AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Après la publication d'un rapport établissant spécifiquement le bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016, et le débat de contrôle qui a eu lieu dans son sillage lors de la séance publique du 21 février 2017, le contrôle de la mise en application des lois reprend ici son format annuel habituel.
Comme pour les précédents bilans annuels, en ma qualité de président de la délégation du Bureau chargée du travail parlementaire, du contrôle et des études, j'ai élaboré le présent rapport en lien direct avec les sept commissions permanentes du Sénat auxquelles incombe en premier lieu le contrôle de l'application des lois. Ce contrôle en temps réel, au long des sessions et des législatures qui se succèdent, intervient dans le domaine de compétence propre à chacune de ces commissions, comme le prévoit d'ailleurs le règlement du Sénat 1 ( * ) . Il se matérialise notamment par les bilans annuels qu'elles communiquent et dans les rapports d'information publiés sur certaines lois.
S'ils en constituent la majeure partie, ces bilans ne représentent cependant pas la totalité du contenu de ce rapport. En effet, comme pour le précédent rapport annuel, j'ai tenu à relayer les observations formulées par le Président de la commission des Affaires européennes, notre collègue Jean Bizet, sur le suivi des positions du Sénat en matière européenne. Il ne s'agit certes pas de l'application par le pouvoir réglementaire des lois votées par le Parlement, mais d'une question somme toute assez comparable, puisqu'elle s'intéresse à la prise en compte par le Gouvernement et par les autorités européennes des résolutions et avis adoptés par le Sénat. Ces développements font cette année l'objet d'une sous-division du rapport.
Outre ces contributions, l'élaboration du présent rapport s'appuie également, comme les années précédentes, sur les données et statistiques tirées de la base APLEG. Il s'agit d'un instrument privilégié du contrôle quantitatif de l'application des lois dont la mise en place et l'utilisation demeure le gage de l'intérêt particulier porté par le Sénat à la problématique de l'application des lois. Comme à l'accoutumée, le taux d'application de la session 2015-2016 tel que calculé par APLEG a été rapproché de celui fourni par le Secrétariat général du Gouvernement afin de vérifier la concordance des données à la base de ces deux ratios.
Le présent exercice annuel de contrôle s'effectue dans un contexte institutionnel et politique particulier. La période comprise entre le 31 mars 2017, date d'arrêt des statistiques et la date de publication du présent bilan a, en effet, regroupé l'élection présidentielle, les élections législatives et les changements de gouvernement. Nous sommes ainsi passés de la XIV ème à la XV ème législature de la V ème République. Ce contexte a eu un impact tant sur les modalités d'élaboration que sur les perspectives à donner au contenu de ce rapport.
En effet, compte tenu de ce contexte, ainsi que de la suspension des séances publiques depuis la fin du mois de février et de la proximité de sa dernière audition sur le sujet le 24 janvier dernier, il ne m'est pas paru nécessaire de réentendre le Secrétaire général du Gouvernement pour l'élaboration du présent bilan. Toutefois, afin de respecter le principe d'un échange contradictoire, j'ai souhaité conserver le bénéfice de son expertise. J'ai donc invité le Secrétaire du général du Gouvernement à me transmettre une contribution écrite sur la base du court questionnaire que je lui avais fait parvenir . Cette contribution est disponible en annexe, à la place habituellement réservée au compte rendu de son audition.
Sur le fond, il convient de rappeler que ce bilan annuel s'attache à analyser à titre principal l'application des seules lois dont la promulgation est antérieure au 1 er octobre 2016. La date du 31 mars 2017 à laquelle est établi le relevé des textes parus marque la fin du délai de 6 mois que s'est fixé le Gouvernement pour mettre en application les lois de la session précédente 2 ( * ) . Ainsi, sauf lorsque les commissions en ont pris l'initiative dans des cas particuliers, le présent bilan ne porte pas sur l'application des lois de la XIV ème législature promulguées lors de la session en cours puisque notre contrôle ne saurait porter sur la mise en application de textes pour lesquels le délai de 6 mois nécessaire à leur mise en application n'est pas échu. Rappelons que, de manière similaire, les lois de moins de 6 mois avaient été soustraites du champ statistique du bilan de l'application des lois significatives du quinquennat au 31 décembre 2016. Le taux d'application record de 95% annoncé par l'exécutif au 11 mai 2017 procède de la même logique puisque les taux mensuels communiqués par le Gouvernement ne prennent en compte que les décrets d'application des lois de la XIV ème législature ayant été promulguées depuis plus de 6 mois à cette date 3 ( * ) .
