LES DONNÉES RÉCAPITULATIVES DE LA MISE EN APPLICATION DES LOIS
Le tableau ci-après récapitule les principaux indicateurs de la mise en application des lois de la précédente session 7 ( * ) , promulguées du 1 er octobre 2015 au 30 septembre 2016, ainsi que leur variation par rapport aux données de la session précédente.
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Nombre de lois (a) promulguées durant l'année parlementaire de référence |
55 (+ 12) |
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Pourcentage des lois de la XIV ème législature (b) mises en application totale ou partielle |
98 % (- 1%) |
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Taux d'application des lois de la XIV ème législature (en nombre de mesures) |
89 % (+ 9%) |
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Taux d'application des lois de l'année parlementaire (pourcentage de parution des textes d'application nécessaires à la mise en oeuvre des mesures législatives) |
71 % (+ 9%) |
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Présentation des rapports demandés (période 2006-2016) (c) - nombre de lois ayant prescrit un ou plusieurs rapports - pourcentage de lois dont un ou plusieurs rapports ont été rendus |
196 (- 2) 61 % (+ 2) |
(a) Hors lois de ratification ou d'approbation de conventions internationales
(b) Période du 20 juin 2012 au 30 septembre 2016 - pourcentage en nombre de lois
(c) Lois promulguées du 1 er janvier 2006 au 31 décembre 2016 - Décompte hors rapports « de l'article 67 »
1. Session 2015-2016 : plus de lois et plus de propositions de lois.
Au total, au cours de la période de référence, 55 lois ont été promulguées (hors conventions internationales), dont 30 d'initiative parlementaire soit plus d'une loi sur deux, une proportion quasiment deux fois plus élevée que lors de la session précédente. L'an dernier, le Sénat, avec 12 propositions de loi, a été à l'origine de 22% des lois promulguées, contre 14% l'année précédente.
Ce constat se retrouve dans l'analyse établie par les commissions permanentes . Lors de sa communication du 20 juin 2017 devant la commission des lois, son président, Monsieur Philipe Bas, indiquait : « Trente lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2015-2016 ont été examinées au fond par notre commission, soit 55 % de l'ensemble des lois promulguées hors conventions internationales. Dix-huit étaient d'initiative parlementaire, dont dix issues de propositions de loi sénatoriales » 8 ( * ) .
Si elles n'atteignent pas en nombre les 66 lois promulguées lors de la session 2013-2014, les 55 lois promulguées lors de la dernière session représentent néanmoins une hausse de 28% par rapport aux 43 lois de la session 2014-2015 .
Évolution quinquennale du nombre de lois promulguées (hors conventions internationales)
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Année parlementaire |
2010-2011 |
2011-2012 |
2012-2013 |
2013-2014 |
2014-2015 |
2015-2016 |
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Nombre de lois promulguées |
64 |
57 |
50 |
66 |
43 |
55 |
|
dont issues de propositions de loi (en %) |
(23 %) |
(47 %) |
(38%) |
(40%) |
(28%) |
(55%) |
Pour la session 2015-2016, en passant de de 866 à 931 (+ 8%), le nombre de mesures législatives nécessitant un texte d'application a certes cru, mais de manière beaucoup moins importante que le nombre de lois promulguées .
C'est au regard de ce volume particulièrement significatif et constant de mesures d'application à prendre que la qualité de la mise en application des lois par les Gouvernements de la XIV ème législature doit être regardée. Le Secrétaire général du Gouvernement indique d'ailleurs à ce titre :
« Ce taux [d'application des lois de 95% au 11 mai 2017] est d'autant plus remarquable que cette législature a été marquée par l'adoption de nombreuses lois nécessitant un très grand nombre de mesures réglementaires d'application. L'ensemble de ces lois présente aujourd'hui des taux d'application excellents.
« On peut notamment citer la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové qui nécessitait 177 mesures et dont le taux d'application s'établit aujourd'hui à 86%. De même, 97 des 100 mesures attendues de la loi du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt ont été prises.
« S'agissant des lois de l'été 2015, la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques qui comportait 115 renvois est aujourd'hui applicable à 99%, la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (157 mesures attendues) est applicable à 98% et la loi du 8 août 2016 relative au dialogue social et à l'emploi est applicable à 97%.
