DEUXIÈME PARTIE : COMMENTAIRES RELATIFS AUX MODALITÉS PARTICULIÈRES D'APPLICATION ET DE MISE EN APPLICATION DES 30 LOIS DE LA PÉRIODE
1. Loi n° 2015-1268 du 14 octobre 2015 d'actualisation du droit des outre-mer
La loi n° 2015-1268 du 14 octobre 2015 d'actualisation du droit des outre-mer vise à actualiser la législation applicable dans plusieurs collectivités ultramarines, afin de répondre aux enjeux auxquels elles sont confrontées. Fortement enrichie lors du débat parlementaire, le nombre de ses dispositions ayant été multiplié par trois, elle tend principalement à proroger des dispositifs transitoires, à renouveler des habilitations arrivées à échéance ou encore à prévoir expressément l'application de mesures législatives dans les collectivités régies par le principe de spécialité législative.
Il s'agit de l'une des deux lois générales relatives à l'outre-mer adoptées lors du quinquennat 2012-2017, avec la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique.
De nombreuses dispositions ont été introduites à l'initiative du Sénat.
L' article 7 confie à une caisse locale de prévoyance sociale le soin d'appliquer la législation en matière de sécurité sociale à Saint-Barthélemy.
À l' article 9 , le Sénat a étendu la législation des titres-restaurant à Mayotte, afin de permettre aux entreprises de proposer un avantage social à leurs salariés et de contribuer au développement du commerce de restauration, créateur d'emplois. Il a également renouvelé, pour une durée de dix-huit mois, l'habilitation visant à rapprocher le droit du travail mahorais de celui en vigueur dans l'Hexagone ( article 76 ).
À l' article 18 , le Sénat a rendu obligatoire la création d'établissements publics d'État compétents en matière de portage foncier et d'aménagement en Guyane et à Mayotte.
L' article 27 tend à confier aux régions la gestion des zones des cinquante pas géométriques de Martinique et de Guadeloupe 215 ( * ) . Cette mesure prendra en effet le 1 er janvier 2021 au plus tard.
Le Sénat a allongé à trois ans le délai, à courant à compter du 13 mars 2016, laissé aux 353 agents non titulaires de l'État et des circonscriptions territoriales, exerçant leurs fonctions sur le territoire des îles Wallis et Futuna, pour se présenter aux concours organisés dans le cadre de la loi « Sauvadet » du 12 mars 2012 ( article 30 ). Dans la même logique, l' article 32 a prolongé de trois années supplémentaires (soit jusqu'au 12 juillet 2018) le dispositif de titularisation.
À l' article 71 , le Sénat a étendu à l'ensemble des collectivités d'outre-mer la disposition prévoyant que les langues régionales en usage dans les départements d'outre-mer font partie du patrimoine linguistique de la Nation.
Mesure ayant suscité de larges débats, l' article 52 vise à limiter le nombre d'armes de catégorie C (armes à feu d'épaule à répétition manuelle) et du 1 er groupe de la catégorie D (armes d'épaule à canon lisse tirant un coup par canon) qu'une même personne peut détenir en Nouvelle-Calédonie. Le Gouvernement prévoyait, en outre, une contravention de 4 ème classe (dont le montant maximal s'élève à 750 euros) si ce « quota » n'était pas respecté. Pour mémoire, 20 000 armes seraient déclarées en Nouvelle-Calédonie, contre 1 200 en Polynésie française, pour un nombre d'habitants comparable.
Le Sénat a, aux articles 79 et 80 , habilité de nouveau le Gouvernement à prendre par ordonnances, respectivement dans les six mois et douze mois suivant la promulgation de la loi, les mesures, d'une part, permettant aux agents publics des collectivités de l'article 74 de la Constitution et de Nouvelle-Calédonie de rechercher et de constater par procès-verbal certaines infractions aux réglementations édictées localement notamment en matière d'environnement, de chasse, de pêche, d'urbanisme, de stationnement payant ou de santé ou de salubrité publiques, d'autre part, visant à étendre la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques à Mayotte et aux collectivités du Pacifique. La première ordonnance n'ayant pas été publiée dans le délai d'habilitation, cette dernière est devenue caduque. La seconde ordonnance est celle du 28 septembre 2016 modifiant les dispositions du code général de la propriété des personnes publiques relatives à l'outre-mer (ordonnance n° 2016-1255 du 28 septembre 2016).
Onze articles devaient faire l'objet d'une mesure d'application. La majeure partie d'entre elles ont été prises parmi lesquelles :
- le décret en Conseil d'État n° 2016-1623 du 29 novembre 2016 relatif à la mise en oeuvre des titres-restaurant à Mayotte ( article 9 ) qui a pour objet de rendre applicable à Mayotte la réglementation en vigueur dans l'Hexagone, en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à La Réunion, relative aux titres-restaurant, en précisant ses modalités de mise en oeuvre à Mayotte, et de prévoir l'application des titres-restaurant aux volontaires du service civique à Mayotte ;
- le décret en Conseil d'État n° 2016-1895 du 28 décembre 2016 relatif aux activités de services à la personne (article 10) qui transpose dans le code du travail applicable à Mayotte les dispositions du code du travail relatives aux services à la personne ;
- le décret en Conseil d'État n° 2016-1865 du 23 décembre 2016 relatif à l'établissement public foncier et d'aménagement de la Guyane (article 18) qui précise les missions et compétences dévolues par la loi au nouvel établissement public foncier et d'aménagement de Guyane auparavant assurées par l'établissement public d'aménagement en Guyane auquel il succède ;
- le décret en Conseil d'État n° 2017-341 du 15 mars 2017 relatif à l'établissement public foncier et d'aménagement de Mayotte qui définit la composition, les règles de fonctionnement et le régime applicable à l'établissement public foncier et d'aménagement de Mayotte créé par l'article 18 de la loi ;
- le décret en Conseil d'État n° 2016-1682 du 5 décembre 2016 relatif aux modalités du réexamen périodique de la rémunération des agents non titulaires des communes de Polynésie française ainsi que de leurs établissements administratifs (article 32). Ce décret précise ainsi la périodicité de ce réexamen et définit les éléments pris en compte lors du réexamen de la rémunération de ces agents.
En revanche, certaines dispositions n'ont, à ce jour, fait l'objet d'aucune mesure réglementaire d'application. Il s'agit de l' article 15 relatif à la définition des conditions dans lesquelles toute statistique déclinée au niveau local publiée par l'Insee comporte nécessairement des données chiffrées relatives aux départements d'outre-mer, aux collectivités d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie.
Deux autres décrets portant sur des dispositions ayant fait l'objet de nombreux débats au Parlement n'ont, à ce jour, pas été publiés : il s'agit, d'une part, du décret portant sur le nombre maximal d'armes relevant de la catégorie C et du 1° de la catégorie D qu'une même personne physique peut détenir simultanément en Nouvelle-Calédonie 216 ( * ) ( article 52 ) et, d'autre part, du décret portant autorisation temporaire d'ouvrir au public des locaux spéciaux, distincts et séparés, où sont pratiqués certains jeux de hasard pour des croisières de plus de quarante-huit heures à Wallis-et-Futuna ( article 53 ).
Enfin, deux décrets doivent être pris d'ici 2021 pour permettre le transfert des zones des cinquante pas géométriques aux régions de Martinique et de Guadeloupe ( article 27 ) : un premier décret en Conseil d'État précisant les modalités de dissolution des actuelles agences des cinquante pas - chargées de la gestion de ces terrains pour le compte de l'État - et un second décret délimitant ces zones en vue de leur transfert.
Enfin, s'agissant de l' article 7 , le décret n° 2017-992 du 10 mai 2017 relatif à la caisse de prévoyance sociale de Saint-Barthélemy a été publié récemment. Il précise les missions et le fonctionnement de la caisse de prévoyance sociale de Saint-Barthélemy.
Cette loi est partiellement applicable.
2. Loi n° 2015-1402 du 5 novembre 2015 tendant à clarifier la procédure de signalement de situations de maltraitance par les professionnels de santé
La loi n° 2015-1402 du 5 novembre 2015 tendant à clarifier la procédure de signalement de situations de maltraitance par les professionnels de santé, adoptée en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat, dont l'initiative revient à la sénatrice Colette Giudicelli et plusieurs de ses collègues, énonce qu'un professionnel de santé qui signale de bonne foi une présomption de maltraitance ne peut pas voir engagée sa responsabilité, quelle qu'elle soit.
Elle précise que l'article 226-13 du code pénal, qui sanctionne la révélation d'une information à caractère secret, tel le secret médical, n'est pas applicable « au médecin ou à tout autre professionnel de santé » qui révèle « les sévices ou privations qu'il a constatés, sur le plan physique ou psychique ».
Initialement, le texte issu des travaux du Sénat visait les membres des professions médicales et les auxiliaires médicaux. Par souci d'exhaustivité, l'Assemblée nationale a souhaité faire plutôt référence aux professionnels de santé afin de couvrir sans ambiguïté, en plus des professions médicales et des auxiliaires médicaux, les auxiliaires de puériculture et les pharmaciens.
Par ailleurs, pour inciter ces professionnels à procéder aux signalements nécessaires, la loi du 5 novembre 2015 prévoit la possibilité pour les auteurs de signalements de s'adresser directement à la cellule de recueil, de traitement et d'évaluation des informations préoccupantes (CRIP), plutôt qu'au procureur de la République, ce qui n'était pas le cas auparavant.
Enfin, elle introduit une obligation de formation des médecins et autres professionnels de santé aux procédures de signalement de maltraitances.
Cette loi est d'application directe.
3. Loi organique n° 2015-1485 du 17 novembre 2015 portant diverses dispositions relatives à la collectivité de Saint-Barthélemy
Issue d'une proposition de loi organique sénatoriale déposée par M. Michel Magras et plusieurs de ses collègues, la loi organique n° 2015-1485 du 17 novembre 2015 portant diverses dispositions relatives à la collectivité de Saint-Barthélemy a été adoptée en termes identiques par les deux assemblées.
Destinée à actualiser le statut de cette collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution, elle a été jugée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel, sous réserve de la censure de deux dispositions introduites par l'Assemblée nationale217 ( * ).
Les compétences de la collectivité ont été étendues en matière de location de véhicules terrestres à moteur ( article 3 ) et de carte et titre de navigation des navires de plaisance à usage personnel non soumis à francisation (article 4).
Les prérogatives de la collectivité ont été renforcées pour l'exercice de ses compétences. Le conseil territorial a désormais la faculté :
- d'exercer son droit de préemption, y compris à l'égard de biens détenus par des résidents, leurs conjoints, partenaires d'un pacte civil de solidarité ou concubins ou des sociétés détenues par eux, lorsque l'exercice de ce droit de préemption vise la préservation d'espaces naturels ( article 1 er ) ;
- d'instituer des sanctions administratives, y compris pécuniaires, dans ses domaines de compétences ( article 3 ).
Les règles relatives au fonctionnement des institutions de la collectivité de Saint-Barthélemy ont été simplifiées et complétées.
Les pouvoirs du président du conseil territorial ont été renforcés :
- il dispose d'une délégation pour la durée de son mandat afin de représenter la collectivité en justice ( article 8 ) ;
- il peut déléguer plus librement une partie de ses fonctions, notamment en faisant bénéficier des conseillers territoriaux de telles délégations si l'ensemble des membres du conseil exécutif en dispose ( article 8 ).
Ont été prévues des règles - auparavant inexistantes au niveau de la loi organique - de quorum et de délégation des votes entre membres au sein du conseil exécutif ( article 9 ).
Les règles de convocation du conseil territorial ont été précisées : le délai minimal de douze jours pour adresser à ses membres le dossier est franc ; les documents envoyés comprennent les projets de délibération qui lui sont soumis par le conseil exécutif ; il peut être convoqué en urgence sous réserve du respect d'un délai d'un jour franc ( article 11 ).
Dans un souci de simplification, le rapport spécial que le président du conseil territorial était chargé de présenter annuellement à l'assemblée délibérante et qui n'avait pas reçu de traduction concrète a été supprimé ( article 10 ).
Le conseil économique, social et culturel a été réformé. Son intitulé a été modifié au profit de l'appellation de « conseil économique, social, culturel et environnemental ». Afin de rapprocher le délai entre la délibération du conseil exécutif qui arrête le projet de délibération et son vote par le conseil territorial, le délai qui lui était accordé pour rendre un avis, qui était d'un mois ramené à quinze jours en cas d'urgence, a été réduit à douze jours francs, avec réduction à un jour franc en cas d'urgence pour les seuls projets et propositions d'actes du conseil territorial à caractère économique, social, culturel et environnemental ( article 12 ).
Pour éviter un partage délicat entre les projets de délibération devant être soumis à la consultation du conseil économique, social, culturel et environnemental et les autres, l'envoi de ces projets est devenu systématique ( article 11 ).
Enfin, la composition de la commission consultative d'évaluation des charges a été réduite, avec la suppression des sièges de représentants de la région et du département de la Guadeloupe ( article 14 ).
La mise en oeuvre de cette réforme statutaire n'appelait aucune modification règlementaire.
Cette loi organique est d'application directe.
