2011/92/UE du 13 décembre 2011 relative à l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement confie cette charge aux États. La notion même de projet diffère entre le droit européen et le droit français. Le code de l'environnement retient une interprétation plus large que celles de la directive et de la jurisprudence européenne, qui conduit à systématiser une approche par projet global et emporte donc une procédure d'évaluation lourde. Au surplus, en matière de raccordement à des flux d'énergies renouvelables, le droit national impose l'actualisation des études d'impact lorsque les incidences sur l'environnement n'ont pu être complètement appréciées avant l'octroi de l'autorisation alors que le droit européen ne prévoit pas une telle actualisation. Il en va de même pour les exigences en matière d'évaluation environnementale en cas de modification ou d'extension de projets : là encore, le droit européen ne prévoit pas une telle actualisation. |
c) Des risques juridiques supplémentaires
Plusieurs directives définissent des règles sectorielles harmonisées en matière de responsabilité des opérateurs économiques dont les services ou produits sont proposés aux consommateurs. Le droit national tend souvent à renforcer le niveau national de protection en ajoutant la responsabilité du détaillant à celle du producteur ou en la maintenant.
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Responsabilité des agences de voyages et des tours opérateurs L'ordonnance n° 2017-1717 du 20 décembre 2017 portant transposition de la directive 2015/2302/UE relative aux voyages à forfait et aux prestations de voyage liées a maintenu, aux côtés de la responsabilité du producteur de voyages à forfait, la responsabilité des agences de voyages qui vendent une grande partie de ces prestations. Or, le risque attaché à la mise en jeu de cette responsabilité n'est pas supporté par les agences de voyages établies dans d'autres États membres. |
d) Des contraintes commerciales
Plusieurs contributions dénoncent des freins concurrentiels, tenant à des contraintes en termes de commercialisation imposées aux entreprises françaises.
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Étiquetage des dispositifs médicaux L'arrêté du 15 mars 2012 fixant les conditions de mise en oeuvre des exigences essentielles applicables aux dispositifs médicaux impose de faire apparaître l'année d'apposition du marquage CE sur la notice d'utilisation. Cette obligation n'est pas prévue par la directive 93/42/CE du 14 juin 1993 relative aux dispositifs médicaux. Les entreprises du secteur supportent en conséquence la contrainte supplémentaire de devoir rédiger des notices spécifiques pour le seul territoire français. |
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Équipements radioélectriques terminaux L'article 42 de la loi pour une République numérique du 7 octobre 2016, qui a transposé la directive relative à l'harmonisation des législations des États membres concernant la mise à disposition sur le marché d'équipements radioélectriques, a imposé la compatibilité avec le protocole IPv6 ( internet protocol version 6 ) de tout nouvel équipement terminal destiné à la vente ou à la location sur le territoire national à compter du 1 er janvier 2018. Or, la directive n'impose pas ce passage rapide à la nouvelle version du protocole internet. Les industriels français subissent de ce fait une lourde contrainte, en dehors de tout cadre européen, alors même que les équipements concernés ne sont pas développés et fabriqués pour le seul marché français mais au minimum destinés à l'ensemble du marché intérieur. |
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Le recyclage des déchets de bois et l'économie circulaire Les freins mis en France à la sortie du statut de déchets restreignent les économies de combustibles susceptibles d'être réalisées par la combustion de la biomasse représentée par les chutes industrielles de bois d'emballage ou de bois de charpente non traités. Ces déchets ne peuvent en effet y être brûlés qu'à l'issue d'une procédure de « sortie du statut de déchet » répondant aux critères particulièrement contraignants fixés par décret qui la réserve aux établissements relevant du statut des ICPE (installations classées pour la protection de l'environnement) ou des IOTA (installations, ouvrages, travaux, et activités) et la soumette au respect de la norme ISO 9001) alors que ces chutes, considérées en France comme des « déchets de construction ou de démolition », peuvent être plus facilement recyclées et valorisées dans d'autres pays européens comme « déchets de bois » et y nourrir l'économie circulaire. |
e) Une vulnérabilité particulière à l'égard de l'intelligence économique
Le droit français comporte un certain nombre d'obligations de publicité qui conduisent à informer la concurrence de projets innovants ou à leur donner accès à des informations confidentielles.