« Enfin, la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé nécessitant 158 mesures d'application est appliquée à 84% et 122 des 125 mesures de la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels ont été prises, portant le taux d'application de cette dernière à 98% .» 9 ( * )
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REPÈRE MÉTHODOLOGIQUE N° 1 LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS Le contrôle de la parution des textes d'application des lois par le Sénat repose principalement sur les données d'une base informatique élaborée et gérée en propre par le Sénat (la base APLEG), tenues à jour par les commissions permanentes, chacune pour les lois qu'elle a examinées au fond. Les commissions recensent ainsi, loi par loi, les dispositions législatives appelant des mesures réglementaires et suivent en temps réel la parution au Journal Officiel des textes attendus. En outre, le Premier ministre, auquel l'article 21 de la Constitution confie l'exécution des lois, tient de son pouvoir réglementaire la possibilité de prendre toute mesure nécessaire à l'application d'une loi, en dehors des cas où cette loi elle-même l'y invite ; la publication des mesures d'application non prévues par la loi mais identifiées comme telles est donc également renseignée dans la base APLEG. Les données ainsi collectées font apparaître quatre catégories de lois réparties selon leur état de mise en application : - les lois dites « d'application directe », qui ne prescrivent pas expressément de mesure réglementaire d'application. Une loi « d'application directe » pourra néanmoins être suivie de décrets ou d'arrêtés non formellement prévus par le Parlement ; - les lois « mises en application » , c'est-à-dire celles qui ont reçu toutes les mesures réglementaires prescrites par le législateur ; - les lois « partiellement mises en application » , qui n'ont reçu qu' une partie des mesures réglementaires prescrites par le législateur. Au sein de cette catégorie, le degré de mise en application de chaque loi est très variable, et s'apprécie par référence au nombre des articles à appliquer et au nombre des décrets ou arrêtés nécessaires. Pour ces lois, l'indicateur pertinent de contrôle n'est plus la loi elle-même, mais le nombre d'articles devant faire l'objet d'un règlement d'application ; - les lois « non mises en application » , qui n'ont encore reçu aucune des mesures réglementaires prescrites par le législateur. Mais cette terminologie usuelle n'a qu'une valeur indicative et doit être interprétée au regard de prescriptions réglementaires du texte considéré : ainsi, une loi contenant une majorité de dispositions d'application directe sera répertoriée parmi les lois « non mises en application » aussi longtemps qu'elle n'a reçu aucun des décrets ou arrêtés attendus -n'y en aurait-il qu'un- alors que l'essentiel des autres articles peut fort bien être déjà entièrement applicable. Inversement un seul décret suffit à rendre une loi « partiellement mise en application », quand bien même un grand nombre d'autres textes réglementaires nécessités par cette même loi resteraient en souffrance. |
2. Un taux d'application par loi à relativiser pour la session 2015-2016
Récapitulatif des mises en application des lois de la session 2015-2016
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Lois promulguées |
D'application directe |
Mises en application complète |
Mises en application partielle |
Non mises en application |
|
55 |
20 |
11 |
20 |
4 |
|
en % |
36 % |
20 % |
36 % |
7 % |
Sur les 55 lois considérées, 4 lois demeurent non-appliquées alors qu'aucune ne l'était parmi les 43 lois sur lesquelles portait le bilan de l'année dernière. Ce chiffre doit néanmoins être relativisé puisque sur ces 4 lois, 3 doivent, selon leurs propres dispositions, entrer en vigueur au plus tard le 31 décembre 2019 10 ( * ) . La mise en application de ces textes a d'ailleurs été considérée comme différée au sein des statistiques transmises par le Secrétariat général du Gouvernement. La dernière loi non-appliquée est la loi n° 2016-113 du 5 février 2016 portant application du protocole additionnel à l'accord entre la France, la Communauté européenne de l'énergie atomique relatif à l'application des garanties en France, signé à Vienne le 22 septembre 1998. Seul texte suivi par la commission des affaires étrangères pour le compte de la session précédente, il nécessitait une mesure d'application non-prise au 31 mars dernier.
La proportion des lois entièrement mises en application demeure stable (19% session précédente) mais il convient toutefois de noter qu'en rapprochant leur nombre de celui des seules lois nécessitant des mesures d'application, leur proportion passe de une sur cinq à près d'une sur trois. Ce même rapprochement fait par ailleurs passer le pourcentage de lois n'étant que partiellement appliquées de 36% à 57%.
Si la méthode de répartition des lois par degrés de mise en application permet d'obtenir un tableau synthétique et global, elle comporte néanmoins certains biais et doit être complétée par une analyse plus fine de chaque mesure législative nécessitant d'être appliquée ( cf point méthodologique n°1).