4. Lois n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et renforçant l'efficacité de ses dispositions, n° 2016-162 du 19 février 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence, n° 2016-629 du 20 mai 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste
Depuis le 14 novembre 2015, date de la déclaration de l'état d'urgence sur l'ensemble du territoire métropolitain en application du décret n° 2015-1475 du 14 novembre 2015 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 218 ( * ) , cinq prorogations de l'état d'urgence ont été adoptées par le Parlement.
L'état d'urgence permet d'accroître les pouvoirs de police administrative du ministre de l'intérieur et des préfets en leur conférant notamment la possibilité :
- d'assigner à résidence une personne à l'égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics (article 6) ;
- d'ordonner la fermeture provisoire des salles de spectacles, débits de boissons et lieux de réunion de toute nature et d'interdire, à titre général ou particulier, les réunions de nature à provoquer ou à entretenir le désordre (article 8) ;
- d'ordonner des perquisitions administratives en tout lieu, lorsqu'il existe des raisons sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics (article 11).
Les lois n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et renforçant l'efficacité de ses dispositions, n° 2016-162 du 19 février 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence, n° 2016-629 du 20 mai 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et n° 2016-1767 du 19 décembre 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence n'appelaient aucune mesure réglementaire d'application.
La loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste a également complété les prérogatives dont dispose l'autorité administrative dans le cadre de l'état d'urgence : fermeture des lieux de culte, interdiction des cortèges, défilés et rassemblements de personnes sur la voie publique dès lors que l'autorité administrative justifie ne pas être en mesure d'en assurer la sécurité compte tenu des moyens dont elle dispose, régime de contrôles d'identité, fouilles de bagages et de véhicules sur décision du préfet, possibilité de retenir la personne faisant l'objet d'une perquisition administrative pour une durée maximale de quatre heures.
Elle a également rétabli la possibilité de saisir des données informatiques à l'occasion d'une perquisition administrative, dans des conditions conformes aux prescriptions formulées par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2016-536 QPC du 19 février 2016 : ces dispositions ont été jugées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2016-600 QPC du 2 décembre 2016.
3 594 perquisitions administratives ont eu lieu entre le 14 novembre 2015 et le 25 mai 2016, 722 entre le 21 juillet 2016 et le 22 mai 2017.
268 arrêtés d'assignation à résidence - chaque arrêté concernant une personne - étaient en vigueur à la fin de la première phase de l'état d'urgence, le 25 février 2016, 68 à la fin de la deuxième période, le 25 mai 2016, 75 le 21 juillet 2016, 91 le 14 décembre 2016, 80 le 22 mai 2017.
Depuis le 21 juillet 2016, 3 631 contrôles d'identité, fouilles de véhicules ou de bagages ont été ordonnés par les préfets.
À l'initiative du Sénat, de nombreuses mesures tendant à renforcer les instruments de droit commun de la lutte contre le terrorisme ont été introduites dans la loi du 21 juillet 2016, la plupart étant d'application directe et les autres ayant reçu leur mesure d'application :
- augmentation d'un à trois mois de la durée maximale d'assignation à résidence dans le cadre du régime d'assignation à résidence créé par l'article 52 de la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure fiscale, applicable aux personnes de retour d'une zone à l'étranger où opèrent des groupes terroristes (article 10). Ce régime est désormais applicable avec le décret n° 2016-1269 du 28 septembre 2016 pris pour l'application des articles L. 225-1 et suivants du code de la sécurité intérieure et relatif au contrôle administratif des retours sur le territoire national ;
- suppression de la limitation à deux ans du dispositif d'interdiction administrative de sortie du territoire pour les personnes suspectées de vouloir rejoindre des organisations terroristes établies à l'étranger (article 11) ;
- allongement de la durée maximale de la détention provisoire pour les mineurs mis en examen pour association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste (article 12) ;
- augmentation des peines encourues pour les infractions criminelles d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste (article 13) ;
- automaticité de la peine complémentaire d'interdiction du territoire français pour les étrangers condamnés pour terrorisme (article 14) ;
- renforcement du régime d'application des peines pour les personnes condamnées pour terrorisme : outre l'exclusion du bénéfice des crédits de réduction de peine prévue par les députés, exclusion du bénéfice de la suspension et du fractionnement des peines, du placement à l'extérieur et de la semi-liberté (article 8) ;
- assouplissement des conditions dans lesquelles peut être décidé l'armement des polices municipales (article 16) ;
- possibilité pour les anciens adjoints de sécurité (ADS) totalisant au moins trois ans d'ancienneté en qualité d'ADS et n'ayant pas fait l'objet d'une sanction disciplinaire de servir dans la réserve civile de la police nationale afin d'exercer des missions de police judiciaire, de soutien et de spécialistes (article 18) ;
- obligation pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) d'élaborer un code de bonne conduite relatif à la couverture audiovisuelle d'actes terroristes (article 20). Pour la mise en oeuvre de cette disposition, le CSA a adopté le 20 octobre 2016 un texte intitulé « Précautions relatives à la couverture audiovisuelle d'actes terroristes » ;
- amélioration de la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement afin, d'une part, de faciliter la mise en oeuvre de la technique de recueil de renseignements permettant de recueillir en temps réel les données de connexion relatives à une personne en lien avec une menace terroriste (article L. 851-2 du code de la sécurité intérieure) et, d'autre part, de clarifier les conditions de recueil des données de connexion accompagnant une interception de sécurité (article L. 863-2 du code de la sécurité intérieure).
Ces cinq lois sont entièrement applicables.
5. Loi n° 2015-1556 du 30 novembre 2015 relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales
La loi n° 2015-1556 du 30 novembre 2015 relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales a tiré les conséquences d'une décision du Conseil constitutionnel n° 2015-713 DC du 23 juillet 2015 censurant certaines dispositions de la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement.
Dans sa version résultant du vote définitif des deux assemblées parlementaires, l'article 6 de la loi relative au renseignement définissait les modalités particulières d'une technique de recueil de renseignement portant sur la surveillance des communications électroniques internationales. Pour ces mesures de surveillance internationale, la loi relative au renseignement prévoyait un chapitre autonome, composé d'un unique article L. 854-1 au sein du code de la sécurité intérieure s'articulant autour de trois paragraphes.
Le paragraphe I de l'article L. 854-1 traitait de la procédure d'autorisation, de la nature de la surveillance internationale et des conditions d'exploitation et de contrôle des renseignements recueillis. À l'instar du régime prévu pour les autres techniques de recueil de renseignement, ces dispositions prévoyaient que le Premier ministre, ou l'un de ses collaborateurs directs habilités au secret de la défense nationale, pouvait autoriser, aux seules fins de protection des intérêts fondamentaux de la Nation mentionnés à l'article L. 811-3, la surveillance des communications émises ou reçues à l'étranger, sur demande motivée des ministres de tutelle des services de renseignement. La loi disposait que les mesures prises à ce titre étaient exclusivement régies par l'article L. 854-1 afin que la procédure de droit commun applicable aux autres techniques de recueil de renseignement définie par la loi relative au renseignement ne s'applique pas. La principale dérogation par rapport au régime de droit commun tenait au fait que la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) n'était pas saisie préalablement à la délivrance de l'autorisation par le Premier ministre, son contrôle s'opérant a posteriori .
Alors que le texte du projet de loi initial ne décrivait que de manière très succincte la nature de ces mesures de surveillance, le Gouvernement avait, lors du débat au Sénat, déposé plusieurs amendements afin de préciser l'objet de cette surveillance, lesquels n'avaient ensuite fait l'objet d'aucune modification au cours des étapes ultérieures de la procédure législative. La loi définitivement adoptée par le Parlement précisait donc que les décisions du Premier ministre tendant à autoriser l'interception de ces communications et à les exploiter devaient désigner les systèmes de communication, les zones géographiques, les organisations ou les personnes ou groupes de personnes objets de la surveillance, les finalités justifiant cette surveillance ainsi que le ou les services de renseignement chargés de sa mise en oeuvre.
Ces amendements avaient également fixé à quatre mois la durée des autorisations, comme dans le régime de droit commun.
Enfin, la loi renvoyait à deux décrets le soin de préciser ses modalités d'application. Un premier décret en Conseil d'État, pris après avis de la CNCTR, aurait défini les conditions d'exploitation, de conservation et de destruction des renseignements collectés, ainsi que les conditions de traçabilité et de contrôle par la CNCTR de la mise en oeuvre des mesures de surveillance. La loi précisait cependant que ces renseignements n'auraient pu être collectés, transcrits ou extraits pour d'autres finalités que celles mentionnées à l'article L. 811-3.
Un second décret en Conseil d'État, non publié mais également pris après avis de la CNCTR, porté à la connaissance de la délégation parlementaire au renseignement, aurait quant à lui précisé, en tant que de besoin, les modalités de mise en oeuvre de la surveillance de ces communications.
Le paragraphe II était consacré au régime juridique des flux dits « mixtes », c'est-à-dire des correspondances interceptées renvoyant à des numéros d'abonnement ou à des identifiants techniques rattachables au territoire national 219 ( * ) . Il concernait également les personnes faisant l'objet d'une interception de sécurité au titre du régime de droit commun ayant quitté le territoire national. Pour ces deux types de correspondances, les dispositions adoptées par le Parlement prévoyaient que les renseignements collectés à ce titre étaient exploités, conservés et détruits selon le régime de droit commun, à une exception concernant le point de départ du délai de conservation qui devrait s'apprécier, non pas à compter de la date de recueil mais de celle de la première exploitation des renseignements collectés. Par ailleurs, la loi précisait que les données de connexion associées à ces correspondances faisaient l'objet des mêmes conditions de conservation et de destruction que celles du régime de droit commun.
Le paragraphe III de l'article L. 854-1 était relatif aux modalités de contrôle par la CNCTR. De sa propre initiative ou sur réclamation de toute personne souhaitant vérifier qu'aucune mesure de surveillance n'est irrégulièrement mise en oeuvre à son égard, la commission se serait assurée que les mesures mises en oeuvre en application de l'article L. 854-1 respectent ses dispositions, ainsi que les conditions fixées par les décrets d'application et les décisions d'autorisation du Premier ministre ou de ses délégués. À l'issue de son examen, la commission aurait adressé à l'auteur de la réclamation une notification en vertu de laquelle les vérifications nécessaires auraient été effectuées, sans confirmer ni infirmer leur mise en oeuvre afin que leur éventuelle existence demeure secrète.
Dans le cas où la CNCTR aurait constaté un manquement aux seules dispositions relatives aux « flux mixtes », elle aurait eu la faculté d'adresser au Premier ministre une recommandation afin que le manquement cesse et que les renseignements collectés soient, le cas échéant, détruits. Si le Premier ministre n'avait pas donné suite à ces recommandations, la commission aurait alors eu la faculté de saisir le Conseil d'État afin que ce dernier statue sur la légalité des décisions incriminées. Cette procédure aurait différé du recours juridictionnel de droit commun en ce que cette faculté de saisine de la juridiction administrative aurait été réservée à la seule CNCTR, alors que pour toute autre technique de recueil de renseignement, toute personne justifiant d'une saisine préalable de la commission se voit reconnaître le droit de déposer un recours devant le Conseil d'État.
Le dernier alinéa du paragraphe III disposait enfin que la CNCTR faisait rapport au Premier ministre du contrôle exercé sur l'application de ces mesures en tant que de besoin et au moins une fois tous les six mois. Le Premier ministre aurait été tenu d'apporter une réponse motivée, dans un délai de quinze jours, aux recommandations et observations de ces rapports.
Dans sa décision n° 2015-713 DC du 23 juillet 2015 sur la loi relative au renseignement, le Conseil constitutionnel a déclaré la totalité de l'article L. 854-1 du code de la sécurité intérieure contraire à la Constitution. Le Conseil a estimé qu'en ne « définissant dans la loi ni les conditions d'exploitation, de conservation et de destruction des renseignements collectés en application de l'article L. 854-1, ni celles du contrôle par la commission nationale de contrôle des techniques de renseignement de la légalité des autorisations délivrées en application de ce même article et de leurs conditions de mise en oeuvre, le législateur n'a pas déterminé les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ». Le juge constitutionnel a par conséquent fait application de sa jurisprudence sur l'incompétence négative du législateur et déclaré l'article L. 854-1 contraire à l'article 34 de la Constitution en vertu duquel relève du domaine de la loi la fixation des règles concernant « les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques ». Le Conseil a par cohérence déclaré contraires à la Constitution les dispositions qui, dans la loi relative au renseignement, faisaient référence à l'article L. 854-1.
Pour remédier à cette inconstitutionnalité, le législateur a été saisi à l'automne 2015 d'une proposition de loi déposée par les députés Patricia Adam et Philippe Nauche afin de répondre aux critiques émises par le Conseil constitutionnel. Après adoption de ce texte dans les mêmes termes par les deux assemblées, cette technique de recueil de renseignement est désormais régie par la loi n° 2015-1556 du 30 novembre 2015 relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales.
Le régime juridique des mesures de surveillance des communications électroniques nationales est défini aux articles L. 854-1 à L. 854-9 du code de la sécurité intérieure (CSI).
