QUELLE UNION EUROPÉENNE À L'HORIZON 2025 ?
La Commission européenne a souhaité intégrer dans son programme de travail 10 initiatives s'inscrivant dans une réflexion plus large sur l'avenir de l'Union européenne à l'horizon 2025. Elles répondent pour partie aux observations contenues dans le livre blanc publié en mars 2017 par la Commission sur l'avenir de l'Union européenne 13 ( * ) . Ce document envisage différents scenarii pour l'Union européenne après la sortie prévue du Royaume-Uni le 30 mars 2019.
La Commission souhaite de la sorte préparer sa contribution politique au Conseil européen qui se réunira à Sibiu (Roumanie), le 9 mai 2019 et qui sera consacré à l'avenir de l'Union européenne. La Commission souhaite utiliser à ce titre le « potentiel inexploité » des traités et ne propose donc pas de modification de ceux-ci.
La réflexion de la Commission est concentrée sur trois axes :
- une Union plus démocratique ;
- une Union plus unie ;
- une Union plus forte.
VERS UNE UNION EUROPÉENNE PLUS DÉMOCRATIQUE
UNE RÉFLEXION SUR LES INSTITUTIONS
La Commission européenne souhaite que l'Union européenne puisse accomplir « un saut démocratique » lui permettant de répondre aux préoccupations et aux attentes de ses citoyens . Elle indique ainsi qu'une réflexion doit être engagée afin de rendre les élections au Parlement européen « encore plus européennes et plus démocratiques », en évaluant notamment l'idée de listes transnationales. La communication annoncée pour le troisième trimestre 2018 portant sur la recherche d'une plus grande efficience dans la conduite de l'Union européenne devrait, en principe, intégrer cette option.
Comme l'avait relevé la commission des affaires européennes en mars 2016 à propos de la résolution du Parlement européen, il n'est pas certain que le projet de circonscription commune garantisse une meilleure visibilité au scrutin et renforce le débat européen 14 ( * ) . Les électeurs seraient amenés à effectuer un double choix le jour du vote, en faveur d'une liste transnationale et d'une liste nationale. Le système peut apparaître complexe là où toute démarche doit s'orienter vers un renforcement de la lisibilité du scrutin. S'opère de surcroît une distinction entre députés européens issus de la première liste, conduite, dans le projet du Parlement européen, par le candidat à la présidence de la Commission européenne et ceux de la deuxième, moins prestigieuse. La question des partis ne bénéficiant que d'une assise nationale est par ailleurs posée : dans quelle mesure peuvent-ils s'inscrire dans une circonscription par essence européenne ? Plus largement, la mise en place d'une circonscription commune rend encore plus nécessaire une harmonisation du droit électoral concernant les élections européennes. Le droit doit être le même entre la circonscription commune et celles mises en place au sein des États membres. Or, force est de constater que cette harmonisation est encore loin d'être acquise.
Dans ces conditions, la résolution européenne adoptée par le Sénat à l'initiative de la commission des affaires européennes jugeait que le projet de liste transnationale pouvait de fait s'avérer contraire aux traités et à certaines traditions nationales 15 ( * ) . Il apparaissait de surcroît difficile à mettre en oeuvre compte tenu des décalages entre partis nationaux et formations politiques européennes. La résolution du Sénat soulignait enfin qu'un tel projet ne contribuait pas à rapprocher le citoyen de ses élus européens et risquait d'établir une distinction injustifiée entre parlementaires européens élus sur les listes transnationales et ceux issus des listes nationales.
La communication de la Commission devrait également aborder le projet, régulièrement évoqué, d'un président unique du Conseil européen et de la Commission. Aux yeux de celle-ci, l'Union européenne est une Union des États doublée d'une Union des citoyens. Le fait d'avoir un seul président reflèterait ainsi cette double légitimité. Le groupe de suivi du Sénat sur la refondation de l'Union européenne s'est montré réservé sur cette fusion, notamment quant à l'équilibre des institutions. La Commission européenne serait-elle absorbée par le Conseil européen ou, à l'inverse, celui-ci serait-il mis de côté par la Commission européenne ?
Il apparaissait plus opportun au groupe de suivi de réfléchir au renforcement de la légitimité du président du Conseil européen. Celui-ci est actuellement élu par le Conseil européen. Il pourrait être envisagé qu'il soit élu, sur proposition du Conseil européen, par le Parlement européen et par des délégués des parlements nationaux, réunis en congrès. L'élection par les parlementaires nationaux lui confèrerait une véritable mission en matière de respect du principe de subsidiarité. Ce renforcement de la légitimité du président du Conseil européen suppose dans le même temps la suppression de la présidence tournante du Conseil. Le rôle de coordination serait désormais totalement assumé par le président du Conseil européen.
