La surtransposition du droit européen en droit français : un frein pour la compétitivité des entreprises

N° 614

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 juin 2018

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des affaires européennes (1) et de la délégation aux entreprises (2) relatif aux surtranspositions préjudiciables aux entreprises d' actes législatifs européens en droit interne ,

Par M. René DANESI,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Philippe Bonnecarrère, André Gattolin, Mmes Véronique Guillotin, Fabienne Keller, M. Didier Marie, Mme Colette Mélot, MM. Pierre Ouzoulias, Cyril Pellevat, André Reichardt, Simon Sutour, vice-présidents ; M. Benoît Huré, Mme Gisèle Jourda, MM. Pierre Médevielle, Jean-François Rapin, secrétaires ; MM. Pascal Allizard, Jacques Bigot, Yannick Botrel, Pierre Cuypers, René Danesi, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Daniel Gremillet, Mme Pascale Gruny, Laurence Harribey, MM. Claude Haut, Olivier Henno, Mmes Sophie Joissains, Claudine Kauffmann, MM. Guy-Dominique Kennel, Claude Kern, Pierre Laurent, Jean-Yves Leconte, Jean-Pierre Leleux, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Franck Menonville, Georges Patient, Michel Raison, Claude Raynal, Mme Sylvie Robert.

(2) Cette délégation est composée de : Mme Élisabeth Lamure, présidente ; MM. Gilbert Bouchet, Olivier Cadic, Emmanuel Capus, Fabien Gay, Xavier Iacovelli, Joël Labbé, Mmes Patricia Morhet-Richaud, Nelly Tocqueville, MM. Michel Vaspart, Richard Yung, vice-présidents ; Mmes Nicole Bonnefoy, Catherine Fournier, Pascale Gruny, M. Jackie Pierre, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Guillaume Arnell, Mmes Martine Berthet, Annick Billon, M. Martial Bourquin, Mme Agnès Canayer, M. Michel Canevet, Mmes Anne Chain-Larché, Laurence Cohen, M. René Danesi, Mme Jacky Deromedi, M. Jérôme Durain, Mme Dominique Estrosi Sassone, MM. Michel Forissier, Jean-Marc Gabouty, Éric Jeansannetas, Antoine Karam, Guy-Dominique Kennel, Daniel Laurent, Jacques Le Nay, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Sébastien Meurant, Claude Nougein, Philippe Paul, Rachid Temal, Jean-Louis Tourenne, Mme Sabine Van Heghe.

LISTE DES RECOMMANDATIONS

Principe général : toute surtransposition susceptible de nuire aux intérêts économiques de la France, de ses filières industrielles, de ses services et de ses entreprises doit être écartée par principe.

• Participer activement aux négociations européennes

Recommandation 1 - Demander au Gouvernement de mieux associer le monde économique aux négociations sur les projets d'actes législatifs européens en amont de la transposition.

Recommandation 2 - Inciter le Gouvernement à mieux prendre en compte les enjeux liés à la transposition en utilisant les moyens dont il dispose : réponse aux consultations européennes, saisine du Conseil d'État sur les propositions de textes européens et mise en place précoce d'équipes ministérielles de transposition afin qu'elles dialoguent avec les équipes de négociation.

Recommandation 3 - Demander au Gouvernement une meilleure implication dans la procédure dite de « comitologie » et associer plus étroitement les acteurs du monde économique aux négociations sur les actes qui sont adoptés dans ce cadre.

Recommandation 4 - Développer une véritable stratégie d'influence au sein des comités de normalisation européens en vue d'y faire valoir les procédés de fabrication industrielle français.

Recommandation 5 - Renforcer les échanges entre le Gouvernement et le Parlement sur le suivi des résolutions européennes adoptées par celui-ci et anticiper ainsi les enjeux liés à la transposition.

Recommandation 6 - Demander à la Commission européenne de réserver exclusivement les actes délégués et les actes d'exécution aux questions techniques.

Recommandation 7 - Demander à la Commission européenne de poursuivre son effort en matière de simplification du droit européen afin de le rendre plus aisément transposable et plus facilement applicable par les entreprises.

Recommandation 8 - Renforcer les études d'impacts européennes afin qu'elles prennent mieux en compte les incidences des propositions pour les petites et moyennes entreprises.

Recommandation 9 - Relancer les tests PME au niveau européen pour évaluer directement avec les entreprises les conséquences d'une réglementation.