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REPÈRE MÉTHODOLOGIQUE N° 2 TAUX D'APPLICATION DES LOIS FORMULÉ PAR LE GOUVERNEMENT ET TAUX D'APPLICATION DES LOIS ISSUS DE LA BASE APLEG : DEUX MÉTHODES DE CALCUL DISTINCTES POUR UN OBJET COMMUN. Le taux d'application des lois tel que formulé par le Gouvernement et ceux issus des données de la base APLEG présentent parfois certaines différences de valeurs qui s'expliquent en grande partie par des différences de méthodes. Le taux d'application calculé mensuellement par le Gouvernement Il était régulièrement communiqué en Conseil des ministres par le secrétaire d'État en charge des relations avec le Parlement des précédents gouvernements ; Il couvre l'ensemble des lois de la législature en cours dont la promulgation est antérieure de six mois ou plus à la date d'établissement du taux . Ce décalage a pour but de ne retenir que les lois pour lesquelles le délai de six mois que se fixe le Gouvernement pour les appliquer est bien échu 11 ( * ) ; Ce taux ne tient compte que des seules mesures prises par décret et exclut donc les autres types d'instruments d'application (arrêtés ou décisions, pour la grande majorité) ; Les mesures décrétales d'application sont comptabilisées sur la base de tableaux de programmation . Complétés par chaque ministère en charge de l'application d'une loi donnée, ces tableaux listent l'ensemble des mesures décrétales que le Gouvernement prévoit de prendre en application de cette loi. Le taux d'application donné correspond, en ce sens, au nombre de mesures décrétales effectivement prises à une date donnée sur l'ensemble des mesures décrétales prévues par le tableau ; Établis par le Gouvernement au 30 juin et 31 décembre de chaque année, l es bilans semestriels sont calculés selon le même principe . Les taux d'application issus des données de la base APLEG Ces taux ad hoc peuvent aussi bien porter sur une loi en particulier que sur l'ensemble des lois promulguées lors de la session passée ou lors de la législature en cours. Ils sont, le plus souvent, arrêtés au 31 mars pour que le délai de six mois que se donne le Gouvernement pour appliquer les lois soit échu pour l'ensemble des lois promulguées lors de la session précédente ; Le taux d'application correspond en principe au nombre de mesures d'application prises alors qu'elles étaient prévues par les dispositions des lois concernées, sur l'ensemble des mesures d'application prévues par ces mêmes textes ; L'ensemble des mesures d'application prévues sont comptabilisées , indépendamment de leur nature, qu'il s'agisse de décrets, d'arrêtés ou de décisions ; Les mesures d'application prises par le pouvoir exécutif alors qu'elles n'avaient pas été considérées comme « prévues » par la loi selon les commissions en charge du contrôle sont considérées comme « spontanées » et ne sont, sauf mention contraire, pas prises en compte dans le taux d'application ; Le champ statistique d'un taux de la base APLEG peut donc différer de celui du Gouvernement. Une loi ne nécessitant qu'un ou plusieurs arrêtés d'application sera, par exemple, considérée d'application directe par le Gouvernement, mais pas sur APLEG. À l'inverse, une loi pour laquelle seul un décret d'application jugé « spontané » aura été pris sera considérée comme d'application directe sur APLEG mais pas par le Gouvernement. |
3. L'évolution du taux d'application par mesure relatif aux lois promulguées lors de la dernière session ainsi que lors de l'ensemble de la XIVème législature témoigne d'un effort soutenu
Les taux d'application des lois ont pu être, cette année, un motif de satisfaction pour certaines commissions permanentes . Le Président Jean-Pierre Raffarin concluait sa communication devant la commission des affaires étrangères en ce sens : « Pour notre commission, on peut considérer que le Gouvernement sortant a fait correctement son travail d'application » 12 ( * ) . Cette satisfaction globale semble également ressortir des propos tenus par notre collègue Alain Milon, président de la commission des affaires sociales : « Au total, les lois de cette session 2015-2016 appelaient 500 mesures réglementaires d'application, ce qui constitue, pour la commission des affaires sociales, un record absolu, toutes législatures confondues. Face à cette masse de décrets et arrêtés à publier à l'approche des échéances électorales du printemps 2017, le Gouvernement a réalisé un effort tout particulier puisqu'au 31 mars dernier, 400 mesures avaient été prises sur 500 attendues, soit un taux de 80 %, supérieur à celui généralement constaté dans les six mois qui suivent une session [...] Cet effort doit bien entendu être salué, compte tenu du nombre considérable de mesures à prendre, mais il faut aussi noter qu'environ 60 textes réglementaires restent en attente sur les lois de 2015-2016 » 13 ( * ) .
Les taux d'application relatifs à la session précédente ainsi qu'à la XIV ème législature issus de la base APLEG ont, il est vrai, tous deux connu une augmentation de près de 10% par rapport aux taux mentionnés dans le précédent bilan annuel . Le taux d'application au 31 mars 2017 des lois promulguées lors de la session 2015-2016 atteint 71%, soit 9% de plus que le taux de l'année précédente. La différence avec le taux de 78% mentionné dans la contribution écrite du Secrétaire général du Gouvernement s'explique principalement par des différences de méthode de calcul ( cf point méthodologique n°2). En effet, une fois recentré sur les seules mesures d'application de nature décrétale et après y avoir réintroduit les « décrets spontanés » pris par le Gouvernement, le taux APLEG avoisine lui aussi 78%. La variation de + 9% constatée sur le taux APLEG reste comparable à l'augmentation de 12% constatée sur la même période pour le taux calculé par le Secrétariat général du Gouvernement.