Cette évolution ne pourrait toutefois être envisagée qu'à moyen et long terme, puisqu'elle nécessite une révision des traités.
Plus largement, vos rapporteurs rappellent leur souhait de voir les parlements nationaux associés au processus législatif européen. Il convient pourtant de faire émerger un droit d'initiative ou « carton vert », qui confère aux parlements nationaux la possibilité de proposer des actions à mener par l'Union européenne ou d'amender la législation existante. Il s'agit aussi d'éviter que les parlements nationaux ne soient cantonnés à un rôle d'opposant perpétuel, via le contrôle de subsidiarité et la procédure de « carton jaune ». Une telle évolution contribuerait, indéniablement, à renforcer la légitimité démocratique de l'Union. Au sein des institutions, le Conseil européen, le Conseil et le Parlement européen disposent déjà d'une forme de droit d'initiative. Le traité de Lisbonne a, de son côté, introduit une Initiative citoyenne européenne (ICE), déclinaison du droit de pétition (article 24 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne). Dans ces conditions, le « carton vert » apparaît indispensable.
La question de la représentation des parlements nationaux au niveau européen mérite également d'être posée. L'élection des parlementaires européens au suffrage universel n'a pas permis, depuis 1979, de renforcer le lien entre les citoyens et l'Union européenne. L'idée de la mise en place d'un Sénat européen permettant de mieux associer les parlementaires nationaux aux débats européens est, de son côté, régulièrement avancée depuis une vingtaine d'années. Elle vise à mieux prendre en compte l'expression des citoyens via leurs représentants dans l'élaboration des textes européens. Le groupe de suivi sur la refondation de l'Union européenne a insisté sur la nécessité de donner un cadre et une visibilité aux coopérations interparlementaires développées au niveau européen. Sans créer une nouvelle institution, il pourrait être envisagé une agrégation de ces différentes formes d'association au sein d'une Réunion des parlements nationaux, en partant la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC), créée en 1989. Il s'agit, sur la base des traités, d'en faire une instance identifiable par le citoyen où s'exprimeraient, sans préjudice des compétences du Parlement et du Conseil, des préoccupations parfois insuffisamment prises en compte. Ce qui contribuerait indéniablement à élargir la base démocratique de l'Union.
À l'instar du Bundesrat allemand, cette assemblée serait composée de délégués désignés par leurs chambres et se réunirait à Strasbourg au moins deux fois par semestre et en tant que de besoin. Elle serait le cadre idoine pour l'exercice du droit d'initiative. Les sessions plénières, précédées de réunions de commissions thématiques (économie, affaires sociales, défense, migrations, justice et affaires intérieures, budget), adopteraient des résolutions sur les grands sujets européens. Cette représentation serait systématiquement consultée sur les sujets ayant trait à la souveraineté des États membres : défense, migrations, contrôle d'Europol et d'Eurojust...
Pour mettre en oeuvre au mieux ses missions, la Réunion des parlements nationaux, devrait pouvoir avoir un échange régulier à chacune de ses sessions plénières avec le président du Conseil européen, celui de la Commission européenne et des membres de celle-ci. Dans ce cadre, les parlements nationaux pourraient également avoir un débat chaque année avec la Commission européenne sur son programme de travail annuel. Cette COSAC réformée ferait la synthèse des avis des parlements nationaux et leur permettrait de peser collectivement sur l'activité des institutions européennes en faisant prendre en compte leurs propres priorités.
LA QUESTION DE LA SUBSIDIARITÉ
La Commission devrait également présenter, au cours du troisième trimestre 2018, une communication sur les possibilités de renforcer la subsidiarité, la proportionnalité et le « mieux légiférer » dans le fonctionnement quotidien de l'Union européenne. Elle devrait être le fruit de la task force « subsidiarité et proportionnalité » lancée par la Commission européenne. Présidée par Frans Timmermans, premier vice-président de la Commission européenne, elle est composée de 9 membres : 3 parlementaires nationaux au titre de la COSAC, 3 parlementaires européens et 3 représentants du Comité des régions. Elle répond au scénario n° 4 du livre blanc sur l'avenir de l'Europe à l'horizon 2025, intitulé « Faire moins mais de manière plus efficace ». Aux termes de celui-ci, l'Union européenne devrait accroître ses efforts dans certains domaines et, parallèlement, cesser d'agir ou intervenir moins dans les secteurs où son action est perçue comme ayant une valeur ajoutée plus limitée ou n'étant pas à même d'apporter les résultats promis.