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Publicité des demandes d'autorisation ou des projets de recherche dans le domaine alimentaire Plusieurs contributions soulignent que les demandes d'autorisation d'emploi d'auxiliaires de fabrication dans le domaine alimentaire doivent préciser l'identité de la substance, la dose maximale d'emploi et les conditions d'utilisation, toutes informations pouvant être exploitées par des concurrents, d'autant que l'autorisation obtenue par une société, sur la base d'un dossier, vaut pour l'ensemble des opérateurs utilisant l'auxiliaire visé. Un autre contributeur expose que les projets de recherche recourant à des ressources génétiques françaises sont tenus de se déclarer sur un portail national qui s'ajoute au portail européen. Il en résulte un risque de délocalisation de la R&D en ce domaine aux multiples applications, notamment alimentaires. |
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Publication des données essentielles des marchés publics Les directives de 2014 sur les marchés publics ne prévoient aucune obligation de publicité des modalités des marchés publics qui sont attribués. Or, l'ordonnance de 2015 qui les a transposées et son décret d'application du 25 mars 2016 imposent aux acheteurs, dans certains secteurs, de publier les données essentielles du marché sous un format ouvert et librement réutilisable. Les entreprises concernées considèrent que la publication du montant et des principales conditions financières du marché constitue une atteinte au secret des affaires qui fragilise leur stratégie commerciale. De même, elles observent que la directive de 2014 pose un principe de confidentialité des renseignements transmis aux acheteurs mais que l'ordonnance en a limité la portée, ce qui fragilise les entreprises qui répondent aux appels d'offres. |
3. Des dispositions de nature réglementaire sont souvent en cause
Même si certaines d'entre elles résultent de la loi, la plupart des surtranspositions qu'ont déplorées les entreprises qui ont répondu à la consultation trouvent leur fondement dans des dispositions de nature réglementaire figurant dans des décrets ou des arrêtés, voire des circulaires.
On peut aussi relever que de nombreuses surtranspositions ont été introduites par le biais d'ordonnances : prises sur le fondement d'une loi d'habilitation, donc avec l'autorisation du Parlement, ces ordonnances permettent au Gouvernement de prendre, dans un champ délimité, des mesures relevant normalement du domaine de la loi afin de mettre en oeuvre son programme (conformément à l'article 38 de la Constitution).
Les ordonnances deviennent caduques si un projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation. De ce fait, le dépôt du projet de loi de ratification est systématique 6 ( * ) ; mais rien ne contraint le Gouvernement, en revanche, à inscrire son projet à l'ordre du jour des Assemblées. Plusieurs des surtranspositions signalées par les entreprises consultées découlent de telles ordonnances non ratifiées, qui n'ont pas été soumises à l'examen du Parlement.
Sachant que certaines surtranspositions ont pu être rattachées à la fois à une loi et à un règlement pris en application de cette dernière, la répartition des textes nationaux responsables des surtranspositions signalées par les entreprises consultées s'établit comme suit :
4. Les formes de surtransposition sont très diverses
Il est généralement considéré que la surtransposition résulte de l'adoption ou du maintien de mesures législatives ou règlementaires allant au-delà des exigences minimales fixées par un acte européen.
Les exemples fournis par les entreprises dans le cadre de la consultation constituent des illustrations concrètes de cette pratique qui revêt différentes formes. Sans prétendre à l'exhaustivité, l'analyse de ces exemples permet d'identifier plusieurs cas de figure.
On signalera toutefois que certaines des dispositions présentées dans le cadre de la consultation comme constituant des surtranspositions ne paraissent pas véritablement entrer dans le champ de la définition habituellement retenue ou encore que leur non-conformité au texte européen ne semble pas caractérisée.
a) Des transpositions allant au-delà des exigences minimales définies par l'acte législatif européen
Dans nombre de cas, les dispositions mentionnées dans la consultation respectent le cadre fixé par l'acte européen mais celui-ci étant d'harmonisation minimale ou ouvrant des « marges de manoeuvre » nationales, le droit interne est plus contraignant que ne l'impose le texte européen.
(1) Un seuil d'application plus exigeant que le seuil fixé au niveau européen
Dans le cadre d'une harmonisation minimale, un acte européen définit des seuils, minimum ou maximum, qui emportent une obligation ou une interdiction, selon le cas, et le droit français rend cette obligation ou cette interdiction applicable en deçà ou au-delà de ces seuils.