Dispositions ayant fait l'objet d'un texte d'application ou restant à prendre pour les lois promulguées lors de la session 2015-2016
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Nombre
|
Affaires
|
Affaires
|
Affaires
|
Culture |
Amngt
|
Finances |
Lois |
Commission
|
TOTAUX |
|
Total, dont |
2 |
1 |
500 |
54 |
89 |
112 |
170 |
3 |
931 |
|
- textes pris |
2 |
- |
400 |
31 |
29 |
75 |
122 |
3 |
662 |
|
- à prendre |
- |
1 |
100 |
23 |
60 |
37 |
48 |
- |
269 |
|
Taux partiel |
100% |
0% |
80% |
57% |
33%** |
67% |
72% |
100% |
71% |
(*) Commission spéciale ayant examiné la loi n°2016-444 du 13 avril 2016 visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées dont le suivi de l'application a été confié à la commission des affaires sociales.
(**) Le taux relativement faible pour la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable s'explique par un grand nombre de mesures d'application parues après le 31 mars 2017 pour les lois de son ressort promulguées lors de la session 2015-2016, notamment la loi n°2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.
Le taux d'application rapporté à l'ensemble de la XIV ème législature connait lui aussi une augmentation sensible et tend vers 90% pour le présent rapport (89% en tenant compte des textes spontanés, selon les données de la base APLEG). Il est concordant avec les taux de 91% et 92% constatés par le Gouvernement à la fin des mois de mars et avril 2017. Ce taux demeure également cohérent avec le taux d'application de 86% relevé au 31 décembre 2016 pour les lois significatives du quinquennat 14 ( * ) . Ce même taux de référence était, pour rappel, de 80% il y a un an contre seulement 65% il y a deux ans . Pour mémoire, le taux d'application des lois de la XIII ème législature était de 73% à la fin du mois de décembre 2011 15 ( * ) .
Au premier abord, le décalage entre le taux apprécié sur la législature (actuellement de l'ordre de 90 %) et le taux sensiblement moindre de l'année parlementaire (71 % pour la précédente session) peut surprendre, mais il résulte d'un simple effet de butoir. En effet, le Gouvernement dispose d'un délai de six mois pour publier les décrets d'application, lequel court donc jusqu'au 31 mars de l'année N pour les dernières lois parues jusqu'au 30 septembre de l'année précédente (N-1). Pour peu qu'un décret attendu au plus tard le 31 mars de l'année N sorte seulement le 1 er avril, il détériorera le pourcentage de l'année tout en améliorant celui de la législature. Ce constat s'accentue au fur et à mesure que l'on avance dans la législature. En effet, le taux d'application relatif à la législature s'appuie sur des lois de plus en plus anciennes dont l'application est tendanciellement plus aboutie que celle des lois, plus récentes, promulguées au cours de la dernière session de cette même législature en cours.
Obtenu par des méthodes de calcul distinctes ( cf point méthodologique n°2) le taux d'application mensuel calculé par le Gouvernement pour l'ensemble de la législature reflète également cette augmentation.
Courbe des taux mensuels d'application des lois calculés par le Gouvernement du 31 janvier 2015 (date de mise en place de l'indicateur mensuel) au 11 mai 2017
Tableau issu des données communiquées par le Secrétariat général du Gouvernement. La date du 11 mai a été choisie par lui comme point de transition entre les deux quinquennats.
Pour obtenir le taux record de 95% au 11 mai 2017, le Secrétaire général du Gouvernement indique, au sein de la contribution écrite transmise, les efforts importants effectués lors de ces derniers mois : « Ce taux exceptionnel représente un effort considérable de la part de l'ensemble des ministères concernés dont les taux d'application respectifs se situent tous entre 92% et 100%. Cette mobilisation sans précédent de tous les ministères et du Conseil d'État, particulièrement dans les derniers mois du quinquennat, s'est concrétisée par la publication de 79 mesures d'application, toutes lois confondues, au mois de mars 2017, 97 au mois d'avril 2017 et 220 mesures dans les dix premiers jours du mois de mai 2017 ».
Cet effort significatif a également été relevé dans la communication de Monsieur Philippe Bas, président de la commission des lois : « pour les lois relevant de la compétence de notre commission, 92 mesures d'application ont été prises aux mois d'avril et mai 2017, soit une moyenne de 46 par mois, contre une moyenne de 7 mesures d'application par mois entre le 26 juin 2012 et le 30 septembre 2016. Le rythme a donc été 6,5 fois plus élevé au cours des deux derniers mois qu'au cours des cinquante-et-un premiers mois du précédent quinquennat. C'est la preuve que lorsque le Gouvernement veut, il peut ! » 16 ( * ) .