1. Finalités, contenu et champ d'application de la surveillance internationale
L'article L. 854-1 précise que ces mesures de surveillance, qui ne portent que sur les communications émises ou reçues à l'étranger, ne peuvent être autorisées qu'aux seules fins de défense et de promotion des intérêts fondamentaux de la Nation mentionnés à l'article L. 811-3 du CSI.
Tout en disposant que ce régime juridique est autonome afin d'écarter les procédures de droit commun applicables aux techniques de recueil de renseignement mises en oeuvre sur le territoire national, il définit les communications électroniques internationales pouvant faire l'objet d'une surveillance comme les correspondances et les données de connexion.
L'article L. 854-1 dispose également que les mesures prises à ce titre ne peuvent avoir pour objet d'assurer la surveillance individuelle des communications de personnes utilisant des numéros d'abonnement ou des identifiants techniques rattachables au territoire national, à l'exception du cas où ces personnes communiquent depuis l'étranger et, soit faisaient l'objet d'une autorisation d'interception de sécurité, délivrée en application de l'article L. 852-1 du CSI, à la date à laquelle elles ont quitté le territoire national, soit sont identifiées comme présentant une menace au regard des intérêts fondamentaux de la Nation mentionnés à l'article L. 811-3.
Enfin, il indique que, sous réserve des dispositions particulières présentées ci-dessus, lorsqu'il apparaît que des communications électroniques interceptées sont échangées entre des personnes ou des équipements utilisant des numéros d'abonnement ou des identifiants techniques rattachables au territoire national, y compris lorsque ces communications transitent par des équipements non rattachables à ce territoire, celles-ci sont instantanément détruites.
2. Procédure d'autorisation de mise en oeuvre des mesures de surveillance internationale
L'article L. 854-2 est relatif à la procédure d'autorisation de mise en oeuvre des mesures de surveillance internationale. Il prévoit trois types d'autorisation.
Tout d'abord, il dispose que le Premier ministre, et lui seul, désigne, par une décision motivée, les réseaux de communications électroniques sur lesquels il autorise l'interception des communications émises ou reçues à l'étranger, dans les limites fixées à l'article L. 854-1.
Ensuite, il prévoit que, sur demande motivée des ministres ou de leurs délégués, le Premier ministre ou l'un de ses délégués peut autoriser l'exploitation non individualisée des données de connexion interceptées.
Cette autorisation désigne la ou les finalités poursuivies parmi celles mentionnées à l'article L. 811-3, le ou les motifs des mesures, le ou les services spécialisés de renseignement en charge de cette exploitation, le type de traitements automatisés pouvant être mis en oeuvre, en précisant leur objet.
Cette autorisation, renouvelable dans les mêmes conditions, est délivrée pour une durée maximale d'un an.
Enfin, sur demande motivée des ministres ou de leurs délégués, le Premier ministre ou l'un de ses délégués peut également délivrer une autorisation d'exploitation de communications, ou de seules données de connexion, interceptées.
Cette autorisation désigne la ou les finalités poursuivies parmi celles mentionnées à l'article L. 811-3, le ou les motifs des mesures, les zones géographiques ou les organisations, groupes de personnes ou personnes concernés, le ou les services mentionnés à l'article L. 811-2 en charge de cette exploitation.
Cette autorisation, renouvelable dans les mêmes conditions, est délivrée pour une durée maximale de quatre mois.
3. La protection des parlementaires et professions « protégées »
L'article L. 854-3 fait bénéficier les parlementaires et les professions « protégées » (magistrats, avocats et journalistes) des mêmes garanties au titre de la surveillance internationale qu'au titre des techniques de recueil de renseignement mises en oeuvre sur le territoire national. Ainsi, à l'instar de ce que prévoit l'article L. 821-7 du code de la sécurité intérieure, les personnes qui exercent en France ces mandats ou ces professions ne pourront faire l'objet d'une surveillance individuelle à raison de l'exercice de leur mandat ou de leur profession.
4. Les modalités de centralisation des renseignements recueillis
À l'instar de ce que dispose l'article L. 822-1 dans le régime de droit commun, l'article L. 854-4 précise que le Premier ministre met en place, après avis de la CNCTR, des dispositifs de traçabilité des interceptions et exploitations des communications internationales. Il confie également au Premier ministre le soin de fixer les modalités de la centralisation des renseignements ainsi collectés.
5. Les délais de conservation des renseignements recueillis
L'article L. 854-5 traite de la question de la durée de conservation des renseignements collectés au titre des mesures de surveillance internationale. Ces dispositions diffèrent substantiellement du régime de droit commun déterminé par l'article L. 822-2, en application duquel les renseignements sont conservés, à compter de leur recueil, pendant une durée de trente jours pour les correspondances interceptées, de quatre ans pour les données de connexion et de six ans pour les renseignements chiffrés.
Le régime de conservation applicable aux communications électroniques internationales est le suivant :
- douze mois à compter de leur première exploitation pour les correspondances, dans la limite d'une durée de quatre ans à compter de leur recueil ;
- six ans à compter de leur recueil pour les données de connexion ;
- huit ans à compter de leur recueil pour les renseignements chiffrés. Une fois déchiffrés, ces renseignements peuvent être conservés pendant douze mois s'il s'agit de correspondances ou six ans s'il s'agit de données de connexion.
Il est enfin précisé que :
- dans une mesure strictement nécessaire aux besoins de l'analyse technique et à l'exclusion de toute utilisation pour la surveillance des personnes concernées, les renseignements collectés qui contiennent des éléments de cyberattaque ou qui sont chiffrés, ainsi que les renseignements déchiffrés associés à ces derniers, peuvent être conservés au-delà des durées mentionnées ci-dessus ;
- les renseignements qui concernent une requête dont le Conseil d'État a été saisi ne peuvent être détruits. À l'expiration des délais de conservation mentionnés ci-dessus, ils sont conservés pour les seuls besoins de la procédure devant le Conseil d'État.
6. Les modalités d'exploitation et de destruction des renseignements collectés
L'article L. 854-6 dispose tout d'abord qu'exception faite des « flux mixtes » (voir ci-dessous article L. 854-8), les communications interceptées sont directement exploitées par les services spécialisés de renseignement. En effet, en application du régime de droit commun, les interceptions de communications (écoutes et transcriptions), ainsi que l'exécution des réquisitions de données de connexion, sont effectuées par le groupement interministériel de contrôle (GIC), organisme placé auprès du Premier ministre.
Il précise ensuite que les renseignements ne peuvent être collectés, transcrits ou extraits pour d'autres finalités que celles mentionnées à l'article L. 811-3. Par analogie avec le régime de droit commun, les transcriptions et extractions doivent être détruites dès lors que leur conservation n'est plus indispensable à la poursuite des finalités mentionnées à l'article L. 811-3.
Enfin, à l'instar de ce que prévoit le régime de droit commun, il impose que les opérations de destruction des renseignements collectés, les transcriptions et les extractions soient effectuées par des agents individuellement désignés et habilités et fassent l'objet de relevés.
7. Le régime juridique des opérations matérielles nécessaires à la mise en oeuvre des interceptions de communications internationales
L'article L. 854-7 rend applicables les dispositions particulières des articles L. 871-6 et L. 871-7 aux opérations matérielles effectuées pour la mise en oeuvre des mesures d'interception des communications électroniques internationales quand elles sont effectuées par les opérateurs de communications électroniques.
En pratique, ce renvoi permet que les opérations matérielles nécessaires à la mise en place des mesures de surveillance internationale dans les locaux et installations des opérateurs de réseaux de communications électroniques concernés soient effectuées sur ordre du Premier ministre, ou de la personne spécialement déléguée par lui, par des agents qualifiés de ces opérateurs dans leurs installations respectives. Il permet également que les surcoûts identifiables et spécifiques éventuellement exposés par les opérateurs pour répondre à la mise en oeuvre des mesures de surveillance internationale fassent l'objet d'une compensation financière de la part de l'État.
8. Le régime juridique des « flux mixtes »
L'article L. 854-8 concerne les flux de communication dits « mixtes », définis comme ceux dont l'un des correspondants renvoie à un numéro d'abonnement ou à un identifiant technique rattachable au territoire national. Il concerne également les personnes qui faisaient l'objet d'une interception de sécurité à la date à laquelle elles ont quitté le territoire national ou présentant une menace au regard des intérêts fondamentaux de la Nation, pour autant que leur numéro ou leurs identifiants soient rattachables au territoire national.
Ces types de correspondances interceptées par les capacités techniques des services de renseignement concernés doivent ainsi être exploitées dans les conditions de droit commun, fixées aux paragraphes IV et V de l'article L. 852-1. Cette disposition implique que ces correspondances sont interceptées, transcrites et détruites sous l'autorité du GIC, à l'instar des interceptions de sécurité effectuées sur le territoire national.
De même, leur conservation et leur destruction obéissent aux prescriptions du régime de droit commun (articles L. 822-2 à L. 822-4), sous le contrôle de la CNCTR, à une exception près tenant au fait que la durée de conservation, fixée à trente jours par application de ces dispositions, démarre à compter de la première exploitation, et non du recueil, des correspondances, dans la limite de six mois à compter de leur recueil. Les données de connexion associées à ces flux mixtes sont elles aussi traitées dans les conditions de droit commun (intervention du GIC et délais de conservation de droit commun).
9. Le contrôle exercé par la CNCTR en matière de surveillance internationale
Enfin, l'article L. 854-9 fixe les modalités du contrôle exercé par la CNCTR sur les mesures de surveillance des communications internationales, qui auraient dû, dans la version censurée par le Conseil constitutionnel de l'article L. 854-1, être définies par décret en Conseil d'État. Afin de répondre aux griefs formulés par le Conseil, la loi détaille désormais la nature de ce contrôle et les prérogatives confiées à la CNCTR pour l'exercer. La première différence du contrôle exercé par la commission, par rapport au régime de droit commun, porte sur le stade de son examen qui ne s'exerce qu'après la délivrance de l'autorisation par le Premier ministre et non avant.
9.1. Définition du champ d'application du contrôle de la CNCTR
Il est tout d'abord prévu que la CNCTR reçoit copie de toutes les « décisions et autorisations mentionnées à l'article L. 854-2 », formulation qui permet de lever toute ambiguïté sur le fait que la CNCTR est destinataire des décisions de désignation des réseaux de communications électroniques faisant l'objet d'une interception.
Il prévoit ensuite, ce qu'excluait les dispositions censurées de la loi relative au renseignement, que la CNCTR dispose d'un « accès permanent, complet et direct aux dispositifs de traçabilité » portant sur les communications internationales interceptées, ainsi qu'aux « renseignements collectés, aux transcriptions et extractions réalisées et aux relevés » des opérations de transcription, extraction et destruction. La CNCTR se voit également reconnaître un pouvoir de contrôle, à sa demande, des « dispositifs techniques nécessaires à l'exécution des décisions et autorisations ». Dans le cas où la surveillance internationale porterait sur des personnes situées à l'étranger mais dont les numéros d'abonnement ou les identifiants techniques sont rattachables au territoire national et qui seraient identifiées comme présentant une menace au regard des intérêts fondamentaux de la Nation (en application du troisième alinéa de l'article L. 854-1), leur identité serait portée « sans délai » à la connaissance de la commission.
9.2. Prérogatives de la CNCTR
L'article L. 854-9 donne ensuite à la commission le pouvoir de solliciter auprès du Premier ministre tous les éléments nécessaires à l'accomplissement de ses missions. Il rend également applicable le délit d'entrave à l'exercice des missions de contrôle effectuées par la CNCTR sur les mesures de surveillance internationale, prévu à l'article L. 833-3 du code de la sécurité intérieure.
9.3. Nature du contrôle effectué par la CNCTR
L'article L. 854-9 définit également les conditions dans lesquelles la commission exerce son contrôle, de sa propre initiative ou sur réclamation de toute personne souhaitant vérifier qu'aucune mesure de surveillance n'est irrégulièrement mise en oeuvre à son égard. Dans ce second cas, la CNCTR s'assure que les mesures mises en oeuvre au titre de la surveillance internationale respectent les conditions fixées par la loi ainsi que celles définies par les textes d'application et, par les « décisions et autorisations » du Premier ministre ou de ses délégués. La commission notifie le cas échéant à l'auteur de la réclamation qu'il a été procédé aux vérifications nécessaires, sans confirmer ni infirmer la mise en oeuvre des mesures de surveillance, afin que leur éventuelle existence demeure secrète.
9.4. Le recours juridictionnel
Puis, l'article traite des conditions dans lesquelles la CNCTR peut saisir la juridiction administrative. Les dispositions en vigueur induisant une évolution substantielle par rapport à celles de la loi relative au renseignement déclarées contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel. Alors que ces dernières limitaient les facultés de saisine par la commission du Premier ministre et, le cas échéant, de la juridiction administrative, aux seuls manquements qu'elle aurait pu constater sur les « flux mixtes » de communications, ce sont désormais l'ensemble des mesures de surveillance des communications électroniques internationales qui peuvent faire l'objet de cette procédure de recours.
Dans le cas où la CNCTR constaterait un tel manquement, elle adresserait au Premier ministre une recommandation tendant à ce que le manquement cesse et que les renseignements collectés soient, le cas échéant, détruits. Si le Premier ministre ne donnait pas suite à la recommandation ou si les suites données étaient estimées insuffisantes, le président de la commission ou une minorité de trois membres du collège pourraient saisir le Conseil d'État afin que la formation compétente saisie du dossier se prononce sur la légalité de la mesure.