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Contrôle légal des comptes des PME La directive 2013/34/UE relative aux états financiers annuels, aux états financiers consolidés et aux rapports y afférents distingue, en fonction de seuils de chiffre d'affaires, de bilan et d'effectifs, les micro-entreprises, les petites entreprises, les moyennes et les grandes entreprises, ainsi que les petits, moyens et grands groupes, et exempte les micro entreprises et les petites entreprises de l'obligation de mettre en place un contrôle légal de leurs comptes. Pour les moyennes entreprises, elle laisse aux États membres la liberté de les soumettre à cette obligation lorsqu'elles ne dépassent pas les seuils de chiffre d'affaires, de bilan et d'effectifs qu'elle fixe. Le code de commerce impose très largement la certification des comptes des entreprises. Celle-ci est en effet exigée de toutes les sociétés anonymes et sociétés en commandite par actions, sans considération de leur chiffre d'affaires, de leurs résultats et de leurs effectifs. Le contrôle légal des comptes est par ailleurs imposé, cette fois dans la logique de la directive, aux sociétés commerciales constituées sous d'autres formes mais ce dès lors qu'elles dépassent des seuils de chiffre d'affaires, de bilan et d'effectifs qui différent en fonction de leur forme sociale. Dans tous les cas, ces seuils sont nettement inférieurs aux seuils européens. Les SARL et EURL sont ainsi tenues de désigner un commissaire aux comptes dès lors qu'elles dépassent, à la fin de l'exercice précédent, deux des seuils suivants : 1,550 million d'euros de bilan, 3,1 millions d'euros de chiffre d'affaires hors taxes et 50 salariés, seuils que la directive fixe respectivement à 6 millions d'euros, 12 millions d'euros et 50 salariés. À titre de comparaison, l'Allemagne a retenu les seuils de la directive et n'impose donc pas de contrôle légal des comptes aux entreprises moyennes allemandes qui ne les atteignent pas. La pertinence des seuils retenus en France a fait l'objet d'un réexamen, notamment par l'inspection générale des finances, qui a conduit le Gouvernement à proposer de les revoir dans le projet de loi dit « PACTE ». |
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Autorisation des activités de traitement de surface La directive 2010/75/UE du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles dite « IED » ( Industrial Emissions Directive ), qui traite de la prévention et de la réduction intégrées de la pollution, soumet à autorisation l'exercice des activités de traitement de surfaces de métaux ou de matières plastiques par un procédé électrolytique ou chimique pour un volume de cuve affectée aux traitements de plus de 30 m 3 . En France, les rubriques 2565 et 3260 de l'annexe 2 de l'article R. 511-9 du code de l'environnement fixent ce seuil à 1,5m 3 , soit à un niveau 20 fois inférieur à celui que prévoit la directive. |
(2) Des exigences nationales renforçant les obligations définies au niveau européen
Les directives fixent le plus souvent des conditions minimales harmonisées mais n'interdisent généralement pas que celles-ci soient complétées par des dispositions nationales. Le droit français étend ainsi fréquemment le contenu ou la portée de l'obligation européenne. Nombre des cas signalés dans les réponses à la consultation illustrent cette pratique.
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I nformations obligatoires supplémentaires dans les publicités en matière de crédit à la consommation La directive 2008/17/UE du 4 février 2008 concernant les contrats de crédit aux consommateurs définit les informations qui doivent figurer dans les publicités sur les prêts à la consommation. Elle ne prévoit en particulier la mention d'une assurance que lorsque celle-ci est obligatoire : la publicité doit alors en préciser le taux annuel effectif global. Le code de la consommation va bien au-delà : il impose la présence de plus d'une vingtaine de mentions dans les publicités sur ces crédits, dont six concernent l'assurance du prêt, y compris lorsque celle-ci est facultative. On peut s'interroger sur la pertinence de la multiplication de ces mentions qui nuit à l'intelligibilité de ces publicités, et ce d'autant qu'elles s'imposent même lorsque le crédit à la consommation n'est pas l'objet de la publicité. |
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Temps de travail dans le transport routier Le règlement 561/2006/CE du 15 mars 2006 relatif à l'harmonisation de certaines dispositions de la législation sociale dans le domaine des transports par route prévoit que le temps de repos hebdomadaire des chauffeurs routiers commence au plus tard à la fin de 6 périodes de 24 heures à compter du temps de repos. Le code du travail va plus loin puisqu'il prévoit l'interdiction du travail sur 7 jours calendaires d'affilés. |
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Débit d'absorption spécifique des téléphones mobiles La directive 98/48/CE du 20 juillet 1998 portant modification de la directive 98/34/CE du 22 juin 1998 prévoyant une procédure d'information dans le domaine des normes et règlementations techniques n'oblige pas les industriels et les opérateurs de téléphonie à faire apparaître, dans les publicités ou dans les lieux de vente, le débit d'absorption spécifique (DAS) des téléphones qui quantifie les ondes auxquelles les utilisateurs de téléphone mobile sont exposés via leur terminal. Un arrêté du 12 octobre 2010 prévoit toutefois que le DAS doit être lisible et visible au moins une fois sur les lieux de vente ou de distribution et dans toute publicité. |
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Identité et qualifications professionnelles des personnes physiques chargées de l'exécution des certains marchés de services, de travaux ou de fournitures L'article 67 de la directive 2014/24/UE prévoit que l'acheteur peut demander aux soumissionnaires de préciser l'organisation, les qualifications et l'expérience du personnel assigné à l'exécution du marché lorsque la qualité de ce personnel peut avoir une influence significative sur l'exécution du marché. L'article 57 du décret n° 2016-360 permet à l'acheteur de demander en outre les noms et les qualifications professionnelles des personnes que le soumissionnaire entend affecter à cette exécution dès lors que le marché nécessite des travaux de pose ou d'installation ou comporte des prestations de services, et que la qualité de l'offre est évaluée sur la base du savoir-faire, de l'efficacité, de l'expérience ou de la fiabilité de l'équipe dédiée à l'exécution du marché. Cette exigence, qui n'existe qu'en France, est contraignante pour les soumissionnaires qui ne pourront pas adapter la composition de l'équipe chargée de l'exécution du marché en fonction de la disponibilité individuelle de leurs salariés. |
(3) Une approche restrictive de la mise en oeuvre d'un droit ouvert par l'acte européen
Certains actes européens prévoient que les États membres peuvent compléter les obligations dans le sens qu'ils précisent ou en faire une application étendue.