La présidente de la commission de la culture, notre collègue Catherine Morin-Desailly, constate le même phénomène : « le gouvernement sortant a mis les bouchées doubles afin de publier, avant le second tour de l'élection présidentielle, les textes réglementaires d'application attendus » 17 ( * ) ; étayant ce constat par l'exemple de la loi du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine (LCAP) : « si 88 articles sur 119 étaient entrés en vigueur dès le lendemain de sa publication, un seul décret était paru fin 2016, sur les 33 annoncés. Au 31 mars 2017, le taux d'application de la loi calculé sur la base des décrets prévus s'établissait donc à 54 %, mais beaucoup de textes ont été publiés depuis » 18 ( * ) .
L'analyse qualitative qui sera portée au sein du prochain bilan annuel par les commissions permanentes sera à même de nous éclairer sur la teneur de ces textes pris en un nombre record sur une courte période de temps.
4. Les délais moyens de parution des mesures d'application
Pour respecter la volonté du législateur et en l'absence de disposition expresse dans les lois concernées, les textes d'application des lois nouvelles doivent être publiés dans des délais raisonnables. Le délai réglementaire assigné aux ministères pour prendre tous les décrets relatifs à une loi a été fixé à six mois par une circulaire du 29 février 2008 19 ( * ) , un document d'information élaboré par les ministères responsables -les rapports dits « de l'article 67 » 20 ( * ) - ayant été conçu pour permettre au Parlement de s'assurer du respect de cette obligation.
L'analyse des chiffres relatifs à la session précédente montre un léger recul du délai moyen d'adoption des mesures d'application qui doit être pondéré par l'augmentation sensible du nombre de mesures prises . Le délai moyen d'adoption des mesures d'application prises pour les lois promulguées lors de la dernière session est en effet passé de 5 mois et 26 jours à 6 mois et 22 jours . Ce délai moyen est toutefois constaté pour l'adoption de près de 700 mesures d'application contre 522 comme pour la session 2014-2015. Le délai moyen d'adoption des mesures d'application pour l'ensemble des lois promulguées lors de la législature reste globalement stable pour s'établir à 9 mois et 26 jours , contre 9 mois et 12 jours constatés à l'occasion du précédent rapport annuel. Ces chiffres demeurent néanmoins nettement supérieurs aux six mois assignés par la circulaire du 29 février 2008.
Nombre et délais de parution des mesures d'application prises au 31 mars 2015, 2016 et 2017 pour les lois promulguées lors des 3 dernières sessions
La principale limite de cette statistique est, par nature, de ne tenir compte que du délai de publication des seules mesures qui ont été effectivement prises à la date de son établissement. Une mesure d'application prise dans un délai supérieur au délai moyen viendra, en ce sens, détériorer cet indicateur alors que sa publication améliorera, le cas échéant, le taux d'application de la session ou de la législature. L'augmentation du délai moyen d'adoption peut donc être, en fonction de la période sur laquelle elle est appréciée et dans certaines circonstances, la conséquence de certains actes bénéfiques. Il peut s'agir de la diminution d'un stock ancien de lois inappliquées ou la parution de mesures en attente depuis un certain temps.
Le président de la commission des affaires sociales, notre collègue Alain Milon, constatait en ce sens, à l'occasion de sa communication du 21 juin 2017, des efforts du Gouvernement afin d'adopter certains instruments d'application depuis longtemps en attente : « plus d'une cinquantaine de mesures ont été prises au cours de l'année écoulée pour l'application de lois plus anciennes, antérieures à la session 2015-2016. Des lois dont la mise en oeuvre demeurait largement en souffrance, comme la loi de mars 2012 relative aux recherches impliquant la personne humaine ou la loi de 2013 sur la biologie médicale, sont devenues applicables en 2016. Et sept ans après la promulgation de la loi HPST, le gouvernement a pris le décret d'application de son article 63 sur le code de déontologie des infirmiers ! » 21 ( * ) .