De manière similaire, les statistiques du présent rapport ayant, sauf mention contraire, été arrêtées au 31 mars 2017, elles n'ont, par définition, pas comptabilisé les instruments d'application postérieurs à cette date. Ces textes ont toutefois fait l'objet de certains développements au sein des bilans de chaque commission 4 ( * ) . Dans sa contribution, l e Secrétaire général du Gouvernement a, en outre, précisé les domaines majeurs dans lesquels des décrets restaient à paraître à la fin du quinquennat 5 ( * ) .
Ce cadre méthodologique rigoureux est le garant de l'homogénéité et de la lisibilité du contrôle opéré par le Sénat sur le moyen et long terme, bilan après bilan . Il est également le gage de la fiabilité des analyses de fonds opérées par ses commissions permanentes ; elles permettent, pour cette année, de dégager les tendances suivantes :
Par rapport à la session précédente, la session 2015-2016 a vu plus de lois promulguées, notamment issues d'une proportion plus grande de propositions de loi . Hors lois liées à des conventions internationales, le nombre de textes est, en effet, passé de 43 à 55, dont 30 issus d'une proposition de loi, soit une proportion quasiment 2 fois supérieure à la session précédente.
Les taux d'application des lois de la session 2015-2016 ainsi que de celles de la XIV ème législature ont tous deux augmenté de près de 10% par rapport aux taux constatés il y a un an . Ils atteignent respectivement 71% pour la session 2015-2016 et près de 90% pour la XIV ème législature. Pour mémoire, le taux d'application des lois de la XIII ème législature était de 73% à la fin du mois de décembre 2011 6 ( * ) .
Le délai moyen de parution des mesures d'application s'établit cette année à environ 6 mois et 22 jours contre 5 mois et 26 jours, l'an dernier. Il convient cependant de noter que ce délai moyen est obtenu sur un nombre de textes d'application en hausse et qu'il ne concerne, par définition, que les décrets effectivement publiés, et ne dit rien de ceux qui paraîtront beaucoup plus tardivement.
Enfin, le dépôt des rapports au Parlement continue de demeurer le « point noir » dénoncé lors des bilans annuels précédents .
Ces principales tendances révèlent ainsi les progrès significatifs des différents taux d'application puisqu'ils sont historiquement hauts. Certains efforts restent néanmoins de mise, qu'il s'agisse du délai moyen de publication des mesures d'application qu'il faudrait légèrement abréger ou, à l'inverse, du taux de retour des rapports qu'il conviendrait de fondamentalement améliorer. Nous attendons donc du Gouvernement qu'il fasse progresser ces deux points, tout en maintenant les taux d'application à leur niveau très satisfaisant. S'ils ne doivent pas altérer notre vigilance, les progrès de ces indicateurs quantitatifs semblent, pour l'avenir, déplacer le travail de contrôle de la mise en application des lois vers des aspects plus qualitatifs.
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La première partie du rapport explicite donc plus largement les tendances précédemment évoquées pour la session 2015-2016, ainsi que pour l'ensemble de la XIV ème législature, avant que ne soient présentées certaines problématiques en lien direct avec l'application des lois : le nécessaire respect de la volonté du législateur par les textes d'application et les difficultés relatives à l'obtention des réponses aux questions posées au Gouvernement sur le sujet.
La seconde partie du rapport est constituée des bilans des 7 commissions permanentes ainsi que d'une contribution de la commission des affaires européennes portant sur le suivi des suites données aux résolutions et avis européens adoptés par le Sénat.
* 1 Art. 22 du Règlement du Sénat : « les commissions permanentes assurent [...] le suivi de l'application des lois [...] La commission des finances suit et contrôle l'exécution des lois de finances [...] La commission des affaires sociales suit et contrôle l'application des lois de financement de la sécurité sociale » https://www.senat.fr/reglement/reglement12.html#toc76
* 2 Voir la circulaire du 29 février 2008 relative à l'application des lois reprise en annexe du présent rapport.
* 3 Voir Repère méthodologique n°2.
* 4 Voir, par exemple, les développements du bilan de la commission de la culture portant sur des textes d'application postérieurs au 31 mars 2017.
* 5 Voir la réponse à la question n° 3 de la contribution écrite du Secrétaire général du Gouvernement en annexe du présent rapport.
* 6 Rapport d'information n° 323 du 1er février 2012. https://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-323-notice.html