Plusieurs des cas signalés dans le cadre de la consultation montrent que le droit français, et les administrations en charge de sa mise en oeuvre, tendent souvent à retenir l'approche ou la lecture la plus contraignante pour les entreprises.
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Appréciation de la capacité technique et professionnelle des candidats dans certains marchés publics L'article 78.1 de la directive 2014/25/UE concernant les marchés dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux donne la possibilité aux entités adjudicatrices de fixer des règles et critères objectifs d'exclusion et de sélection des candidats à raison de leur capacité technique et professionnelle, règles et critères qu'elles doivent tenir à la disposition des opérateurs économiques intéressés. L'arrêté du 29 mars 2016 fixe la liste limitative des documents et justificatifs pouvant être demandés pour apprécier cette capacité, ce qui interdit à l'acheteur de demander d'autres moyens de preuve ou documents alors que des critères techniques adaptés permettraient dans certains cas une sélection plus efficace des candidats. |
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Mise en oeuvre de la règlementation sur les instruments de mesure dans les stations-service La directive 2014/32/UE du 26 février 2014 dite « MID », qui harmonise les règles de mise à disposition sur le marché d'instruments de mesure, fixe les conditions auxquelles ces instruments et leurs modifications doivent répondre. L'interprétation restrictive des notions d' « instruments de mesure », de « sous-ensembles d'instruments de mesure » ainsi que de « modifications » apportées à ces instruments qui a initialement prévalu en France se répercutant sur l'ensemble de mesurage dans sa globalité, elle a été source d'insécurité pour les stations-service. L'arrêté du 9 juin 2016 fixant les modalités d'application du titre II du décret n° 2001-387 du 3 mai 2001 relatif au contrôle des instruments de mesure et le décret n° 2016-769 du 9 juin 2016 relatif aux instruments de mesure ont finalement clarifié la définition de ces notions et précisé la portée de la notion de « modification importante ». |
b) Un traitement défavorable aux entreprises des options ouvertes par le texte européen
Certains textes européens définissent des règles contraignantes d'harmonisation maximale, auxquelles les États membres ne peuvent donc déroger, tout en leur ouvrant des options ou des « marges de manoeuvre ».
Plusieurs des cas cités dans le cadre de la consultation montrent que le choix de faire usage de ces facultés ou, au contraire, de ne pas exploiter la plus grande liberté qu'elles autorisent, ne répond pas nécessairement aux attentes des entreprises françaises, ou à tout le moins de certaines d'entre elles.
(1) L'utilisation dans un sens contraignant d'une faculté nationale autorisée par le texte européen
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Critère unique du prix pour les marchés intervenant dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des services postaux La directive 2014/24/UE du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics laisse aux États membres la possibilité de prévoir que les entités adjudicatrices peuvent ne pas utiliser le prix ou le coût comme seul critère d'attribution, ou encore limiter cette utilisation à certaines catégories d'entités adjudicatrices ou à certains types de marchés. L'article 62-II du décret 2016-360 du 25 mars 2016 n'autorise les entités adjudicatrices à utiliser le seul critère du prix pour déterminer l'offre économiquement la plus avantageuse que lorsque le marché a pour seul objet l'achat de services ou de fournitures standardisées dont la qualité est insusceptible de variation d'un opérateur économique à l'autre. |
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Responsabilité du détaillant en matière de voyages à forfait Comme l'y autorise expressément la directive 2015/2302, l'ordonnance n° 2017-1717 (non ratifiée à ce jour) a conservé, à l'article L. 211-1 du code du tourisme, le principe préexistant d'une responsabilité du détaillant en matière d'exécution du forfait, aux côtés de celle du voyagiste, telle que définie par la directive. |
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Bois : sortie du statut de déchet L'article 6 de la directive 2008/98/CE relative aux déchets laisse aux États membres la liberté de décider au cas par cas « si certains déchets ont cessé d'être des déchets », lorsqu'aucun critère de sortie du statut de déchets n'a été défini au niveau communautaire. Tel est le cas du bois : l'ordonnance n°2010-1572 du 17 décembre 2010 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine des déchets et son décret d'application ont ainsi encadré la sortie du statut de déchets pour les bois d'emballage d'une manière beaucoup plus restrictive que les pays voisins, en la réservant aux seules installations classées ICPE (Installations classées pour la protection de l'environnement) ou IOTA (Installations, ouvrages, travaux et activités réglementés au titre de la législation sur l'eau), alors que d'autres activités pourraient trouver intérêt à y recourir. La sortie de déchet est soumise de surcroît au respect d'une norme ISO, ce qui alourdit encore les coûts de traitement pour les entreprises concernées. |
