C. LA MISE EN APPLICATION GLOBALEMENT SATISFAISANTE DES LOIS PROMULGUÉES AU COURS DE LA PÉRIODE DE RÉFÉRENCE
1. Deux tiers des lois promulguées d'application directe ou entièrement applicables
Sur les 30 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2015-2016 et examinées au fond par la commission des lois, 16 étaient d'application directe, 4 sont devenues applicables au cours de la période de référence, 7 l'étaient partiellement au 31 mars 2017 et 3 n'avaient encore reçu aucune mesure d'application, pour des raisons exposées ci-après.
Au 31 mars 2017, 20 lois sur les 30 promulguées étaient donc entièrement applicables - c'est-à-dire d'application directe ou appliquées à 100 % - et 10 appelaient encore des mesures d'application.
Le taux de lois promulguées qui ne sont pas encore pleinement applicables, à l'issue de la période de référence des mesures réglementaires, a connu une forte progression entre 2009 et 2013 (12 sur 21 en 2011-2012 soit 57,1%, 9 sur 23, c'est-à-dire 39,1 % en 2010-2011, et 8 sur 23 soit 34,8 %, lors de la session 2009-2010). Il est significativement retombé lors des deux périodes de référence suivantes pour atteindre 7,1 % (soit 1 loi sur 14) en 2012-2013 et 22,2 % (soit 6 lois sur 27) en 2013-2014, avant d'atteindre 38,8 % en 2014-2015 (7 lois sur 18) et 33,3 % en 2015-2016 (10 lois sur 30).
Le tableau suivant récapitule la part des lois qui appelaient encore des mesures d'application, parmi les lois promulguées au cours de la période de référence.
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Période de référence
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Part des lois appelant encore
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1 er octobre 2015 au 30 septembre 2016 |
33,3 % |
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1 er octobre 2014 au 30 septembre 2015 |
38,9 % |
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1 er octobre 2013 au 30 septembre 2014 |
22,2 % |
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1 er octobre 2012 au 30 septembre 2013 |
7,1 % |
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14 juillet 2011 au 30 septembre 2012 |
57,1 % |
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1 er octobre 2010 au 13 juillet 2011 |
39,1 % |
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1 er octobre 2009 au 30 septembre 2010 |
34,8 % |
2. Un taux global de mise en application des lois de 72 %
Au 31 mars 2017, 48 des 170 mesures d'application prévues par les 30 lois promulguées entre le 1 er octobre 2015 et le 30 septembre 2016 et envoyées au fond à la commission des lois n'avaient pas été prises.
Le taux de mise en application des lois sur la période de référence, c'est-à-dire le ratio entre le nombre de mesures d'application attendues et le nombre de mesures prises, s'établit donc à 72 %, comparable au taux constaté pour l'ensemble des lois promulguées en 2015-2016 (71 %).
Le tableau suivant recense ces taux d'application pour les lois promulguées au cours des cinq dernières périodes de référence et envoyées au fond à la commission des lois.
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Période de référence
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Taux de mise en application
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1 er octobre 2015 au 30 septembre 2016 |
72 % |
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1 er octobre 2014 au 30 septembre 2015 |
76 % |
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1 er octobre 2013 au 30 septembre 2014 |
54 % |
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1 er octobre 2012 au 30 septembre 2013 |
92 % |
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14 juillet 2011 au 30 septembre 2012 |
36 % |
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1 er octobre 2010 au 13 juillet 2011 |
46 % |
Ce taux de 72 % est donc comparable au taux de 76 % constaté en 2014-2015, sensiblement inférieur au taux exceptionnel d'application des lois de la période 2012-2013, qui s'était élevé à 92 %, mais bien supérieur à ceux constatés auparavant, qui n'atteignaient pas 50 %. Il est donc relativement satisfaisant.
Toutefois, comme chaque année, un tel taux doit être fortement nuancé : d'une part, il ne traduit pas davantage que lors des années précédentes l'aspect qualitatif des mesures prises ; d'autre part, a contrario , des mesures d'application « secondaires » peuvent ne pas avoir été prises et diminuer le taux de mise en application d'une loi alors même que celle-ci est parfaitement appliquée sur le terrain et que l'essentiel du dispositif est en place.
3. Des délais variables et souvent encore trop longs
Si, fort heureusement, la plupart des mesures d'application des lois sont prises, les délais dans lesquels elles sont publiées sont parfois plus longs que les délais d'adoption des lois elles-mêmes.
Ils se sont détériorés au cours de la période de référence, puisqu'un tiers seulement des mesures d'application prévues par les lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2015-2016 ont été publiées dans un délai inférieur ou égal à six mois, contre 73,5 % des mesures d'application prévues par les lois promulguées en 2014-2015.
Le tableau ci-après retrace les délais de publication des mesures réglementaires d'application, hors rapports, prévues par les lois promulguées au cours des périodes de référence et envoyées au fond à la commission des lois.
Délais de parution des mesures de mise en application prévues concernant les lois promulguées entre le 1 er octobre 2015 et le 30 septembre 2016 (à l'exclusion des rapports)
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Nombre de mesures réglementaires prévues prises dans un délai : |
Total |
Pourcentage |
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Inférieur ou égal à six mois |
39 |
32,8 % |
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De plus de six mois à un an |
67 |
56,3 % |
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De plus de un an à 2 ans |
13 |
10,9 % |
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Total |
119 |
100 % |
La volatilité de ces taux s'explique pour partie par les fortes variations du nombre de mesures attendues : celui peut varier de 1 à 8 en fonction des années, le pourcentage de mise en application en résultant n'étant donc pas toujours significatif.