En tout état de cause, cette année encore, la théorie de la relativité parait parfois également s'appliquer au temps législatif. Il semble, en effet, se contracter lors de la phase d'examen de certaines lois, sous l'effet de nombreuses utilisations de la procédure accélérée, avant de se dilater lorsque vient le moment de la publication de leurs textes d'application. Cette double temporalité a également été relevée par le président de la commission des affaires économiques, notre collègue Jean-Claude Lenoir : « nous ne pouvons que nous étonner que 9 lois dont l'application est encore étudiée par la commission cette année, promulguées entre 2006 et 2016 après engagement de la procédure accélérée ou après déclaration d'urgence pour les lois antérieures à la révision constitutionnelle de 2008, ne soient encore que partiellement applicables » 22 ( * ) . Le président de la commission des lois, notre collègue Philipe Bas, faisait le même constat : « les délais dans lesquels [les mesures d'application] sont publiées sont parfois plus longs que les délais d'adoption des lois elles-mêmes. Le pouvoir exécutif se plaint quelques fois de la lenteur des travaux parlementaires, force est de reconnaître qu'il lui arrive d'être plus lent que nous ! » 23 ( * ) .
5. Le taux de présentation des rapports demandés au Gouvernement demeure, comme les années précédentes, un véritable point faible.
Beaucoup de lois prévoient que le Gouvernement fournisse dans un certain délai des rapports d'information qui, pour ce qui concerne le contrôle de l'application des lois, se présentent sous deux formes principales : des rapports périodiques ou uniques prévus par les lois de finances, les lois de financement de la sécurité sociale ou par des dispositions ponctuelles d'autres lois et, de création plus récente, les rapports de suivi de la publication des textes d'application, dits « de l'article 67 » (par référence à l'article 67 de la loi de simplification du droit du 9 décembre 2004 qui les a institués).
Il apparait, comme les années précédentes, que le taux de retour de ces rapports est le principal point faible de l'action du Gouvernement en matière d'application des lois . Annonçant un taux de retours des rapports « de l'article 67 » de seulement 48% au 31 mars 2017 pour les lois promulguées lors de la session précédentes, le Secrétaire général du Gouvernement admet lui-même que « le Gouvernement doit encore progresser dans ce domaine » , tout en précisant que « le délai de six mois n'est alors pas toujours le plus pertinent pour dresser le bilan de l'application de la loi. C'est notamment le cas pour les lois évoquées précédemment (loi ALUR, la loi d'avenir pour l'agriculture, la loi sur la transition énergétique ou encore la loi santé) ».
Le taux global de dépôt des rapports hors « article 67 » calculé sur la base d'une moyenne décennale stagne, lui aussi, cette année encore, autour des 60% (61% constatés entre 2006 et 2016). Ce chiffre reflète bien la multitude de situations dénoncées par les présidents des différentes commissions permanentes. À la commission des affaires économiques, le Président Jean-Claude Lenoir, regrette, par exemple, que « sur les 26 rapports prévus par la loi " Transition énergétique ", seuls 5 ont été remis jusqu'à présent. Sur les rapports manquants, 14 n'ont pas été déposés alors que le délai de remise prévu par la loi a été dépassé, parfois largement » 24 ( * ) . Il opère ce même constat pour la loi du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire pour laquelle « aucun des rapports que le Gouvernement devait remettre au Parlement n'a été présenté dans les délais impartis » 25 ( * ) .
Cette année encore, la carence dans le dépôt des rapports par le Gouvernement est également déplorée par le président de la commission des affaires étrangères. Sur les trois regrets exprimés par notre collègue Jean-Pierre Raffarin dans sa communication, deux portent sur la non-présentation d'un bilan annuel ou d'un rapport spécifique. Est notamment en cause l'absence de retour du bilan annuel politique, opérationnel et financier des opérations extérieures en cours. Devant cette absence, le Président Raffarin explique que « la commission a ainsi fait son propre bilan des OPEX dans son rapport d'information de juillet 2016. Le Gouvernement a finalement organisé, le 19 octobre dernier, un débat prévu pour être annuel, par ce même article 4, et que la commission réclamait quasiment depuis trois ans » 26 ( * ) .
Rapports au Parlement déposés par le Gouvernement au cours des six dernières sessions
|
Session |
Rap. périodiques |
Rap. uniques* |
De l'article 67 |
TOTAL |
|
2010-2011 |
39 |
29 |
22 |
90 |
|
2011-2012 |
46 |
26 |
44 |
116 |
|
2012-2013 |
38 |
26 |
13 |
77 |
|
2013-2014 |
33 |
37 |
17 |
87 |
|
2014-2015 |
19 |
21 |
17 |
57 |
|
2015-2016 |
27 |
15 |
14 |
56 |
|
TOTAL |
202 |
154 |
127 |
483 |
* Ne sont pris en compte dans cette rubrique que les rapports portant à titre principal sur l'application d'une loi ou d'un article.
L'absence du retour des rapports est particulièrement préjudiciable lorsque le législateur, en application de l'article 37-1 de la Constitution, adopte des dispositions à caractère expérimental. Une telle démarche n'a de sens que s'il existe des moyens effectifs de mesurer les résultats des politiques publiques novatrices mises ponctuellement en place par ce biais.