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Accès aux ressources génétiques Le règlement (UE) 511/2014 assure le respect par les utilisateurs, dans l'Union, du protocole de Nagoya sur l'accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des ressources découlant de leur utilisation. Le règlement (UE) 2015/1866 en précise les modalités d'application en prévoyant que les utilisateurs de ressources génétiques effectuent, sur le portail européen en ligne, une déclaration de diligence raisonnée, au stade de la recherche ou au stade du développement final du produit. Ces textes laissant aux États membres la faculté d'aller plus loin et de réglementer l'accès aux ressources génétiques, la France a créé l'obligation, pour toute recherche à partir de ressources génétiques issues de son territoire, de faire une déclaration sur un portail national, déclaration qui s'ajoute à celle qui doit être faite sur le portail européen. En outre, pour commercialiser un ingrédient alimentaire obtenu grâce à une ressource génétique sauvage, la loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité impose la signature d'un accord de partage des avantages avec l'État français comportant une contribution d'un montant maximal de 5 % du chiffre d'affaires mondial hors taxes. |
(2) Non utilisation d'une option nationale figurant dans la directive privant de ce fait les entreprises d'une souplesse ouverte par le texte européen
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Attribution de marchés réunissant plusieurs lots L'article 65.3 de la directive 2014/24/UE, qui pose le principe de l'allotissement des marchés publics, ouvre aux États membres la faculté d'autoriser les entités adjudicatrices à attribuer des marchés réunissant plusieurs lots, voire tous les lots, dès lors qu'elles ont indiqué cette possibilité dans l'avis de marché. Soucieuse de faciliter l'accès des PME aux procédures de passation de marchés publics, l'ordonnance n° 2015-899 n'a pas retenu cette faculté. Les offres sont donc appréciées lot par lot, sauf lorsque l'acheteur a autorisé les opérateurs économiques à présenter des offres dont le prix varie en fonction du nombre de lots susceptibles d'être obtenus. |
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Qualité des eaux La directive cadre sur l'eau (dite « DCE ») 2000/60/CE prévoit que les États membres doivent établir des échéanciers en vue d'atteindre des objectifs de bon état écologique des masses d'eau. La France a fixé un objectif très ambitieux de 66% d'eaux de bonne qualité dès 2015. Le paragraphe 4 de l'article 4 de la directive prévoit que les échéances fixées par les États peuvent être reportées, dans la limite de deux mises à jour du plan de gestion de district hydrographique, « sauf dans les cas où les conditions naturelles sont telles que les objectifs ne peuvent être réalisés dans ce délai ». Or, l'article L. 212-1 du code de l'environnement indique à cet égard que : « Les objectifs [environnementaux] doivent être atteints au plus tard le 22 décembre 2015. [...] Toutefois, s'il apparaît que, pour des raisons techniques, financières ou tenant aux conditions naturelles, les objectifs [...] ne peuvent être atteints dans ces délais, le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux peut fixer des échéances plus lointaines, en les motivant, sans que les reports ainsi opérés puissent excéder la période correspondant à deux mises à jour » de ce schéma, soit deux fois six ans, ce qui limite dans tous les cas la reconduction à 2027. De ce fait, la transposition en droit français apparaît plus restrictive que la directive dans la mesure où, quelles que soient les circonstances, seuls deux reports de délais sont autorisés par le code de l'environnement, alors que la directive-cadre sur l'eau prévoit la possibilité de reports supplémentaires en raison des « conditions naturelles ». Les gestionnaires d'eau font valoir qu'en s'écartant ainsi du pragmatisme de la directive européenne, la France les prive de la possibilité d'invoquer, lorsque cela est pertinent, le temps de réaction d'un milieu à des mesures de restauration du bon état. En effet, même si des mesures adaptées de rétablissement de la qualité des eaux ont été prises, les conditions naturelles de la masse d'eau peuvent présenter une forte inertie, du fait du délai de résorption d'une substance après suppression des sources de pollution ou du rétablissement de la biologie après des mesures de restauration hydromorphologiques, et empêcher l'atteinte des objectifs de bon état en 2027. |
(3) Le choix d'un large périmètre d'application
Les textes européens laissent souvent aux États membres le soin d'établir précisément la liste des entités auxquelles ils s'appliquent, sur la base de critères de sélection qu'ils doivent fixer et pour la détermination desquels ils fournissent des illustrations purement indicatives.