Il est à noter que l'engagement de cette procédure de recours reste exclusivement à l'initiative de la commission, contrairement au régime de droit commun qui permet à tout justiciable de saisir le juge administratif à la seule condition d'avoir saisi préalablement la CNCTR d'une demande de vérification.
9.5. Les observations de la CNCTR
Le dernier alinéa de l'article L. 854-9 précise les modalités selon lesquelles la commission fait des observations sur les mesures de surveillance internationale. À ce titre, la CNCTR peut adresser au Premier ministre les recommandations et observations qu'elle juge nécessaires au titre du contrôle qu'elle exerce. Le droit désormais en vigueur diffère sur ce point de la version votée par le Parlement lors de la loi relative au renseignement en ce que cette dernière prévoyait un rapport semestriel de la CNCTR sur les mesures de surveillance internationale et obligeait le Premier ministre à apporter une réponse motivée aux recommandations et observations de la commission dans un délai maximum de quinze jours, procédure qui a été en définitive été jugée trop lourde.
Cette loi est d'application directe.
6. Loi n° 2015-1703 du 17 novembre 2015 visant à pénaliser l'acceptation par un parti politique d'un financement par une personne morale
Issue d'une proposition de loi sénatoriale déposée par M. Jean-Pierre Sueur et les membres du groupe socialiste et apparentés, la loi n° 2015-1703 du 17 novembre 2015 visant à pénaliser l'acceptation par un parti politique d'un financement par une personne morale a été adoptée en termes identiques par les deux assemblées dès la première lecture.
Elle rétablit une incrimination pénale supprimée par erreur par l'article 16 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique.
Si l'article 11-4 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique interdisait tout don d'une personne morale à un parti politique, à l'exception d'un don provenant d'un autre parti politique, l'article 11-5 de la même loi, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013, ne réprimait plus pénalement ce don illégal.
Depuis la loi n° 2015-1703 du 17 novembre 2015, applicable sur l'ensemble du territoire national (article 2), l'article 11-5 de la loi du 11 mars 1988 punit à nouveau de 3 750 euros d'amende et d'un an d'emprisonnement le donateur et le donataire si le don à un parti politique émane d'une personne morale autre qu'un parti politique (article 1 er ).
Cette loi est d'application directe.
7. Loi organique n° 2015-1712 et loi n° 2015-1713 du 22 décembre 2015 portant dématérialisation du Journal officiel de la République française
Issues de propositions de loi sénatoriales déposées par M. Vincent Eblé et les membres du groupe socialiste et républicain, la loi organique n° 2015-1712 et la loi n° 2015-1713 du 22 décembre 2015 portant dématérialisation du Journal officiel de la République française ont été adoptées en termes identiques par les deux assemblées après accord en commission mixte paritaire.
Elles ont mis fin à la publication sur support papier du Journal officiel , au profit d'une publication sur le seul support électronique, à compter du 1 er janvier 2016 et sur l'ensemble du territoire national.
Elles ont prévu que la publication sur support électronique des actes individuels, notamment ceux ayant trait à la vie personnelle des individus, auparavant assurée exclusivement sur support papier, devrait être effectuée « dans des conditions garantissant qu'ils ne font pas l'objet d'une indexation par des moteurs de recherche ».
Enfin, elles ont ouvert à toute personne la possibilité de demander à obtenir sur support papier un acte publié au Journal officiel et l'obligation corrélative pour l'administration de lui communiquer l'extrait correspondant, sauf en cas de demandes abusives « en particulier par leur nombre ou par leur caractère répétitif ou systématique ».
En 2015, selon le rapport d'activité de la direction de l'information légale et administrative, 52,5 % des textes avaient été publiés simultanément sur support électronique et sur support papier, tandis que 38,6 % l'avaient été sur le seul support électronique et 8,9 % sur le seul support papier.
Dans sa décision du 17 décembre 2015, le Conseil constitutionnel a considéré que la gratuité et la permanence de la mise à disposition en ligne du Journal officiel constituaient une double exigence constitutionnelle pour assurer le principe d'égalité devant la loi et l'objectif d'accessibilité de la loi 220 ( * ) .
Le décret en Conseil d'État n° 2015-1717 du 22 décembre 2015 relatif à la dématérialisation du Journal officiel de la République française a procédé aux modifications règlementaires nécessaires.
Outre la suppression de dispositions devenues inutiles, comme la référence aux publications exclusivement sous forme électronique ( article 2 du décret ), ou redondantes (articles 6 et 7 du décret), et des actualisations rédactionnelles (article 8 du décret), ce décret a défini la liste des actes individuels devant être publiés « dans des conditions garantissant qu'ils ne font pas l'objet d'une indexation par des moteurs de recherche » : il a repris celle des actes qui ne devaient auparavant faire l'objet d'aucune publication sous forme électronique au Journal officiel , en y ajoutant les décrets prononçant l'exclusion ou la suspension de certaines décorations (Légion d'honneur, médaille militaire et ordre national du mérite) ainsi que les arrêts définitifs de la Cour des comptes prononçant une condamnation, les sanctions administratives et disciplinaires ainsi que les décisions abrogeant ou retirant ces sanctions (articles 4 et 5 du décret).
Comme le Gouvernement l'avait annoncé lors des travaux parlementaires, plusieurs modalités d'accès à ces actes depuis la version électronique du Journal officiel assurent leur protection. Ainsi, aucun formulaire de recherche des textes publiés au Journal officiel ne donne accès à ces informations nominatives à accès protégé. La recherche peut être effectuée pour celles publiées à compter du 1 er janvier 2016 mais uniquement à partir de la date de publication du Journal officiel donnant ainsi accès au sommaire intégral de l'édition. Le lecteur doit alors répondre à une question de manière à empêcher tout traitement automatisé, avant d'accéder pour cinq minutes à un navigateur affichant l'ensemble des textes contenant des informations nominatives à accès protégé d'un même Journal officiel . En 2016, les informations nominatives à accès protégé ont suscité 251 128 visites représentant 894 558 pages vues.
S'agissant des demandes de communication sur support papier d'extraits du Journal officiel , le décret n° 2015-1717 du 22 décembre 2015 a prévu la possibilité pour l'administration de mettre à la charge du demandeur, à condition de l'en aviser, les frais de reproduction et, le cas échéant, d'envoi des documents et d'exiger leur acquittement préalable (article 2 du décret).
Le nombre d'abonnés au sommaire du Journal officiel en version électronique a augmenté de 65 932 au 1 er janvier 2015 à 89 861 au 1 er janvier 2017, quelque 19 363 236 de visites ayant été enregistrées, pour un total de 47 170 217 pages vues, sur l'ensemble de l'année 2016.
Cette loi et cette loi organique sont entièrement applicables.
8. Loi n° 2015-1779 du 28 décembre 2015 relative à la gratuité et aux modalités de réutilisation des informations du secteur public
Adoptée selon la procédure accélérée, la loi n° 2015-1779 du 28 décembre 2015 relative à la gratuité et aux modalités de réutilisation des informations du secteur public a transposé en droit national la directive 2013/37/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 modifiant la directive 2003/98/CE concernant la réutilisation des informations du secteur public.
Cette transposition a toutefois été l'occasion pour le Gouvernement de promouvoir l'ouverture des données publiques ou open data par l'institution d'un véritable droit à la réutilisation des informations du secteur public et la levée des obstacles à cette réutilisation :
- définition de normes techniques de mise à disposition de ces informations pour en favoriser la réutilisation ;
- suppression des régimes de réutilisation dérogatoires et restrictifs ;
- encadrement des accords d'exclusivité.
La loi du 28 décembre 2015 surtout affirmé le principe de la gratuité de la réutilisation des informations du secteur public, en encadrant strictement l'usage des redevances de réutilisation.
Contrairement aux autres dispositions qui étaient d'application directe, ce dernier point a nécessité la prise de deux décrets expressément prévus par l'article 5 de la loi :
- le décret n° 2016-1036 du 28 juillet 2016 relatif au principe et aux modalités de fixation des redevances de réutilisation des informations du secteur public, décret en Conseil d'État déterminant les modalités de fixation des redevances ainsi que la liste des catégories d'administrations qui sont autorisées, en raison de la nature de leur activité et des conditions de leur financement, à établir des redevances ;
- le décret n° 2016-1617 du 29 novembre 2016 relatif aux catégories d'informations publiques de l'État et de ses établissements publics administratifs susceptibles d'être soumises au paiement d'une redevance de réutilisation, qui fixe la liste des informations ou catégories d'informations qui peuvent être soumises à redevance.
Conformément à la loi, ces deux décrets ont été pris « après avis de l'autorité compétente », à savoir une formation spécialisée du Conseil d'orientation de l'édition publique et de l'information administrative, qui a été désignée par le décret n° 2016-308 du 17 mars 2016 relatif à la réutilisation des informations publiques et modifiant le code des relations entre le public et l'administration (dispositions réglementaires).
Ces deux décrets sont entrés en vigueur le 1 er janvier 2017.
L'article 11 de la loi habilitait, par ailleurs, le Gouvernement à prendre par ordonnance toutes mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour modifier et compléter le code des relations entre le public et l'administration, afin de codifier, à droit constant, les articles 10 à 19 et 25 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal, les autres dispositions de cette loi ayant été codifiées précédemment. L'ordonnance n° 2016-307 du 17 mars 2016 portant codification des dispositions relatives à la réutilisation des informations publiques dans le code des relations entre le public et l'administration a donc codifié ces dispositions au sein du titre II du livre III du code des relations entre le public et l'administration. Le projet de loi de ratification de cette ordonnance a été déposé au Sénat le 11 mai 2016 (n° 604, 2015-2016).
Cette loi est entièrement applicable.
9. Loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France
Adoptée par l'Assemblée nationale en lecture définitive, la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France comprend deux volets.
Le premier volet réforme l'admission au séjour des ressortissants étrangers. La loi institue tout d'abord un parcours personnalisé d'intégration dans lequel s'engagent les primo-arrivants par la signature du contrat d'intégration républicaine visant à renforcer leur insertion et leur autonomie dans la société française. Elle généralise ensuite la délivrance de cartes de séjour pluriannuelles, délivrées après un an de séjour sur le territoire national, et crée un titre de séjour pluriannuel intitulé « passeport talent » pour favoriser l'attractivité de la France au niveau international.
Le second volet modifie le dispositif de lutte contre l'immigration irrégulière. La loi introduit de nouveaux outils comme l'interdiction de circulation pour les ressortissants communautaires qui vise à interdire l'accès au territoire national pour un motif d'ordre public ou d'abus de droit. Elle affirme la priorité de l'assignation à résidence sur la rétention administrative en mettant à disposition des autorités en charge de l'éloignement de nouveaux instruments juridiques. Elle fait évoluer le contentieux de l'éloignement sur deux points : d'une part, elle adapte les délais de saisine du juge administratif pour la contestation de l'obligation de quitter le territoire français, d'autre part, elle transfère au juge des libertés et de la détention (JLD) le contrôle de la décision administrative de placement en rétention tout en raccourcissant à quarante-huit heures le délai à l'expiration duquel l'autorité administrative doit saisir le JLD pour prolonger cette mesure.
La loi opère de nombreux renvois à des mesures d'application, notamment pour fixer la date d'entrée en vigueur de plusieurs dispositions, avec toutefois des dates-butoir. Ces butoirs ont été respectés de justesse, ce qui a rendu plus difficile l'anticipation par les services de la mise en place de certains dispositifs tels la modification de l'office du JLD en matière de rétention.
Ne sont donc entrées en vigueur qu'à la date-butoir du 1 er juillet 2016 :
- les dispositions relatives à la déclaration de nationalité à raison de la qualité de frère ou soeur de Français, du fait de la publication au Journal officiel du 30 juin du décret n° 2016-872 du 29 juin 2016 relatif aux modalités de réception et d'instruction des déclarations de nationalité souscrites en application des articles 21-2, 21-13-1 ou 21-13-2 du code civil ;
- les dispositions relatives au parcours personnalisé d'intégration républicaine, du fait de la publication au Journal officiel du 2 juillet 2016 du décret n° 2016-900 du 1 er juillet 2016 pris pour l'application de l'article 1 er de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France et relatif au parcours personnalisé d'intégration républicaine.
Le Gouvernement a précisé dans le rapport au Parlement relatif à l'application de la loi, établi conformément à l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004, que le décret précisant les modalités d'application du contrat d'intégration républicaine à Mayotte et de la mise en oeuvre progressive de la formation linguistique dans ce département serait pris ultérieurement, son entrée en vigueur y étant différée au 1 er janvier 2018.
De même, alors que la loi prévoyait une entrée en vigueur au plus tard au 1 er novembre 2016, les sept autres décrets comportant les mesures d'application de la majeure partie des dispositions de la loi ne sont parus au Journal officiel que le 30 octobre 2016.
Le décret en Conseil d'État n° 2016-1456 du 28 octobre 2016 pris pour l'application de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 et portant diverses dispositions relatives à l'entrée, au séjour et au travail des étrangers en France précise les conditions de délivrance des différents titres de séjour créés par la loi, en particulier les cartes de séjour pluriannuelles, ainsi que des autorisations de travail pour l'emploi de travailleurs étrangers. Il définit en outre les modalités de fonctionnement du collège de l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) dans le cadre de la procédure « étranger malade ».