La pratique régulière du contrôle de subsidiarité a contribué à forger au Sénat un constat sur la procédure en tant que telle. Elle semble, en effet, largement perfectible afin de pouvoir renforcer la qualité du contrôle. Plusieurs pistes de travail sont envisageables. Elles sont développées dans le rapport sur la refondation de l'Union européenne du groupe de suivi.
Les premières observations portent sur la justification et le calendrier. La Commission européenne devrait, au préalable, mieux justifier le recours à une proposition législative et ne saurait limiter la justification de son intervention à l'approfondissement du marché intérieur. Les parlements nationaux ne disposent par ailleurs que de 8 semaines à compter de la transmission du projet de texte par la Commission européenne pour évaluer le respect du principe de subsidiarité. Ce délai peut apparaître court et devrait être porté à au moins 10 semaines. En cas d'avis motivé, la Commission européenne devrait également s'attacher à répondre plus rapidement - un délai de 12 semaines devrait être fixé - en insistant précisément sur les arguments soulevés par les parlements nationaux. En effet, la Commission présente généralement les grandes lignes du dispositif qu'elle propose, mais campe sur ses positions quant à l'appréciation portée sur le respect du principe de subsidiarité et ne répond pas vraiment aux objections soulevées. M. Frans Timmermans, premier vice-président de la Commission européenne, chargé de l'Amélioration de la réglementation, des relations interinstitutionnelles, de l'État de droit et de la Charte des droits fondamentaux, a ainsi indiqué dans une lettre du 11 juillet 2016 adressée au Sénat que la Commission avait l'intention d'entreprendre, dans des cas spécifiques où cela s'avère approprié, un dialogue politique informel avec les parlements nationaux afin de discuter la substance de la proposition législative en question du point de vue de la subsidiarité, avant de prendre sa décision de maintenir, modifier ou retirer sa proposition. Cette initiative n'a, pour l'heure, pas été suivie d'effets 16 ( * ) .
Le deuxième constat porte sur la nécessaire transmission des actes délégués ou d'exécution aux parlements nationaux aux fins de contrôle du respect de principe de subsidiarité. Les actes délégués ou d'exécution constituent des compléments des actes législatifs, qui eux sont soumis à ce contrôle. Le contrôle de subsidiarité opéré par les parlements nationaux n'est donc in fine que partiel. Le Sénat a adopté à plusieurs reprises ces dernières années des positions demandant un tel contrôle 17 ( * ) . Il est regrettable qu'il n'ait pas été inscrit dans l'accord interinstitutionnel « Mieux légiférer » d'avril 2016, alors que celui-ci vise notamment à mieux encadrer l'utilisation du droit dérivé 18 ( * ) .
L'arrangement trouvé le 19 février 2016 avec le Royaume-Uni sur la question de la subsidiarité dans le cadre du paquet Tusk pourrait également être réévalué. Le dispositif a été rendu caduc par le résultat du référendum britannique. Il pourrait cependant être repris sur le point précis du contrôle de subsidiarité par les parlements nationaux. Ainsi, selon l'arrangement, dans le cas où les avis motivés sur le non-respect du principe de subsidiarité par un projet d'acte législatif de l'Union représentent plus de 55 % des voix attribuées aux parlements nationaux, la présidence du Conseil devrait inscrire la question à l'ordre du jour du Conseil afin que ces avis motivés et les conséquences à en tirer fassent l'objet d'une délibération approfondie. À la suite de cette délibération, les représentants des États membres pourraient mettre fin à l'examen du projet d'acte en question ou le modifier pour prendre en compte les préoccupations exprimées. Cette modification du protocole n° 2 permettrait de rendre plus précise la procédure dite du « carton orange ».
L'APPROFONDISSEMENT DE L'UNION ÉCONOMIQUE ET MONÉTAIRE
En ce qui concerne la légitimité démocratique de l'Union économique et monétaire, la Commission a présenté, le 6 décembre 2017, une proposition visant à instituer un ministre européen permanent de l'économie et des finances. La Commission européenne envisage également la création d'un ministre européen de l'économie et des finances. Celui-ci devrait :
- défendre et représenter au niveau international l'intérêt général de l'économie de l'Union et de la zone euro ;
- renforcer la coordination des politiques et surveiller les règles économiques, budgétaires et financières ;
- se prononcer sur la politique budgétaire adéquate pour la zone euro ;
- surveiller l'utilisation des instruments budgétaires de l'Union et de la zone euro, notamment les instruments de soutien aux réformes.