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Contrôle légal des comptes des mutuelles et unions de mutuelles La directive comptable 2014/46/UE étend le contrôle légal des états financiers annuels et consolidés aux entités désignées par les États membres comme entités d'intérêt public (IEP). Elle précise que ces entités sont, « par exemple », des entreprises qui ont une importance publique significative en raison de la nature de leurs activités, de leur taille ou du nombre de leurs salariés. L'ordonnance n° 2016-315 du 17 mars 2016 (non ratifiée à ce jour) relative au commissariat aux comptes soumet les mutuelles et unions de mutuelles à cette obligation, en raison de la nature de leurs activités et sans considération de leur taille et du nombre de salariés (à l'exclusion de celles qui sont substituées ou intégralement réassurées). |
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Étiquetage relatif à la performance des produits de la construction Le règlement 305/2011/UE du 9 mars 2011 établissant des conditions harmonisées de commercialisation pour les produits de construction harmonise les méthodes européennes de détermination de la performance des produits de la construction mais laisse les États membres libres de déterminer les exigences relatives à la déclaration environnementale. Malgré l'existence d'une norme harmonisée EN 15804, adoptée dans le cadre d'un mandat donné par la Commission européenne au comité européen de normalisation (mandant M/350), l'arrêté du 23 décembre 2013 relatif à la déclaration environnementale des produits de construction et de décoration destinés à un usage dans les ouvrages de bâtiments, va au-delà des caractéristiques retenues par la norme en prenant en compte de nombreux critères additionnels, notamment la pollution de l'air et de l'eau, critères qui ne sont pas mis en oeuvre dans la plupart des autres États membres. Cette contrainte spécifique génère des coûts supplémentaires pour les entreprises qui doivent procéder à des essais et compléter l'étiquetage de leurs produits. Sérialisation des boîtes de médicaments remboursables La directive 2011/62/UE du 8 juin 2001 et le règlement délégué 2016/161/UE du 9 février 2016 sur les médicaments falsifiés imposent la sérialisation des boîtes de médicaments de prescription obligatoire. Le décret n° 2012-1562 du 31 décembre 2012 étend cette obligation à l'ensemble des médicaments remboursables, ce qui représente un coût supplémentaire pour les laboratoires français. |
(4) La non exploitation des ambiguïtés de la norme européenne
Il peut arriver, comme en droit national, que la conciliation entre les règles posées par différents textes européens soulève des questions d'interprétation que certains États membres peuvent mettre à profit au bénéfice de leurs entreprises.
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Définition de l'allégation nutritionnelle « sans sucres ajoutés » Alors que deux règlements européens donnent, à l'intention des responsables de leur première mise sur le marché, des définitions différentes des produits autorisés à porter la mention « sans sucres ajoutés », la France a retenu la définition la plus restrictive, privant des entreprises de l'avantage commercial qu'elles pourraient tirer de l'usage de cette mention alors que leurs concurrentes d'autres États membres de l'Union peuvent y recourir. En effet, le règlement 1924/2006/CE réserve cette allégation aux produits ne contenant ni monosaccharides ou disaccharides ajoutés, ni « toute denrée alimentaire utilisée pour ses propriétés édulcorantes », et c'est sur le fondement de ce texte que la France interdit l'allégation « sans sucres ajoutés » dès lors qu'est ajouté un édulcorant, même non calorique. En revanche, le règlement 1333/2008/CE relatif aux additifs indique que la mention « sans sucres ajoutés » signifie sans ajout de monosaccharides ou disaccharides ni d'aucune « denrée alimentaire contenant des monosaccharides ou disaccharides utilisée pour ses propriétés édulcorantes », ce qui permet d'utiliser la mention « sans sucres ajoutés » en cas d'ajout d'édulcorants non caloriques. C'est cette dernière interprétation que font prévaloir plusieurs États membres voisins de la France. |
c) Des dispositions de droit national introduites à l'occasion de la transposition d'un acte législatif européen
Plusieurs des cas de surtransposition évoqués dans la consultation font état de dispositions de droit interne introduites lors de la transposition du texte européen, qui constituent soit une extension de l'application des dispositions résultant de la transposition à des acteurs ou des services qui n'entrent pas dans le périmètre qu'il définit, soit qui sont introduites à l'occasion de celle-ci mais ne présentent aucun lien avec le texte européen.
(1) L'extension du champ d'application des dispositions de transposition au-delà du périmètre de la directive
Tout acte européen définit son champ d'application. Il précise même parfois expressément qu'il n'est pas applicable à des activités qu'il désigne précisément. Or, dans certains cas, le droit national rend pourtant les dispositions de transposition applicables à certaines de ces activités.