Recommandation 10 - Inciter la Commission européenne à proposer des directives et règlements répondant aux critères définis par les traités et encadrer ainsi plus précisément les contours de la future transposition.

Recommandation 11 - Réviser la procédure de contrôle du principe de subsidiarité afin de faciliter un meilleur contrôle du Parlement et une intervention plus efficace de celui-ci en amont de la transposition.

• Évaluer l'impact économique de toute mesure de surtransposition

Recommandation 12 - Systématiser le regroupement des dispositions résultant de la transposition d'un acte européen dans un même chapitre dont l'intitulé les désigne comme telles et évaluer la pertinence du recours à des véhicules législatifs dédiés à la transposition de textes européens.

Recommandation 13 - Documenter au fond, dans toute demande d'habilitation à procéder à une transposition par voie d'ordonnance, les orientations proposées pour la transposition et leur justification au regard des conséquences qu'elles sont susceptibles d'emporter, en particulier pour la compétitivité des acteurs économiques français.

Recommandation 14 - Définir, dans l'habilitation législative donnée au Gouvernement pour procéder à une transposition par voie d'ordonnance, les principaux choix qu'implique la transposition, en particulier au regard de la compétitivité des entreprises françaises.

Recommandation 15 - Mettre en oeuvre un contrôle systématique effectif du Parlement sur les ordonnances de transposition des textes européens en inscrivant rapidement l'examen des projets de loi de ratification de ces ordonnances à l'ordre du jour ; signaler et justifier toute surtransposition, en particulier quant à ses conséquences sur la compétitivité des entreprises françaises du secteur concerné.

Recommandation 16 - Exiger du Gouvernement, lors de l'examen des projets de loi de transposition d'actes européens qu'il indique et justifie les seuils, conditions et modalités réglementaires qu'il prévoit de fixer.

Recommandation 17 - Distinguer précisément et systématiquement dans les études d'impact qui doivent accompagner les projets de loi et les ordonnances ainsi que lors de la présentation des dispositions d'application réglementaires :

- les dispositions résultant d'une transposition stricte des normes obligatoires ;

- les dispositions plus contraignantes que celles qu'impose la directive (seuils notamment) ;

- les dispositions résultant de l'exercice d'options ou de l'exploitation de marges de manoeuvre ;

- les dispositions dont le champ d'application excède le périmètre défini par le texte européen.

Recommandation 18 - Pérenniser l'expérimentation en cours qui confie à la commission des affaires européennes du Sénat le soin de formuler des observations sur la transposition d'actes européens.

Recommandation 19 - Évaluer systématiquement les conséquences, en particulier pour les filières et les opérateurs économiques concernés, des surtranspositions proposées ou retenues, qu'elles soient de nature législative ou réglementaire, et justifier toute surtransposition au regard de cette évaluation.

Recommandation 20 - Intégrer autant que possible des éléments de droit comparé dans les analyses d'impact afin de mesurer les conséquences, en termes de compétitivité, des contraintes supplémentaires pour les opérateurs économiques français résultant d'une surtransposition.

Recommandation 21 - Privilégier le niveau européen pour l'évaluation scientifique préalable à la fixation de certaines normes, afin d'amener les autorités nationales à justifier leurs écarts d'appréciation du risque, et mieux y associer les entreprises pour assurer l'applicabilité des règles retenues.

Recommandation 22 - Inclure dans la procédure de transposition la suppression des dispositions de droit interne préexistantes auxquelles le cadre européen harmonisé a vocation à se substituer, sauf à évaluer les impacts de leur maintien et à justifier celui-ci au regard des objectifs poursuivis.

• Traiter le stock des surtranspositions existantes

Recommandation 23 - Associer les entreprises au travail d'inventaire de toutes les surtranspositions qui portent atteinte à leur compétitivité.

Recommandation 24 - Créer, au sein du Sénat, un groupe de travail dédié à l'identification des surtranspositions préjudiciables aux entreprises qui associerait les professionnels et les administrations concernés.

Recommandation 25 - Mettre en place un organe chargé d'évaluer l'impact des projets de règles applicables aux entreprises, notamment les surtranspositions, qui serait le pendant du Conseil national d'évaluation des normes qui rend des avis sur les textes applicables aux collectivités territoriales.

Recommandation 26 - Résorber les surtranspositions dont le maintien est pénalisant, surtout pour les petites ou nouvelles entreprises, sans méconnaître le coût éventuel d'un nouveau changement réglementaire et au vu des perspectives d'évolution de la règle européenne.