4. Un taux de mise en application des lois adoptées après engagement de la procédure accélérée comparable au taux global
Si le taux de mise en application des lois adoptées après engagement de la procédure accélérée s'est considérablement amélioré ces deux dernières années, il demeure surprenant que les mesures réglementaires prévues par ces textes ne soient pas toutes prises rapidement après leur promulgation.
Alors que, depuis deux ans, le taux de mise en application des lois ayant fait l'objet de la procédure accélérée était légèrement supérieur à celui des autres lois, les deux taux apparaissent cette année sensiblement identiques s'agissant des textes examinés par la commission des lois (71 % contre 72 %). La situation cette année (proximité entre ces deux taux) est toutefois à nuancer puisqu'elle peut être mise sur le compte de la proportion très importante des textes qui font l'objet de la procédure accélérée : dès lors que la plupart des textes fait l'objet de la procédure accélérée, le rapprochement entre les deux taux d'application est inévitable.
Taux de mise en application, pour la commission des lois, des dispositions législatives examinées après engagement de la procédure accélérée
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Lois |
Total pour l'ensemble des commissions |
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Nombre de dispositions prévoyant un texte réglementaire dont : |
167 |
532 |
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Mises en application |
119 |
383 |
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À mettre en application |
48 |
149 |
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Taux de mise en application |
71% |
72 % |
5. L'état d'application des dispositions d'origine parlementaire
Sur les 18 lois d'origine parlementaire promulguées au cours de l'année parlementaire 2015-2016 et envoyées au fond à la commission des lois, 12 n'appelaient pas expressément de mesures d'application , 1 est devenue entièrement applicable à l'issue de la période de référence , 2 sont partiellement mises en application et 3 ne sont pas applicables .
Toutefois, si la loi organique n° 2016-1046 du 1 er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales des ressortissants d'un État membre de l'Union européenne autre que la France pour les élections municipales, la loi organique n° 2016-1047 du 1 er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales des Français établis hors de France et la loi n° 2016-1048 du 1 er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales n'ont reçu aucune mesure d'application, cette situation s'explique par les contraintes matérielles liées à leur mise en oeuvre, exposées dans la deuxième partie, et qui ont justifié une entrée en vigueur différée.
Les circonstances particulières relatives à la mise en oeuvre de ces trois textes expliquent également le faible taux global de mise en application des 18 lois d'origine parlementaire, qui n'est cette année que de 39 %, contre un taux de 72 % pour l'ensemble des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2015-2016 et examinées au fond par la commission des lois. Ainsi, sur les 17 mesures règlementaires d'application des lois d'origine parlementaire en attente au 31 mars 2017, 12 sont prévues par ces trois seuls textes.
Par ailleurs, au cours des précédentes périodes de référence, le taux de mise en application des dispositions d'origine parlementaire ne différait guère du taux de mise en application global et était sensiblement identique entre les deux assemblées.
Le Gouvernement n'était donc pas enclin à prendre plus vite les mesures réglementaires d'application de dispositions dont il avait lui-même pris l'initiative, dans le texte initial d'un projet de loi ou par voie d'amendement.
Ce constat n'est pas vérifié en 2015-2016, comme en témoigne le tableau suivant, puisque le taux d'application des dispositions issues d'amendements sénatoriaux est, s'agissant des lois relevant de la commission des lois, de 68 %, contre 77 % pour l'ensemble des dispositions.
Origine des mesures réglementaires de mise en application prévues par les lois promulguées au cours de la période de référence examinées au fond par la commission des lois (à l'exclusion des rapports)
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Texte initial |
Amendement du Gouvernement |
Amendement d'origine sénatoriale |
Amendement de l'Assemblée nationale |
Introduction en commission mixte paritaire ou origine non renseignable |
Total |
|
|
Mesures prises |
63 |
24 |
10 |
24 |
1 |
122 |
|
Mesures restant à prendre |
21 |
6 |
3 |
17 |
1 |
48 |
|
Total |
84 |
30 |
13 |
41 |
2 |
170 |
|
% du total général |
49 % |
18 % |
8 % |
24 % |
1 % |
100 % |
|
Taux de mise en application des mesures prévues selon leur origine |
75 % |
80 % |
77 % |
59 % |
50 % |
72 % |
D'ailleurs, si l'on affine encore cette analyse et que l'on observe le taux d'application, toutes commissions confondues, des mesures contenues dans les seules propositions de loi, en fonction de l'origine des mesures, on constate de véritables disparités :
Origine des mesures réglementaires de mise en application prévues par les lois d'origine parlementaire promulguées au cours de la période de référence (à l'exclusion des rapports)
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Nombre de mesures règlementaires d'application prévues selon leur origine |
Texte initial |
Amendement du Gouvernement |
Amendement d'origine sénatoriale |
Amendement de l'Assemblée nationale |
Introduction en commission mixte paritaire ou origine non renseignable |
Origine non renseignée |
Total |
|
Mesures prises |
15 |
5 |
7 |
16 |
4 |
9 |
56 |
|
Mesures restant à prendre |
6 |
3 |
6 |
19 |
- |
4 |
38 |
|
Total |
21 |
8 |
13 |
35 |
4 |
13 |
94 |
|
% du total général |
22 % |
9 % |
14 % |
37 % |
4 % |
14 % |
100 % |
|
Taux de mise en application des mesures prévues selon leur origine |
71 % |
62 % |
84 % |
46 % |
100 % |
69 % |
60 % |