Le décret en Conseil d'État n° 2016-1457 du 28 octobre 2016 met en oeuvre les mesures de lutte contre l'immigration irrégulière. Il désigne l'autorité compétente pour prononcer l'interdiction de circulation sur le territoire français applicable aux citoyens de l'Union et aux membres de leurs familles obligés de quitter le territoire français. Il précise les instruments mis à disposition de l'autorité administrative pour éloigner les étrangers en situation irrégulière assignés à résidence : qu'il s'agisse des modalités suivant lesquelles le préfet peut faire présenter un étranger à ses autorités consulaires aux fins d'identification ou des modalités de saisine du juge des libertés et de la détention aux fins d'intervention au domicile d'un étranger. Il prévoit les conditions d'intervention du juge des libertés et de la détention sur le contrôle de légalité et la prolongation de la rétention. Il fixe les modalités du prononcé et du recouvrement de l'amende infligée aux entreprises de transport qui manquent à leur obligation de réacheminement des passagers non admis sur le territoire français.
Le décret en Conseil d'État n° 2016-1458 du 28 octobre 2016 pris pour l'application du titre II de la loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France et portant notamment modification du code de justice administrative (partie réglementaire) modifie les dispositions réglementaires relatives à la contestation devant le juge administratif de l'obligation de quitter le territoire français et tire les conséquences du transfert de compétence au juge des libertés et de la détention du contentieux des décisions de placement en rétention.
Le décret en Conseil d'État n° 2016-1459 du 28 octobre 2016 relatif à la contribution spéciale instituée par l'article L. 330-6-1 du code du travail applicable à Mayotte précise les modalités d'application de cet article créé par la loi du 7 mars 2016, à l'initiative du sénateur Thani Mohammed Soilihi, afin d'aligner le régime des sanctions infligées aux employeurs d'étrangers sans titre de travail à Mayotte sur celui applicable en métropole.
Le décret n° 2016-1461 du 28 octobre 2016 pris pour l'application de l'article L. 5221-2-1 du code du travail fixe la liste des domaines pour lesquels l'étranger qui entre en France afin d'y exercer une activité salariée pour une durée inférieure ou égale à trois mois est dispensé d'autorisation de travail.
Le décret n° 2016-1462 du 28 octobre 2016 relatif aux taxes prévues aux articles L. 311-13 et L. 311-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile instaure un tarif uniforme de taxe pour la délivrance et le renouvellement des cartes de séjour pluriannuelles et un tarif minoré pour les cartes de séjour pluriannuelles délivrées aux étudiants.
Enfin, le décret n° 2016-1463 du 28 octobre 2016 fixe la liste des diplômes prévue aux articles L. 311-11, L. 313-10 et au 1° de l'article L. 313-20 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ainsi que le seuil de rémunération prévu à l'article L. 311-11 du même code.
Seul manque donc encore le décret précisant les modalités d'application du contrat d'intégration républicaine à Mayotte.
Il convient de noter que le 2° de l'article 31 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique est d'ores et déjà revenu sur une disposition de la loi du 7 mars 2016, en rétablissant la saisine du JLD en vue de la prolongation de la rétention à cinq jours dans le seul département de Mayotte.
Cette loi est partiellement applicable.
10. Loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs
La loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs résulte d'une proposition de loi déposée le 7 octobre 2015 à l'Assemblée nationale par M. Bruno Le Roux et plusieurs de ses collègues.
Dans l'exposé des motifs de ce texte, les auteurs de la proposition de loi, estimant que les « transports en commun occupent une place centrale dans la vie quotidienne [des Français] » et que « la sûreté des passagers est (...) une priorité nationale », proposaient de mieux protéger les transports en commun contre les risques d'attentats et de lutter contre la fraude, les incivilités et la violence au quotidien.
La proposition de loi initiale contenait 2 titres regroupant 9 articles au total.
La loi adoptée en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat, après accord en commission mixte paritaire, et promulguée le 22 mars 2016 compte en définitive quatre titres regroupant 23 articles. Elle appelait dix mesures réglementaires d'application, dont trois sont encore manquantes .
Le titre I er de la loi du 22 mars 2016 contient des dispositions relatives à la prévention et à la lutte contre les atteintes graves à la sécurité publique et le terrorisme dans les transports publics de voyageurs. Il compte 13 articles.
L' article 1 er autorise les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP à procéder à des inspections visuelles et à des fouilles de bagages ainsi qu'à des palpations de sécurité, en application des dispositions législatives applicables aux agents de sécurité privée et dans des conditions définies par décret en Conseil d'État. Il assouplit par ailleurs les conditions applicables à l'ensemble des agents de sécurité privée pour procéder à des palpations de sécurité. Enfin, il supprime du code de la sécurité intérieure et du code des transports la notion de « bagages à main », source d'ambiguïté.
En application de cet article, a été pris le décret n° 2016-1281 du 28 septembre 2016 modifiant le décret n° 2007-1322 du 7 septembre 2007 relatif à l'exercice des missions des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP et pris pour l'application des articles 11-1 et 11-3 de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983. Ce décret rend également applicables les dispositions de l'article 4 de la loi.
Les palpations de sécurité pourront être mises en oeuvre, lorsque le préfet de département aura constaté, par arrêté, des circonstances particulières liées à l'existence de menaces graves pour l'ordre public, notamment à l'entrée des gares ou des trains afin de sécuriser les transports publics. Pour effectuer ces palpations, les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP devront être formés, habilités par leur employeur puis agréés, pour la RATP, par le préfet de police et, pour la SNCF, par le préfet de département du siège de la direction de zone de sûreté dont dépendra l'agent concerné. Si ce siège est à Paris, ou si les agents ne sont pas rattachés à une direction de la zone de sûreté, l'agrément doit être délivré par le préfet de police ; si le siège de la direction de la zone de sûreté est dans le département des Bouches-du-Rhône, l'agrément doit être délivré par le préfet de police des Bouches-du-Rhône.
L' article 2 permet de procéder à une expérimentation, d'une durée de trois ans à compter du 1 er janvier 2017, d'un dispositif de « caméra-piéton » au bénéfice des agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP. La détermination des modalités d'application de cet article et de l'utilisation des données collectées a été renvoyée à un décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.
A ainsi été pris le décret n° 2016-1862 du 23 décembre 2016 relatif aux conditions de l'expérimentation de l'usage de caméras individuelles par les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP. Ce texte autorise à titre expérimental, pour une durée de trois ans à compter du 1 er janvier 2017, les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP à procéder à un enregistrement audiovisuel de leurs interventions dans les conditions prévues à l'article L. 2251-4-1 du code des transports. Il prévoit également les modalités de mise en oeuvre des traitements de données à caractère personnel issues des enregistrements audiovisuels et notamment leurs finalités, les données enregistrées, les modalités et la durée de leur conservation, les conditions d'accès aux enregistrements.
L' article 3 renforce les conditions dans lesquelles les forces de l'ordre contrôlent, pour le compte du représentant de l'État dans le département, les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP.
À cet égard, cet article précise qu'outre la formation initiale dont ils bénéficient, les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP reçoivent une formation continue adaptée aux besoins des services, en vue de maintenir ou de parfaire leur qualification professionnelle, leur connaissance des règles déontologiques et leur adaptation aux fonctions qu'ils sont conduits à exercer.
Le contenu de ces formations doit être conforme à un cahier des charges fixé par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé des transports. A ainsi été pris l'arrêté du 28 septembre 2016 relatif à la formation des agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP, modifié par l'arrêté du 16 décembre 2016 modifiant l'arrêté du 28 septembre 2016 relatif à la formation des agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP.
Cet article prévoit par ailleurs qu'un code de déontologie des agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP est établi par décret en Conseil d'État. En application de cette disposition a été pris le décret n° 2016-1495 du 4 novembre 2016 portant code de déontologie des agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP. Ce texte comporte ainsi un ensemble de droits et de devoirs applicables à ces agents dans le cadre de l'exercice de leurs missions.
L' article 4 dispose que la tenue et la carte professionnelle dont les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP sont obligatoirement porteurs dans l'exercice de leurs fonctions ne doivent entraîner aucune confusion avec celles des autres agents des services publics, notamment des services de police. Ces agents peuvent cependant être dispensés du port de la tenue dans l'exercice de leurs fonctions. En cas d'intervention, ils sont alors porteurs, de façon visible, de l'un des moyens matériels d'identification dont ils sont dotés, qui ne doit entraîner aucune confusion avec les moyens utilisés par les autres agents des services publics. Ils sont tenus de présenter leur carte professionnelle à quiconque en fait la demande.
La loi renvoie à un texte réglementaire la fixation des conditions d'application de ces dispositions. À cet effet, le décret n° 2016-1281 du 28 septembre 2016 modifiant le décret n° 2007-1322 du 7 septembre 2007 relatif à l'exercice des missions des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP et pris pour l'application des articles 11-1 et 11-3 de la loi n° 83-629 du 12 juillet 1983, également pris pour l'application de l'article 1 er , prévoit : l'extension de la dispense du port de la tenue des agents des services internes de sécurité ainsi que la possibilité de porter une arme sans la tenue, les conditions de ce nouveau dispositif, le port, en absence de tenue, d'un signe distinctif d'appartenance au service interne de sécurité et, enfin, la compétence territoriale du préfet en la matière.
L' article 5 a inséré un nouvel article L. 114-2 dans le code de la sécurité intérieure. Ce dispositif autorise que les décisions de recrutement et d'affectation concernant les emplois en lien direct avec la sécurité des personnes et des biens au sein d'une entreprise de transport public de personnes ou d'une entreprise de transport de marchandises dangereuses soumises à l'obligation d'adopter un plan de sûreté soient précédées d'enquêtes administratives, consistant en la consultation du casier judiciaire et des fichiers de police, destinées à vérifier que le comportement des personnes intéressées n'est pas incompatible avec l'exercice des fonctions ou des missions envisagées.
Dans ce cadre, il appartiendra à l'employeur d'informer par écrit la personne qui postule à un tel emploi qu'elle est susceptible de faire l'objet d'une telle enquête.
De telles enquêtes administratives pourront également concerner, parmi les personnels exerçant les fonctions mentionnées ci-dessus, ceux qui sont déjà en fonction et dont le comportement laisse apparaître des doutes sur la compatibilité avec l'exercice des missions pour lesquelles ils ont été recrutés ou affectés. Dans ce second cas, l'enquête pourra être conduite à la demande de l'employeur ou à l'initiative de l'autorité administrative.
La réalisation d'une telle enquête n'a pas vocation à être systématique et il appartiendra au ministre de l'intérieur de décider des suites à donner à une telle demande au regard des justifications apportées par l'employeur.
S'agissant des suites à donner à l'enquête administrative, l'article L. 114-2, dans sa version résultant de la loi du 22 mars 2016, se limitait à préciser que l'autorité administrative avise sans délai l'employeur de son résultat et précise si le comportement de cette personne donne des raisons sérieuses de penser qu'elle est susceptible, à l'occasion de ses fonctions, de commettre un acte portant gravement atteinte à la sécurité ou à l'ordre publics. Il était renvoyé à un décret en Conseil d'État le soin de fixer la liste des fonctions concernées et de déterminer les modalités d'application de ces dispositions.
Dans le projet de décret préparé par le Gouvernement à la fin de l'année 2016, il était indiqué que le ministre de l'intérieur ne transmettait à l'employeur que le sens de son avis, à savoir la compatibilité ou l'incompatibilité du comportement de l'intéressé avec l'exercice des fonctions.
Pour les personnes candidates à l'exercice de telles fonctions, l'enquête administrative aurait permis à l'employeur d'écarter la candidature. En revanche, une difficulté se pose pour les personnes déjà recrutées dans les champs couverts par ce dispositif dans la mesure où il convient de préciser les conditions dans lesquelles l'employeur, et lui seul, pourrait tirer les conséquences d'un avis d'incompatibilité. En effet, contrairement à la situation prévalant pour les emplois soumis à habilitation ou agrément délivré par l'autorité administrative, l'employeur sera, dans le cadre de l'article L. 114-2, le seul responsable des conséquences à donner aux résultats de l'enquête administrative.
Le Gouvernement envisageait ainsi, dans son projet de décret d'application, de permettre aux employeurs de rompre le contrat de travail en cas d'avis d'incompatibilité et dans le cas où il lui aurait été impossible de proposer au salarié, compte tenu de ses compétences, une autre affectation.
Toutefois, lors de l'examen de ce projet de décret le 15 novembre 2016, le Conseil d'État a estimé que de telles dispositions relevaient du domaine de la loi au titre du droit du travail, dont l'article 34 de la Constitution confie au législateur la détermination des principes fondamentaux.
Le code du travail imposant l'existence d'une « cause réelle et sérieuse » pour licencier un salarié et la loi ayant la possibilité de qualifier certaines situations comme motif de licenciement, le Conseil d'État a par conséquent invité le Gouvernement à soumettre au Parlement un complément législatif à l'article L. 114-2 du code de la sécurité intérieure afin de sécuriser la situation des employeurs qui souhaiteraient tirer les conséquences d'un avis d'incompatibilité et les droits des personnels faisant l'objet par de telles enquêtes.