Ce point a notamment été soulevé par notre collègue Jean-Yves Roux, lors du débat qui a suivi la communication du Président Hervé Maurey à la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable : « Identifions la place accrue à [...] accorder [à l'expérimentation et aux tests]. Les études d'impact sont bien souvent trop inégales, les expérimentations proposées jamais mises en oeuvre. Or, celles-ci aideraient à assumer ou rectifier les orientations choisies. Dans la loi Montagne 27 ( * ) , nous avons pérennisé des expérimentations sur la scolarité, la santé ou la présence du loup. Nous aurions tous intérêt à évaluer qualitativement les conditions de mise en oeuvre de ces expérimentations. Messieurs Darnaud, Vandierendonck, Collombat et Mercier, dans leur rapport "Laisser respirer les territoires", publié le 29 mars 2017 au nom de la commission des lois, préconisent d'assouplir le recours à l'expérimentation pour définir les modalités d'exercice des compétences. Je soutiens cette méthode novatrice pour mieux légiférer » 28 ( * ) .
6. Questions en lien avec le contrôle qualitatif des instruments d'application : le respect de la volonté du législateur par les textes d'application et la réponse aux questions des sénateurs portant sur l'application des lois
- Le respect de la volonté du législateur par les textes d'application
Si l'absence d'une mesure d'application est, par nature, un grief définitif, les mesures d'application prises par le pouvoir exécutif ne sont pas exemptes de sujets d'analyse ou, éventuellement, de critiques. Le taux d'application des lois d'une session donnée ne représente qu'un indicateur certes objectif, mais limité. La lecture de ces chiffres n'est pertinente que si elle est accompagnée de l'analyse qualitative des instruments d'application, telle qu'elle est retracée dans les bilans d'application de chaque commission permanente.
Au titre de ces remarques de fond , certaines communications des présidents de commissions permanentes soulèvent, cette année encore, le problème du respect de la volonté du législateur par les mesures d'application prises par le pouvoir exécutif . La présidente de la commission des finances, notre collègue Michèle André, constate, par exemple, que si « dans l'ensemble, les textes réglementaires attendus sont publiés et sont conformes à leur objet, qui est de préciser les modalités d'application de mesures voulues par le législateur » , néanmoins, le pouvoir réglementaire « est parfois tenté d'aller au-delà [de sa vocation à préciser les modalités de mise en oeuvre des mesures votées par le Parlement] comme notre rapporteur spécial du logement, Philippe Dallier, en a fait l'expérience en 2016, lorsqu'il a pris connaissance d'un projet de décret qui prévoyait des règles de vote au sein du conseil d'administration du Fonds national des aides à la pierre (FNAP) contraires à l'esprit de l'article 144 de la loi de finances pour 2016 » 29 ( * ) .
Le même constat a pu être partagé par le président Hervé Maurey, dans le cadre du contrat de performance entre l'État et Réseau ferré de France : « Certes, les décrets ont été pris, mais nous sommes très loin de la volonté du législateur » 30 ( * ) .
Le problème des circulaires dont le contenu dépasse ou contredit la lettre de la loi a de nouveau été posé dans les débats en commission consécutifs aux communications de leurs présidents sur l'application des lois 31 ( * ) . À ce grief, le Secrétaire général du Gouvernement répondait cependant, lors de son audition du 24 janvier 2017 : « le contexte change, nous vivons désormais dans une société judiciarisée, particulièrement dans les domaines de l'urbanisme, de l'environnement ou des activités commerciales. Aujourd'hui, la moindre circulaire est attaquée, contrairement à ce qui se passait voilà dix ou vingt ans, on ne peut plus, comme cela a pu se faire par le passé, ajouter aux lois voire les contredire par décret. Désormais, hors jurisprudence Jamart 32 ( * ) consacrant le pouvoir réglementaire des ministres pour l'organisation de leurs services, le pouvoir réglementaire ne peut s'exercer par voie de circulaire. Le contrôle du juge est, là encore, extrêmement rigoureux et les associations sont très présentes au contentieux ».
Aussi, devant un taux d'application des lois atteignant 90% pour la XIV ème législature, il est nécessaire de maintenir notre vigilance quant à la publication effective des instruments d'application, mais il devient a fortiori primordial de continuer à veiller à la régularité de leurs contenus comme la présidente Michèle André l'illustrait à travers un exemple topique : « Nous n'avons pas toujours les moyens d'être vigilants en amont de la prise des textes réglementaires et nous découvrons parfois que le pouvoir réglementaire est effectivement allé au-delà de ce que le législateur a souhaité, comme en témoigne le décret pris pour mettre en oeuvre les dispositions de l'article 111 de la loi de finances pour 2016 [...] le décret crée une possibilité qui n'existait pas jusqu'ici et dont il n'a jamais été question dans le débat parlementaire » 33 ( * ) .