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Obligation de passation de marchés publics en matière de services juridiques de représentation et d'appui précontentieux L'article 21 de la directive 2014/25/UE sur les marchés publics indique expressément que celle-ci ne s'applique pas aux services juridiques de représentation légale par un avocat dans le cadre d'une procédure extra-judiciaire, juridictionnelle ou administrative et de conseil en vue de la préparation de telles procédures. L'ordonnance n° 2015-899 relative aux marchés publics ne reprend pas l'exclusion du conseil en vue de la préparation de procédures contentieuses, ce qui impose de procéder à des appels d'offres (selon une procédure adaptée) pour pouvoir recourir à ces services. |
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Application au domaine alimentaire des obligations d'enregistrement prévues par le règlement REACH Alors même que le règlement dit « REACH » exclut explicitement le domaine alimentaire de son champ d'application, la France a choisi d'imposer aux substances nanoparticulaires utilisées en matière alimentaire une obligation de déclaration annuelle dans le registre national « R-nano ». |
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Inclusion des véhicules en attente d'expertise des assurances dans le champ de la directive relative aux véhicules hors d'usage La directive 2000/53/CE du 18 septembre 2000 relative aux véhicules hors d'usage met en place une obligation de stockage sur des zones imperméables avec des dispositifs de collecte de fuites, des décanteurs et des épurateurs-dégraisseurs. Elle exclut de son champ les véhicules en attente d'expertise par les assureurs. L'arrêté du 2 mai 2012 relatif aux agréments des exploitants des centres de véhicules hors d'usage (VHU) et des exploitants des installations de broyage de véhicules hors d'usage soumet ces véhicules aux mêmes contraintes de stockage, ce qui impose une imperméabilisation coûteuse des sols aux centres de véhicules hors d'usage en attente d'expertise par les assureurs que n'impose pas la directive. Cette mesure pourrait représenter un surcoût moyen, pour la fourchette basse, de 168 000 à 264 000 euros par centre de VHU selon les estimations de la Confédération des petites et moyennes entreprises (PME). |
(2) L'interprétation extensive, en droit national, d'une notion emportant des obligations en vertu du texte européen
Certaines des contributions montrent que le droit national tend parfois à une interprétation extensive de la notion définie par l'acte européen, ce qui conduit à rendre applicables à des situations, produits ou acteurs des obligations qu'il ne prévoit pas de leur imposer.
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La notion d'article dans le règlement dit « REACH » Contre l'avis de la Commission européenne et de l'Agence européenne des produits chimiques, la France a par ailleurs défendu une approche très exigeante de l'obligation posée par ce même règlement de notification de la présence de substances chimiques dont la concentration dépasse 0,1 % de la masse d'un « article ». Elle a en effet estimé que cette concentration devait s'apprécier dans chacun des « articles » qui constituent un objet complexe répondant également à la définition d'un « article ». Cette interprétation, finalement consacrée par la Cour de justice de l'Union européenne, dans un arrêt du 10 septembre 2015, soulève des questions d'applicabilité. Ainsi, pour un véhicule composé de milliers d'articles ou un avion qui en comprend des dizaines de milliers, une documentation doit être établie pour chacun de ces articles, alors même que la chaîne d'approvisionnement déborde largement des frontières européennes et qu'il est difficile d'obtenir des fournisseurs l'information requise. Cette charge supplémentaire pour les entreprises françaises devrait dorénavant être supportée par l'ensemble des acteurs européens, à la condition que tous les États membres appliquent cette interprétation du règlement. |
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Sécurité des machines La directive 2006/42/CE relative à la sécurité des machines fixe les exigences essentielles en la matière et renvoie au fabricant de machines la responsabilité d'évaluer et prévenir les risques susceptibles de découler de leur « mauvais usage raisonnablement prévisible ». Il peut à cet effet se référer à des normes harmonisées, outils d'application volontaire, qui, à un instant donné parce qu'elles reflètent l'état de l'art, donnent présomption de conformité pour celui qui déclare les appliquer. L'annexe I à l'article R. 4212-1 du code du travail, qui fixe les règles techniques pour les machines neuves, reprend fidèlement les termes de la directive. Parallèlement à cette réglementation qui encadre la conception des machines et repose sur l'auto certification des fabricants, la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM) et les Caisses d'assurance retraite et de santé au travail (CARSAT) ont élaboré des « recommandations » complémentaires, officiellement non obligatoires. Ces recommandations sont destinées à prévenir les risques professionnels liés à l'utilisation des machines, mais leur mise en oeuvre est coûteuse et leur portée normative incertaine pour les entreprises. L'employeur qui utilise une machine doit assurer la sécurité de ses salariés et peut donc, suite à des accidents révélant un défaut de conception de la machine, avoir à mettre en place des aménagements pour satisfaire aux exigences essentielles à ses frais, l'administration française soutenant parfois une interprétation maximaliste de la notion de « mauvais usage raisonnablement prévisible ». |
(3) L'introduction de dispositions purement nationales à l'occasion d'une transposition
Plusieurs contributions illustrent l'introduction en droit interne de dispositions purement nationales à l'occasion de la transposition d'une directive.