Ces compléments ont été apportés par l'article 5 de la loi n° 2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique. Ceux-ci précisent que lorsque le résultat d'une enquête fait apparaître, le cas échéant après l'exercice des voies de recours devant le juge administratif, que le comportement du salarié concerné est incompatible avec l'exercice des missions pour lesquelles il a été recruté ou affecté, l'employeur lui propose un autre emploi correspondant à ses qualifications. En cas d'impossibilité de procéder à un tel reclassement ou en cas de refus du salarié, l'employeur engage à son encontre une procédure de licenciement. Cette incompatibilité constitue la cause réelle et sérieuse du licenciement, qui est prononcé dans les conditions prévues par les dispositions du code du travail relatives à la rupture du contrat de travail pour motif personnel.
L'employeur peut décider, à titre conservatoire et pendant la durée strictement nécessaire à la mise en oeuvre des suites données au résultat de l'enquête qui lui est communiqué par l'autorité administrative, de retirer le salarié de son emploi, avec maintien du salaire.
Le salarié peut contester, devant le juge administratif, l'avis de l'autorité administrative dans un délai de quinze jours à compter de sa notification et, de même que l'autorité administrative, interjeter appel puis se pourvoir en cassation dans le même délai. Les juridictions saisies au fond statuent dans un délai de deux mois. La procédure de licenciement ne peut être engagée tant qu'il n'a pas été statué en dernier ressort sur ce litige.
Le législateur ayant apporté les précisions jugées nécessaires par le Conseil d'État, a été pris le décret n° 2017-757 du 3 mai 2017 relatif aux enquêtes administratives prévues par l'article L. 114-2 du code de la sécurité intérieure concernant les affectations et les recrutements dans certaines entreprises de transport.
Ce texte encadre ainsi la procédure de demande d'enquête administrative :
- il fixe la liste des fonctions pour lesquelles l'avis peut être sollicité ;
- il définit les modalités selon lesquelles les demandes d'avis doivent être formulées. Elles sont adressées par écrit au ministre de l'intérieur par le chef d'entreprise ou un responsable de l'entreprise spécialement habilité et désigné par lui. Par ailleurs, l'entreprise doit informer par tout moyen la personne qui postule à un emploi correspondant à l'une des fonctions mentionnées dans la liste précitée qu'elle est susceptible de faire l'objet d'une enquête administrative ;
- il définit les traitements de données à caractère personnel pouvant être utilisés pour la mise en oeuvre des enquêtes administratives prévues à l'article L. 114-2 ;
- il détermine les modalités de communication, par le ministre, du résultat de l'enquête à l'employeur ainsi que les modalités de communication de l'avis d'incompatibilité au salarié. Ce dernier peut effectuer un recours administratif contre l'avis d'incompatibilité devant le ministre ainsi qu'un recours contentieux devant le juge administratif. Cet avis ne peut être consulté, au sein de l'entreprise concernée, que par un responsable spécialement désigné par le chef d'entreprise. Le décret prévoit en outre les conditions de conservation et de destruction des avis.
L' article 6 étend aux agents de police judiciaire la possibilité de constater l'ensemble des infractions à la police des transports et non pas seulement les contraventions à la police des transports.
L' article 7 a pour objet principal de permettre aux entreprises exerçant une mission de transport public routier de voyageurs ou de marchandises de consulter le fichier du permis de conduire défini à l'article L. 225-1 du code de la route.
L' article 8 adapte les règles de compétence territoriale des procureurs de la République au transport ferroviaire, en créant un article 78-7 nouveau au sein du code de procédure pénale.
En effet, l'article 43 du code de procédure pénale prévoit plusieurs critères de compétence territoriale, le critère principal généralement retenu étant celui du lieu dans lequel sont commis les faits.
Or, dans la mesure où, lors de son trajet, un train traverse les ressorts territoriaux de plusieurs procureurs de la République, les règles de compétence territoriale de droit commun créaient une incertitude quant au procureur de la République compétent pour ordonner des réquisitions aux fins de contrôler l'identité de personnes dans des lieux déterminés aux fins de recherche et de poursuite d'infractions particulières (article 78-2, alinéa 6 du code de procédure pénale) ou pour procéder à des fouilles de bagages (article 78-2-2 du code de procédure pénale).
Par conséquent, ces dispositions ont donné au procureur de la République du ressort de la gare de départ la compétence pour décider la mise en oeuvre de contrôles et vérifications prévus par les articles 78-2 et 78-2-2 du code de procédure pénale. En revanche, en cas de gare de départ à l'étranger, le procureur de la République du ressort de la gare d'arrivée est compétent pour décider de ces mesures. Les procureurs de la République des ressorts des gares de transit doivent être informés.
L' article 9 a pour objet d'étendre le champ d'application des dispositions permettant la mise en oeuvre de contrôles d'identité pour prévenir des atteintes contre les personnes ou les biens afin de permettre la fouille des bagages au sein de véhicules et d'emprises immobilières des transports publics de voyageurs.
L' article 10 autorise, sous certaines conditions, la transmission aux forces de l'ordre, en temps réel, d'images de vidéo-protection réalisées au sein des véhicules et emprises immobilières de transport public.
L' article 11 a tout d'abord pour objet de créer une obligation, dont le non-respect n'est pas sanctionné, d'être en mesure de justifier de son identité à la charge d'une personne qui ne dispose pas d'un titre de transport valable à bord des véhicules de transport ou dans les zones dont l'accès est réservé aux personnes munies d'un titre de transport, ou qui ne régularise pas immédiatement sa situation. À cet effet, la personne doit être porteuse d'un document attestant cette identité, la liste des documents valables étant établie par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé des transports. Au 1 er juin 2017, cet arrêté n'avait pas encore été pris.
En outre, l'article 11 donne la possibilité aux entreprises de transport routier, ferroviaire ou guidé de subordonner le voyage de leurs passagers à la détention d'un titre de transport nominatif.
L' article 12 a pour premier objet d'affirmer le principe selon lequel les exploitants de transport sont « tenus d'assurer la sûreté des personnes et des biens transportés » conformément aux cahiers des charges fixés par les autorités organisatrices de transport. À cette fin, les exploitants peuvent se doter de services de sécurité internes soumis au livre VI du code de la sécurité intérieure. Par ailleurs, cet article permet d'imposer la conclusion de conventions de sécurité entre le préfet et les autorités organisatrices de transport et leurs exploitants.
Le titre II de la loi du 22 mars 2016 comporte des dispositions relatives à la police du transport public de voyageurs. Il contient 8 articles.
L' article 13 prévoit que le Gouvernement remet au Parlement, avant le 31 décembre 2017, un rapport sur l'évaluation du coût de la sûreté dans les transports collectifs de voyageurs et sur ses modalités de financement.
L' article 14 a pour objet de permettre aux agents et fonctionnaires autorisés à constater les infractions à la police des transports ferroviaires ou guidés de constater également le délit de « vente à la sauvette », lorsqu'il est commis dans les véhicules et emprises immobilières des transports publics de voyageurs.
L' article 15 étend à tous les moyens de transport public de personnes payants le délit de fraude habituelle dans les transports en commun et assouplit ses critères de constitution en abaissant de dix à cinq le nombre de contraventions nécessaires pour le constituer.
L' article 16 crée un délit, passible de deux mois d'emprisonnement et de 7 500 € d'amende, en cas de violation de l'obligation, prévue par l'article L. 2241-2 du code des transports, imposant au contrevenant de rester à la disposition des agents assermentés, en cas de constat d'une fraude et de l'impossibilité de justifier de son identité, pendant le temps nécessaire pour que l'officier de police judiciaire soit informé et décide de mener ou non une procédure de vérification d'identité au titre de l'article 78-3 du code de procédure pénale.
L' article 17 crée, au sein de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, un nouveau délit de presse consistant à ouvrir ou annoncer publiquement une souscription pour financer une transaction avec un opérateur de transport.
L' article 18 a pour objet de permettre exploitants d'obtenir des administrations publiques et des organismes de sécurité sociale les noms, prénoms, date et lieu de naissance ainsi que l'adresse des personnes voyageant sans titre de transport, qui acceptent le principe d'une transaction en application de l'article 529-3 du code de procédure pénale.
Les demandes des exploitants et les renseignements communiqués en réponse sont transmis par l'intermédiaire d'une personne morale unique, commune aux exploitants. Les agents de cette personne morale unique susceptibles d'avoir accès à ces renseignements, dont le nombre maximal est fixé par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et des ministres chargés des finances et des transports, sont spécialement désignés et habilités à cet effet par la personne morale. Ils sont tenus au secret professionnel.
Les modalités d'application de ces dispositions sont déterminées par décret en Conseil d'État pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.
Ces mesures d'application n'ont pas encore été prises.
L' article 20 a pour objet de développer le rôle des polices municipales pour assurer la sécurité dans les transports.
À cet effet, il prévoit qu'affectés par le maire à des missions de maintien du bon ordre au sein des transports publics de voyageurs, les agents de police municipale peuvent constater par procès-verbaux les infractions au code des transports relatives à la police des transports ferroviaires ou guidés sur le territoire de la commune ou des communes formant un ensemble d'un seul tenant dans les conditions définies à l'article L. 512-1-1 du code de la sécurité intérieure, sans pouvoir excéder le ressort du tribunal auprès duquel ils ont prêté serment.
À cette fin, les communes contiguës desservies par un ou plusieurs réseaux de transports publics peuvent conclure entre elles une convention locale de sûreté des transports collectifs afin de permettre à leurs polices municipales d'exercer indistinctement leurs compétences sur les parties de réseaux qui les traversent. Cette convention est conclue sous l'autorité du représentant de l'État dans le département dans le respect des conventions de coordination des interventions de la police municipale et des forces de sécurité de l'État et dans le respect du contrat d'objectif départemental de sûreté dans les transports collectifs.
Pour l'exercice de ces missions, les communes formant un ensemble d'un seul tenant peuvent autoriser un ou plusieurs agents de police municipale à intervenir sur le territoire de chacune d'entre elles, dans les conditions prévues par la convention mentionnée ci-dessus. Pendant l'exercice de leurs fonctions sur le territoire d'une commune, ces agents sont placés sous l'autorité du maire de cette commune.
Il est enfin renvoyé à un décret en Conseil d'État le soin de fixer les modalités d'application de ces dispositions. À cet effet, a été pris le décret n° 2016-1616 du 28 novembre 2016 relatif aux conventions locales de sûreté des transports collectifs et aux conditions d'armement des agents de police municipale, des gardes champêtres et des agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP. Ce texte prévoit la possibilité pour plusieurs communes contiguës desservies par un ou plusieurs réseaux de transports publics de voyageurs d'organiser l'intervention de leurs polices municipales sur l'ensemble du ou des réseaux. Il détermine ainsi les conditions de la conclusion de la convention locale entre les communes concernées, et les modalités d'intervention des policiers municipaux sur le territoire d'une autre commune de l'agglomération qui les place sous l'autorité du maire de cette commune.
Enfin, l' article 21 dispose que, dans l'exercice de leurs missions de recherche de la fraude prévues par le code des douanes, les agents des douanes accèdent librement aux trains en circulation sur le territoire français.
En outre, il complète l'article L. 2241-6 du code des transports, qui permet actuellement aux agents des services de transports d'enjoindre à une personne de descendre du train en cas de fraude ou de danger, pour permettre, d'une part, l'application de ces dispositions à la personne refusant de se soumettre à l'inspection visuelle ou à la fouille de ses bagages ou à des palpations de sécurité, alors même qu'elle disposerait d'un billet valide, et, d`autre part, l'interdiction d'accès au train dans ces cas.
Le titre III, composé d'un unique article 22 , est consacré à la lutte contre les violences faites aux femmes dans les transports. Il prévoit que les atteintes à caractère sexiste dans les transports publics collectifs de voyageurs font l'objet d'un bilan annuel transmis au Défenseur des droits, à l'Observatoire national des violences faites aux femmes et au Haut Conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes. Ce bilan énonce les actions entreprises pour prévenir et recenser ces atteintes. En outre, il précise que la prévention des violences et des atteintes à caractère sexiste dans les transports publics est un axe prioritaire de l'action menée par les services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP.
Cette loi est partiellement applicable.
11. Loi n° 2016-340 du 22 mars 2016 relative à la protection des forêts contre l'incendie
La loi n° 2016-340 du 22 mars 2016 relative à la protection des forêts contre l'incendie, issue d'une proposition de loi sénatoriale de M. Pierre-Yves Collombat, vise à préserver la capacité juridique des conseils départementaux pour contribuer à protéger les massifs boisés contre les incendies.
Cette compétence départementale était remise en cause par la suppression de la clause de compétence générale des départements opérée par l'article 94 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République. Les interventions des départements en ce domaine reposaient jusqu'alors sur l'habilitation à agir dans tout domaine d'intérêt départemental dès lors qu'il n'avait pas été attribué de manière exclusive à une autre collectivité.