Il s'agit, plus largement, de contribuer à rationaliser la gouvernance de l'Union et de renforcer la dimension européenne de l'élaboration des politiques économiques. Le ministre serait à la fois membre de la Commission et président de l'Eurogroupe, ce qui est déjà permis par les traités. Le ministre serait, en outre, chargé de superviser les activités du Fonds monétaire européen dont il présiderait le conseil des gouverneurs. Il serait, comme tout autre membre de la Commission, responsable devant le Parlement européen.
La Commission souhaite désormais qu'un débat s'engage avec le Parlement européen et le Conseil sur cette question, pour permettre une désignation à l'occasion du prochain renouvellement de la Commission en novembre 2019.
Le groupe de suivi du Sénat s'était prononcé en février 2017 pour la mise en place d'un coordonnateur politique de la zone euro, qui présiderait l'Eurogroupe. Ses missions seraient notamment de mettre en oeuvre les orientations définies par le sommet de la zone euro et d'assurer la représentation de la zone euro au sein des instances financières internationales. Les contours de ce poste peuvent ressembler à ceux du ministre de l'économie et des finances. Le rapport insistait surtout sur le rôle des États en matière de pilotage exécutif de la zone euro. Il préconisait la systématisation de l'organisation du sommet de la zone euro, par exemple tous les trois mois, les chefs d'État et de gouvernement établissant dans ce cadre un programme de travail pour la zone en fixant des objectifs en matière budgétaire et fiscale.
Il convient par ailleurs d'observer que la dimension démocratique de l'UEM renforcée n'est abordée, par la Commission, que sous le seul angle de la responsabilité du futur ministre devant le Parlement européen. Le groupe de suivi du Sénat sur la refondation de l'Union européenne était allé plus loin en appelant à une meilleure association des parlements nationaux, reprenant en cela les termes de la résolution européenne adoptée par le Sénat en décembre 2016 19 ( * ) . Celle-ci passerait par une modernisation de la conférence de l'article 13 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance. Il s'agissait de revoir le mode de fonctionnement de celle-ci, en l'associant aux travaux de la Commission sur la situation de la zone euro et des États membres et en lui permettant d'auditionner tous les acteurs institutionnels de l'Union économique et monétaire, d'adopter des recommandations et de valider le principe d'un engagement du Fonds monétaire européen. Cette conférence pourrait se réunir, à Strasbourg, pour au moins deux sessions : la première au début du Semestre européen, en novembre, pour l'examen de la situation de la zone euro, et la deuxième, en juin de l'année suivante, pour la présentation des projets de recommandations par pays de la Commission européenne.
L'ÉTAT DE DROIT
La Commission souhaite enfin présenter, à la fin de l'année, une initiative visant à renforcer le respect de l'État de droit dans l'Union européenne. Celui-ci passe à ses yeux par un système judiciaire indépendant, libre de tout contrôle politique. Il doit constituer un préalable où prévalent la paix, la liberté, la tolérance, la solidarité et la justice.
Cette réflexion indispensable qu'entend mener la Commission doit également être doublée d'une réaffirmation des valeurs qui fondent l'Union européenne, à usage interne mais aussi externe. Les droits de l'Homme et les valeurs fondamentales semblent aujourd'hui relativisés voire menacés dans les discours des dirigeants de certaines grandes puissances mondiales. L'Union européenne, longtemps réduite à un espace économique, est aussi une communauté de droits et de valeurs.
* 13 Livre blanc sur l'avenir de l'Europe, Réflexions et scénarios pour l'EU-27 à l'horizon 2025.
* 14 Rapport d'information n° 463 (2015-2016) de Mme Fabienne Keller et M. Jean-Yves-Leconte fait au nom de la commission des affaires européennes du Sénat sur la réforme de la loi électorale de l'Union européenne, 10 mars 2016.
* 15 Résolution européenne n° 127 (2015-2016) sur la réforme de la loi électorale de l'union européenne.
* 16 La lettre est annexée au rapport d'information n° 365 (2016-2017) Négociations européennes : le Sénat vigilant et écouté, de M. Jean Bizet, fait au nom de la commission des affaires européennes, 2 février 2017
* 17 La dernière date du 24 novembre 2017 : Résolution européenne n° 22 (2017-2018) sur la réforme du règlement « Comitologie » (COM (2017) 85 final).
* 18 Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil de l'Union européenne et la Commission européenne « Mieux légiférer » du 13 avril 2016.
* 19 Résolution européenne n° 43 (2016-2017) sur la phase I de l'approfondissement de l'Union économique et monétaire, 20 décembre 2016.