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Mise à disposition en format ouvert et réutilisable des informations essentielles sur les marchés publics À l'occasion de la transposition par voie d'ordonnances des directives sur les marchés publics de 2014, l'article 56 de l'ordonnance n° 2015-899 a introduit, dans le code des marchés publics une obligation purement nationale, applicable à compter du 1 er octobre 2018, de mise à disposition, sous certaines réserves, des données essentielles de l'offre retenue sous un format ouvert et librement réutilisable ( open data ) dès lors que le montant du marché excède le seuil européen de 25 000 euros. |
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Autorisation de l'utilisation des auxiliaires de fabrication en matière alimentaire En complément de l'harmonisation partielle, à l'échelle de l'Union, du cadre réglementaire applicable aux préparations enzymatiques qui sont des auxiliaires de fabrication, le décret n° 2011-509 du 10 mai 2011 a adopté des règles applicables à l'ensemble des auxiliaires de fabrication dans le domaine alimentaire et exigé que leur utilisation fasse l'objet d'une demande d'autorisation, rendue publique. Les autres États membres de l'Union n'imposent pas en pareil cas une autorisation préalable. |
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Limitation de la consommation d'eau dans les installations de traitements de surfaces soumises à autorisation à 8l/m2 de surface traitée/fonction de rinçage La directive n° 2006-11 du 15 février 2006 concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique impose aux États de fixer des valeurs limites de rejets pour certaines substances polluantes. L'arrêté du 30 juin 2006 relatif aux installations de traitements de surfaces soumises à autorisation au titre de la rubrique 2565 de la nomenclature des installations classées limite la consommation d'eau pouvant être utilisée par les industriels dans les installations de traitements de surfaces soumises à autorisation, limitation qui est absente des textes européens. Cette limitation rend plus difficile le respect des normes de rejets pour les entreprises françaises quand leurs voisines européennes peuvent consommer de l'eau sans restriction. |
d) Le maintien d'obligations nationales antérieures, éventuellement revisitées, lors de la transposition
Les entreprises font observer que le fait que des actes européens aient harmonisé les obligations applicables au sein du marché intérieur ne conduit pas nécessairement le droit national à supprimer des obligations antérieures qui pourraient être considérées comme redondantes.
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Information précontractuelle en matière d'assurance hors assurance-vie La directive 2016/97 sur la distribution d'assurances prévoit l'établissement d'un document d'information standardisé sur tout produit d'assurance hors assurance-vie. L'article 1er de l'ordonnance n° 2018-361 du 16 mai 2018, qui transpose cette directive, a complété l'article L. 112-2 du code des assurances, qui fixe la liste des obligations du distributeur d'assurances en matière d'information précontractuelle, pour y ajouter la fourniture de ce document élaboré par le concepteur du produit, dans des conditions encore à définir par décret en Conseil d'État. L'ordonnance a toutefois maintenu l'obligation existante de remise d'une notice d'information sur le contrat, décrivant précisément les exclusions et les obligations de l'assuré, ainsi que d'une fiche d'information décrivant notamment le fonctionnement dans le temps des garanties déclenchées par le fait dommageable. Le contenu de ces trois documents est fixé par voie règlementaire. Les professionnels font valoir que la multiplication des supports d'information des consommateurs fait peser un fort risque de redondance, préjudiciable de ce fait à la bonne information du consommateur, et alourdit les procédures pour les professionnels. |
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Publication nationale des avis de concession et d'attribution de concessions La directive 2014/23/UE sur l'attribution des contrats de concession prévoit que les avis de concession et d'attribution de concession sont publiés par l'Office des publications de l'Union européenne et fixe limitativement le contenu de ces avis. Son article 33 autorise la publication d'avis de concession et d'attribution de concession au niveau national mais l'encadre strictement : ces avis ne peuvent pas contenir de renseignements autres que ceux figurant dans les avis publiés par l'Union européenne et doivent faire mention de la date d'envoi de l'avis à l'Office des publications de l'Union européenne. L'article 15 du décret n° 2016-86 a maintenu l'obligation antérieure de publication nationale de ces avis, dont il a redéfini le contenu conformément à la directive. Cette publication doit être réalisée dans plusieurs supports nationaux, ce qui génère des coûts supplémentaires pour les opérateurs qui y sont assujettis. |
La répartition finale des surtranspositions signalées par les entreprises selon la typologie ici décrite des différentes formes que prend ce phénomène apparaît dans le graphique suivant :
* 1 Dans le cadre de la préparation du projet de loi dit « PACTE », la direction du Trésor a procédé de la même manière pour interroger les entreprises, en début d'année 2018, sur les dispositions de surtransposition en matière de droit financier.
* 2 Composé organique aromatique entrant dans la composition de nombreux matériaux plastiques.
* 3 Composé organique aromatique.
* 4 Installations classées pour la protection de l'environnement.
* 5 Elles prévoient une surveillance initiale (six mesures mensuelles pendant un semestre) pouvant conduire, pour les substances rejetées en quantité jugée significative, à une surveillance pérenne sur trois ans, incluant une mesure par trimestre, un programme d'action à présenter sous 6 mois, et une étude technico-économique sous 18 mois.
* 6 Pour éviter que ce projet de loi ne soit frappé de caducité en raison du changement de législature qui se produit régulièrement à l'Assemblée nationale, le Gouvernement privilégie souvent le dépôt au Sénat des projets de loi de ratification d'ordonnances.