La loi prévoit donc explicitement la faculté, pour les départements, d'intervenir dans la défense des forêts contre l'incendie en finançant ou mettant en oeuvre des actions d'aménagement, d'équipement et de surveillance des forêts afin, d'une part, de prévenir les incendies et, le cas échéant, de faciliter les opérations de lutte contre l'incendie, d'autre part, de reconstituer les forêts. Leurs actions s'inscriront, le cas échéant, dans le cadre des plans départementaux ou interdépartementaux de protection des forêts contre les incendies.
Cette loi est d'application directe.
12. Loi n° 2016-341 du 23 mars 2016 visant à permettre l'application aux élus locaux des dispositions relatives au droit individuel à la formation et relative aux conditions d'exercice des mandats des membres des syndicats de communes et des syndicats mixtes
La loi n° 2016-341 du 23 mars 2016 visant à permettre l'application aux élus locaux des dispositions relatives au droit individuel à la formation et relative aux conditions d'exercice des mandats des membres des syndicats de communes et des syndicats mixtes est issue d'une proposition de loi sénatoriale déposée par M. Jean-Pierre Sueur.
Dans sa rédaction initiale, la proposition de loi visait à conforter le dispositif du droit individuel à la formation (DIF) des élus locaux institué par une loi du 31 mars 2015 pour leur permettre notamment de préparer leur réinsertion professionnelle à l'issue de leur mandat électif. Cette disposition a été confirmée dans le texte définitivement adopté et la loi du 23 mars 2016 a confié à la Caisse des dépôts et consignations la gestion administrative, financière et technique de ce nouveau droit.
La proposition de loi a en outre été complétée, à l'initiative de la commission des lois du Sénat, pour remédier à la décision d'inconstitutionnalité de l'article 115 de la loi de finances rectificative du 29 décembre 2015, le Conseil constitutionnel ayant considéré qu'il s'agissait d'un cavalier budgétaire. Cette disposition précisait l'entrée en vigueur et le champ d'application de l'article 42 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, qui a réformé le régime indemnitaire des syndicats de communes et des syndicats mixtes. L'article 2 de la loi du 23 mars 2016 reporte au 1 er janvier 2020 l'application du nouveau régime indemnitaire des présidents et vice-présidents de syndicat de communes, de syndicat mixte fermé et de syndicat mixte ouvert restreint.
Cette loi est d'application directe.
13. Loi n° 2016-457 du 14 avril 2016 relative à l'information de l'administration par l'autorité judiciaire et à la protection des mineurs
Issue d'un projet de loi déposé le 25 novembre 2015 sur le bureau de l'Assemblée nationale, la loi n° 2016-457 du 14 avril 2016 relative à l'information de l'administration par l'autorité judiciaire et à la protection des mineurs a été adoptée en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat, après engagement de la procédure accélérée et accord en commission mixte paritaire.
Elle a pour objet de renforcer le contrôle des antécédents judiciaires des personnes exerçant des activités ou une profession impliquant un contact avec des mineurs et, plus largement, de fixer un cadre légal pour les transmissions d'informations pénales à une administration ou à une autorité placée sous son contrôle.
Elle reprend des dispositions qui avaient été introduites, à l'initiative du Gouvernement, dans la loi n° 2015-993 du 17 août 2015 portant adaptation de la procédure pénale au droit de l'Union européenne mais avaient été censurées par le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2015-719 DC du 13 août 2015, au motif qu'elles n'avaient pas de lien, même indirect, avec les dispositions initiales de ce projet de loi.
Cette censure avait conduit à l'adoption par le Sénat en première lecture, le 20 octobre 2015, d'une proposition de loi relative à la protection des mineurs contre les auteurs d'agressions sexuelles déposée par Mme Catherine Troendlé et plusieurs de ses collègues, le 12 mai 2015, qui n'a jamais été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale mais dont l'objet est satisfait par la loi n° 2016-457 du 14 avril 2016.
Cette loi compte cinq articles et appelait deux mesures réglementaires d'application qui ont été prises.
L' article 1 er instaure un régime général de transmission facultative d'informations pénales et un régime de transmission obligatoire de telles informations pour des infractions graves, à caractère violent ou de nature sexuelle commises par des personnes en contact habituel avec des mineurs.
Au titre du régime général de transmission facultative d'informations pénales , l'article 11-2 du code de procédure pénale dispose que le ministère public peut informer par écrit une administration, une personne morale de droit privé chargée d'une mission de service public ou un ordre professionnel de trois types de décisions rendues contre leurs employés, y compris à titre bénévole, ou les personnes dont l'activité professionnelle ou sociale est placée sous leur contrôle ou leur autorité, lorsqu'elles concernent un crime ou un délit puni d'une peine d'emprisonnement : la condamnation, même non définitive ; la saisine d'une juridiction de jugement par le procureur de la République ou par le juge d'instruction ; la mise en examen. Le ministère public ne peut toutefois procéder à cette information que « s'il estime cette transmission nécessaire, en raison de la nature des faits ou des circonstances de leur commission, pour mettre fin ou prévenir un trouble à l'ordre public ou pour assurer la sécurité des personnes ou des biens . »
Les modalités de mise en oeuvre de cette transmission, la nature des informations transmises et des documents pouvant être communiqués ainsi que les conséquences en cas de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement ont été précisées par le décret n° 2016-612 du 18 mai 2016 relatif aux informations communiquées par l'autorité judiciaire aux administrations, notamment en cas de procédures concernant des personnes exerçant une activité les mettant en contact habituel avec des mineurs.
Une circulaire du 4 août 2016 221 ( * ) précise que l'information doit être donnée « dans des conditions mettant effectivement l'administration en situation d'en tirer les conséquences, c'est-à-dire qu'elle soit suffisamment précise et/ou accompagnée des pièces pertinentes pour éviter toute difficulté d'interprétation ou d'articulation avec les mesures administratives susceptibles d'être mises en oeuvre » .
Au titre du régime particulier de transmission obligatoire d'informations pénales , l'article 706-47-4 du code de procédure pénale dispose que le ministère public est tenu d'informer par écrit l'administration des décisions de condamnation, même non définitives, et de contrôle judiciaire prévoyant l'interdiction d'exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs 222 ( * ) lorsque les infractions relèvent du champ des infractions sexuelles, sont commises sur un mineur ou lorsqu'il s'agit de crimes ou de délits terroristes 223 ( * ) .
Les modalités de transmission d'informations dans ce cadre ont également été définies par le décret n° 2016-612 du 18 mai 2016 relatif aux informations communiquées par l'autorité judiciaire aux administrations, notamment en cas de procédures concernant des personnes exerçant une activité les mettant en contact habituel avec des mineurs. Ce dernier définit, pour chaque profession ou activité concernée, les autorités destinataires de l'information. En principe, le ministère public n'est tenu d'informer qu'une seule autorité pour les mêmes faits, sauf dans plusieurs hypothèses limitativement énumérées par la circulaire du 4 août 2016.
Contrairement aux dispositions du projet de loi initial qui tendaient à conforter des pratiques antérieures et à l'initiative du Sénat, l'article 1 er de la loi n° 2016-457 du 14 avril 2016 ne permet pas la transmission d'informations à l'issue d'une garde à vue ou d'une audition libre, en raison du stade trop précoce de la procédure, de l'absence de garanties procédurales pour la personne mise en cause ainsi que des risques constitutionnels et conventionnels d'un tel mécanisme. La circulaire du 4 août 2016 précitée souligne ainsi qu'il n'est désormais plus possible d'informer une administration au stade de la garde à vue et recommande en conséquence de procéder rapidement à l'ouverture d'une information judiciaire.
L'article 1 er de la loi n° 2016-457 du 14 avril 2016 a également complété l'article 138 du code de procédure pénale afin de créer une nouvelle mesure d'interdiction d'exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs , y compris si l'infraction n'a pas été commise à l'occasion de cette activité. La mesure peut être prononcée dans le cadre d'un contrôle judiciaire ou d'une assignation à domicile avec surveillance électronique .
L' article 2 de la loi n° 2016-457 du 14 avril 2016 a modifié l'article L. 212-9 du code du sport afin de préciser que l' interdiction d'enseigner, d'animer ou d'encadrer une activité physique ou sportive auprès de mineurs ne vaut que pour les personnes faisant l'objet, et non pas ayant fait l'objet, d'une mesure administrative d'interdiction de participer, à quelque titre que ce soit, à la direction et à l'encadrement d'institutions et d'organismes soumis aux dispositions législatives ou réglementaires relatives à la protection des mineurs accueillis en centre de vacances et de loisirs, ainsi que de groupements de jeunesse, ou d'une mesure de suspension de ces mêmes fonctions 224 ( * ) .
Ce même article a également modifié l'article L. 212-10 du code du sport afin d'étendre aux activités exercées à titre bénévole le délit d'exercice illégal contre rémunération d'une fonction de professeur, moniteur, éducateur, entraîneur ou animateur d'une activité physique ou sportive ou de faire usage de ces titres ou de tout autre titre similaire en méconnaissance des interdictions définies à l'article L. 212-9. Ce comportement est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende.
L' article 3 de la loi n° 2016-457 du 14 avril 2016 a modifié le régime d'incapacité pour diriger ou exercer au sein des établissements, services ou lieux de vie et d'accueil régis par le code de l'action sociale et des familles afin de prévoir des interdictions d'exercice en conséquence de décisions de condamnations définitives pour certains délits 225 ( * ) , indépendamment du quantum d'emprisonnement décidé par la juridiction de jugement .
À l'initiative du Sénat, il a repris une disposition qui figurait à l'article 4 de la proposition de loi sénatoriale relative à la protection des mineurs contre les auteurs d'agressions sexuelles précisant la nécessité d'un contrôle avant tout renouvellement de l'agrément des assistants familiaux.
L' article 4 de la loi n° 2016-457 du 14 avril 2016 a assujetti les chefs d'établissement privé d'enseignement du premier degré au régime disciplinaire défini par l'article L. 914-6 du code de l'éducation.
L' article 5 est relatif à l'application outre-mer de la réforme.
Cette loi est entièrement applicable.
14. Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires
La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et aux obligations des fonctionnaires comporte 90 articles organisés autour de deux axes :
- l'élaboration d'un cadre déontologique pour les fonctionnaires et les agents civils, les militaires, les magistrats administratifs et financiers ;
- diverses mesures statuaires relatives à la fonction publique et aux juridictions administratives et financières.
Au 31 mars 2017, 26 décrets d'application ont été publiés et la majorité des dispositions de cette loi sont applicables. En outre, depuis cette date, deux décrets supplémentaires sont parus au Journal officiel : le décret n° 2017-519 du 10 avril 2017 relatif au référent déontologue et le décret n° 2017-547 du 13 avril 2017 portant sur la gestion par un tiers des instruments financiers de certains fonctionnaires.
1. L'élaboration d'un cadre déontologique pour les fonctionnaires et les agents civils, les militaires, les magistrats administratifs et financiers
1.1. Principes déontologiques et obligations déclaratives
La loi du 20 avril 2016 rappelle, tout d'abord, les principales obligations des fonctionnaires : dignité, impartialité, intégrité, probité et neutralité (article 1 er ) .
S'inspirant de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique 226 ( * ) , elle crée un cadre déontologique organisé en trois cercles concentriques afin de prévenir les conflits d'intérêts 227 ( * ) (articles 2 à 6 et 12 à 19) :
- la nomination dans « l'un des emplois dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions le justifient » est conditionnée à la transmission d'une déclaration d'intérêts à l'autorité de nomination puis à l'autorité hiérarchique (catégorie la plus large). En cas de doute, l'employeur public peut saisir la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) ;
- les fonctionnaires « nommés dans l'un des emplois dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions le justifient » doivent transmettre une déclaration de situation patrimoniale à la HATVP (catégorie plus restreinte) ;
- ceux « exerçant des responsabilités en matière économique ou financière et dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions le justifient » (catégorie encore plus restreinte) doivent placer leurs instruments financiers sous mandat de gestion et en rendre compte à la HATVP.
À titre subsidiaire, la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 élargit les obligations déclaratives des directeurs, des directeurs adjoints et des chefs de cabinet des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) 228 ( * ) (article 11) .
Le périmètre de l'ensemble de ces obligations a été précisé par voie règlementaire et est disponible en annexe à la présente note. À titre d'exemple, les directeurs d'administration centrale doivent remplir une déclaration d'intérêts et, lorsqu'ils ont des compétences en matière d'achat public, une déclaration de situation patrimoniale ; le secrétaire général de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) doit placer ses instruments financiers sous mandat de gestion, etc .
Des arrêtés ministériels sont encore attendus pour préciser les agents de l'État dont les fonctions nécessitent la transmission d'une déclaration d'intérêts. Manque, en outre, le décret d'application définissant le périmètre des militaires devant placer leurs instruments financiers sous mandat de gestion.
Aucun acte règlementaire n'a été pris pour obliger certains magistrats administratifs et financiers 229 ( * ) à remplir une déclaration de situation patrimoniale, au regard de la décision n° 2016-732 DC du 28 juillet 2016 du Conseil constitutionnel sur les magistrats judiciaires 230 ( * ) .
D'après la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, environ 3 000 agents publics entrent dans le champ des obligations déclaratives de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 , soit une croissance de près de 30 % du nombre total de déclarants. Les effectifs de la Haute Autorité sont passés de 34 à 40 équivalents temps plein annuel travaillé (ETPT) pour appliquer ces dispositions 231 ( * ) .