- La réponse aux questions des sénateurs sur l'application des lois
Les questions au Gouvernement sont un instrument central du dialogue institutionnel qui se noue entre le Parlement et le Gouvernement autour de l'application des lois. Il n'existe, en effet, pas de recours proportionnel et circonstancié entre les mains du pouvoir législatif pour pallier l'absence de mise en application des lois qu'il vote, le justiciable disposant seul de deux types de recours devant le juge administratif . Le premier est un recours de plein contentieux pour obtenir la réparation d'un éventuel préjudice issu de la publication tardive ou de l'absence de publication d'un instrument d'application. Le second consiste à formuler un recours en excès de pouvoir contre une décision implicite ou explicite de rejet d'une demande tendant à obtenir la publication des décrets auprès de l'autorité réglementaire défaillante.
La place des questions est donc primordiale pour obtenir des réponses à des interrogations précises portant sur l'application d'un texte. Cette place est d'autant plus importante que les rapports portant sur l'application des lois qui ont vocation à délivrer ces informations ne sont que rarement remis, ou très tardivement. Ainsi, lors de la session précédente, près de 5.5% des 5 340 questions écrites au Gouvernement ont porté sur le seul thème de l'application des lois. Une proportion quasi-identique des 274 questions orales posées au cours de la même période portaient notamment sur la mise en application d'une loi.
Constatés de manière globale, le faible volume des réponses, comme le retard dans les réponses aux questions écrites ont également un impact sur les questions portant spécifiquement sur l'application des lois. Sur les 299 réponses apportées à des questions écrites relatives à l'application des lois sur une période allant du 1 er octobre 2015 au 30 avril 2017, seules 47 réponses sont intervenues dans le délai réglementaire de 2 mois et 21 dans un délai de 3 mois. 192 questions n'ont obtenu une réponse qu'au-delà de 4 mois, dont 92 au-delà de 6 mois. J'invite donc le nouveau Gouvernement à prendre acte de cette situation afin d'élaborer des pistes d'amélioration.
* 7 Lois promulguées entre le 1 er octobre 2015 et le 30 septembre 2016 (hors lois de ratification ou d'approbation de conventions internationales - la liste complète de ces lois figurant en annexe) et mesures réglementaires parues jusqu'au 31 mars 2017 inclus (soit six mois plus un jour franc après le 30 septembre 2016) ; les dates de référence ont été fixées en 2013 en coordination avec le Secrétariat général du Gouvernement.
* 8 Communication du mardi 20 juin 2017 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170619/lois.html#toc4
* 9 Extrait de la contribution écrite présente en annexe du présent rapport et transmise par le Secrétaire général du Gouvernement le 20 juin 2017.
* 10 Il s'agit des lois et lois organiques 2016-1046, 2016-1047 et 2016-1048 du 1 er août 2016.
* 11 Voir la circulaire du 29 février 2008 relative à l'application des lois reprise en annexe du présent rapport.
* 12 Communication du 24 mai 2017 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170522/etr.html#toc6
* 13 Communication du mercredi 21 juin 2017 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170619/soc.html#toc3
* 14 Bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016 ; https://www.senat.fr/notice-rapport/2016/r16-396-notice.html
* 15 Cf supra.
* 16 Communication du mardi 20 juin 2017 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170619/lois.html#toc4
* 17 Communication du mercredi 28 juin 2017 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170626/cult.html#toc4
* 18 Ibid.
* 19 Cf supra.
* 20 Rapports prévus par l'article 67 de la loi de simplification du droit du 9 décembre 2004.
* 21 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170619/soc.html#toc3
* 22 Communication du 6 juin 2017 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170605/eco.html#toc2
* 23 Communication du mardi 20 juin 2017 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170619/lois.html#toc4
* 24 Communication du 6 juin 2017 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170605/eco.html#toc2
* 25 Ibid.
* 26 Communication du 24 mai 2017 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170522/etr.html#toc6
* 27 Loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne.
* 28 Débat suivant la communication du mercredi 28 juin 2017 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170626/devdur.html#toc3
* 29 Communication du mercredi 7 juin http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170605/fin.html#toc4
* 30 Communication du mercredi 28 juin 2017 http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170626/devdur.html#toc3
* 31 Voir, notamment, l'intervention de Monsieur le sénateur Jean-Claude Leroy devant la commission du développement durable, le 28 juin 2017. http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170626/devdur.html#toc3
* 32 Par l'arrêt Jamart, du 7 février 1936, le Conseil d'État consacre l'existence d'un pouvoir réglementaire permettant aux ministres de prendre les mesures nécessaires à l'organisation de leurs services.
* 33 Communication du mercredi 7 juin http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20170605/fin.html#toc4