S'agissant des modalités de consultation des déclarations d'intérêts, le Gouvernement a mis en oeuvre une procédure sécurisée, conformément aux exigences de confidentialité posées par le Sénat et à la nécessité de protéger la vie privée des fonctionnaires 232 ( * ) . En vertu du décret n° 2016-1967 du 28 décembre 2016 233 ( * ) , la déclaration d'intérêts est conservée en annexe au dossier individuel du fonctionnaire, sous un double pli cacheté. Seuls l'autorité de nomination, l'autorité hiérarchique, l'autorité disciplinaire et l'agent lui-même ont accès à ce document ; un bordereau d'émargement est rempli à chaque consultation.
La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 prévoit, en outre, la désignation de référents déontologues chargés d'apporter aux fonctionnaires « tout conseil utile » au respect de leurs obligations déontologiques (article 11) . Le décret n° 2017-519 du 10 avril 2017 234 ( * ) précise que la mission de référent déontologue peut être exercée, selon les cas, par une seule personne - qui peut être un fonctionnaire en activité, un agent en contrat à durée indéterminée ou un retraité - ou par un collège dont la composition est fixée par un arrêté du chef de service. Ce collège peut comprendre des personnalités qualifiées extérieures à l'administration.
1.2. Cumul d'activités
Enfin, les possibilités de cumuler plusieurs activités sont restreintes, la loi n° 2016-483 interdisant notamment aux fonctionnaires d'assurer une mission de conseil auprès d'une société relevant du secteur concurrentiel et les obligeant à solliciter un temps partiel pour reprendre une entreprise (article 7 à 9) . L'organisation de la commission de déontologie de la fonction publique - chargée de donner un avis sur ces cumuls d'activités et sur le « pantouflage » des fonctionnaires - est également revue (articles 10 à 11) . Ses avis avec réserves lient désormais l'administration et la commission se prononce sur les projets de loi et les décrets relatifs à la déontologie.
Ces mesures ont été mises en oeuvre par le décret n° 2017-105 du 27 janvier 2017 235 ( * ) qui réunit toutes les règles du cumul d'activités en un seul texte règlementaire 236 ( * ) et facilite ainsi la compréhension global du dispositif.
2. Diverses mesures statuaires relatives à la fonction publique et aux juridictions administratives et financières
2.1. De nouveaux droits pour les fonctionnaires
La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 garantit, tout d'abord, de nouveaux droits pour les fonctionnaires en :
- clarifiant le régime de la protection fonctionnelle 237 ( * ) et en l'étendant aux ayants-droits des agents (articles 20 à 27) ;
- facilitant la mobilité des fonctionnaires ayant des « intérêts matériels et moraux » dans une collectivité territoriale d'outre-mer (article 32) ;
- prévoyant un meilleur suivi des « reçus-collés », c'est-à-dire des personnes qui réussissent un concours de la fonction publique territoriale mais qui en perdent le bénéfice faute d'avoir trouvé un poste dans un délai donné 238 ( * ) (article 42) .
La plupart des mesures règlementaires ont été prises.
Dans l'exemple des « reçus-collés » , le décret n° 2016-1400 du 18 octobre 2016 239 ( * ) met en oeuvre les recommandations du Sénat en prévoyant, notamment, des entretiens individuels avec ces personnes tous les deux ans et l'obligation pour les autorités organisatrices de concours de les soutenir dans leur recherche d'emploi.
De manière subsidiaire, le décret n° 2016-554 du 6 mai 2016 240 ( * ) - première mesure d'application de la loi n° 2016-483 publiée au Journal officiel - a précisé la liste des « emplois supérieurs participant directement à la défense des intérêts fondamentaux de la Nation » . Pour ces emplois, l'activité du fonctionnaire peut être prolongée de trois ans (contre deux ans dans le droit commun) au-delà de l'âge limite de départ à la retraite. Sont concernés : le directeur général de la sécurité extérieure, le directeur général de la sécurité intérieure, le directeur de la protection et de la sécurité de la défense, le directeur du renseignement militaire. Ce dispositif a été mis en oeuvre en 2016 pour maintenir en poste le directeur général de la sécurité extérieure 241 ( * ) .
À ce stade, deux mesures règlementaires n'ont pas encore été prises concernant les nouveaux droits accordés aux fonctionnaires :
- celle permettant aux agents de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) de bénéficier de certaines dispositions du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre (article 25) ;
- et celle facilitant la mobilité des fonctionnaires dont l'emploi a été supprimé (article 59) .
En contrepartie de ces nouveaux droits, la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 a prévu un mécanisme de dégressivité de la rémunération des fonctionnaires territoriaux momentanément privés d'emploi (article 82) . Comme l'a indiqué Mme Catherine Di Folco, sénateur du Rhône, qui était à l'initiative de cette disposition, « on dénombre 450 fonctionnaires momentanément privés d'emploi en France. Certains d'entre eux se trouvent dans cette situation depuis vingt-sept ans, la moyenne étant de six ans ! Or on sait que, après deux ans d'inactivité, il devient très difficile de retrouver un emploi. Par ce dispositif, il s'agit d'inciter les fonctionnaires à se donner les moyens de réussir à trouver un emploi » 242 ( * ) .
L'application de cette mesure de dégressivité a toutefois soulevé des interrogations : peut-elle concerner les fonctionnaires privés d'emploi avant la publication de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 ?
Le Sénat avait précisé le dispositif lors de l'examen du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté. Dans sa décision n° 2016-745 DC du 26 janvier 2017, le Conseil constitutionnel a toutefois censuré cette précision, au motif qu'il s'agissait d'un cavalier législatif. En l'état, l'article 82 de la loi n° 2016-483 n'est donc pas appliqué.
Par ailleurs, la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 habilitait le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour remplir deux objectifs majeurs : valoriser l'affectation des agents publics dans des zones connaissant des difficultés de recrutement, d'une part, favoriser la mobilité au sein de chaque versant et entre les trois versants de la fonction publique, d'autre part (article 83) . Aucune ordonnance n'a été publiée pendant le délai d'habilitation 243 ( * ) , aujourd'hui forclos.
De même, le Gouvernement n'a pas rédigé dans le délai qui lui était imparti l'ordonnance créant un code général de la fonction publique (article 88) . Il s'agit, sur ce dernier point, de la troisième habilitation législative non mise en oeuvre 244 ( * ) .
2.2. De nouveaux droits pour les contractuels
Cette loi consolide, en outre, les droits des agents contractuels.
Elle généralise le recours direct à des personnels en contrat à durée indéterminée (CDI) - et non en contrat à durée déterminée (CDD) - pour les emplois de la fonction publique d'État (article 45) .
Elle prolonge de deux ans - soit jusqu'au 12 mars 2018 - le « dispositif Sauvadet » qui vise à résorber la précarité dans les trois versants de la fonction publique en facilitant la titularisation des contractuels 245 ( * ) . Cette mesure répond aux principaux constats du rapport de Mme Jacqueline Gourault et de M. Philippe Kaltenbach, sénateurs, qui avaient observé, en 2014, des « résultats divers » selon les administrations et des difficultés d'application du dispositif de titularisation dans la fonction publique hospitalière 246 ( * ) (article 41) .
La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 étend également la compétence des commissions consultatives paritaires 247 ( * ) à l'ensemble des agents contractuels de la fonction publique territoriale 248 ( * ) (article 52) .
À ce jour, l'ensemble de ces dispositions sont applicables.
2.3. La rénovation du dialogue social
La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 renforce le conseil commun de la fonction publique 249 ( * ) (article 54) ainsi que les garanties de formation des membres des comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail (articles 71 et 72) . Ces dispositions sont d'ores et déjà applicables.
En matière de parité, la loi prévoit que les listes de candidats aux élections professionnelles sont composées d'un nombre de femmes et d'hommes correspondant à la part de femmes et d'hommes représentés au sein de l'instance concernée (article 47) . Cette mesure - qui entrera en vigueur à compter des élections professionnelles de décembre 2018 - nécessite la publication d'un décret spécifique 250 ( * ) .
2.4. Les mesures statutaires relatives aux magistrats administratifs et financiers
La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 habilitait le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour prendre diverses dispositions statutaires relatives aux magistrats administratifs et financiers (article 86) .
Ces ordonnances ont été prises dans les délais impartis par le législateur.
Ordonnances statutaires
(magistrats administratifs et financiers)
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Ordonnances |
Procédures de ratification |
Principales mesures |
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Ordonnance n° 2016-1365 du 13 octobre 2016 portant dispositions statutaires concernant le Conseil d'État |
Projet de loi de ratification déposé le 4 janvier 2017 à l'Assemblée nationale |
. Composition et compétences de la commission supérieure du Conseil d'État ; . Modernisation du régime disciplinaire des membres du Conseil d'État |
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Ordonnance n° 2016-1366 du 13 octobre 2016 portant dispositions statutaires concernant les magistrats des tribunaux administratifs (TA) et des cours administratives d'appel (CAA) |
. Composition et compétences du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; . Garanties en termes de formation professionnelle ; . Modernisation du régime disciplinaire des membres des TA et des CAA, des règles d'affectation, d'avancement et d'évaluation |
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Ordonnance n° 2016-1360 du 13 octobre 2016 modifiant la partie législative du code des juridictions financières |
Projet de loi de ratification déposé le 4 janvier 2017 et adopté en première lecture le 16 février 2017 par l'Assemblée nationale |
. Précision sur le champ des contrôles de la Cour des comptes ; . Modernisation des procédures des chambres régionales et territoriales des comptes et des règles de détachement de leurs magistrats ; . Clarifications relatives aux règles d'organisation et de procédure applicables à la Cour de discipline budgétaire et financière |
Cette loi est partiellement applicable.
ANNEXE
Périmètre des obligations déclaratives prévues par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016
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Fonctions publiques |
Emplois |
Bases juridiques |
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Déclarations d'intérêts |
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Fonction publique d'État |
Chef de service et sous-directeur des administrations de l'État |
Art. 2 du décret n° 2016-1967 du 28 décembre 2016 |
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Secrétaire général de préfecture de classe fonctionnelle I |
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Emplois dans lesquels les agents : - signent des marchés publics ou des délégations de service public ; - fixent des tarifs applicables aux personnes morales intervenant dans le secteur concurrentiel ; - attribuent des aides financières ou des subventions ; - délivrent, suspendent ou retirent un agrément, un produit ou un procédé ; - autorisent, suspendent ou interdisent une activité ; - délivrent une autorisation accordée au titre du droit des sols ; |
Art. 2 du décret n° 2016-1967 du 28 décembre 2016 + arrêtés des ministres pour définir plus précisément ces emplois (en cours) |
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Fonction publique territoriale |
Directeur général des services et directeur général adjoint des services des régions et des départements ; |
Art. 3 du décret n° 2016-1967 du 28 décembre 2016 |
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Directeur général des services, directeur général adjoint des services et directeur général des services techniques des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants |
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Directeur général et directeur général adjoint : - des EPCI assimilés à une commune de plus de 80 000 habitants ; - des syndicats mixtes constitués exclusivement de collectivités territoriales et de leurs groupements assimilés à une commune de plus de 80 000 habitants ; - des conseils de territoire de la métropole d'Aix-Marseille-Provence assimilés à une commune de plus de 80 000 habitants ; - du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) ; - des centres interdépartementaux de gestion et des centres de gestion assimilés à une commune de plus de 80 000 habitants ; - des centres communaux d'action sociale et des centres intercommunaux d'action sociale assimilés à une commune de plus de 80 000 habitants ; |
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|
Directeur : - de délégation du CNFPT ; - de caisse de crédit municipal d'une commune de plus de 80 000 habitants ; |
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Directeur et directeur adjoint d'autres établissements publics assimilés à une commune de plus de 80 000 habitants |
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À la ville de Paris : - secrétaire général et secrétaire général adjoint de la ville ; - directeur général et directeur général adjoint des services administratifs du département ; - directeur général, directeur, chef de service, directeur adjoint, sous-directeur des administrations parisiennes ; - directeur général des services d'une mairie d'arrondissement ; - directeurs du crédit municipal, de l'École supérieure de physique et de chimie industrielle, de l'École des ingénieurs, de l'Établissement public Paris Musées et du centre d'action sociale |
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Fonction publique hospitalière |
Directeur d'un centre hospitalier universitaire et directeur d'un centre hospitalier régional |
Art. 4 du décret n° 2016-1967 du 28 décembre 2016 |
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Emplois fonctionnels de direction et de directeurs des soins des établissements publics de santé, des centres d'accueil et de soins hospitaliers, des établissements publics locaux accueillant des personnes âgées, des mineurs, des personnes handicapées, des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse ou des demandeurs d'asile |
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Les trois fonctions publiques |
Inspecteur général ou contrôleur général |
Art. 5 du décret n° 2016-1967 du 28 décembre 2016 |
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Référent déontologue |
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Militaires |
Périmètre similaire aux trois fonctions publiques |
Décret n° 2017-38 du 16 janvier 2017 |
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Déclarations de situation patrimoniale |
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Fonction publique d'État |
Chef de service et sous-directeur dont les responsabilités en matière d'achat ou de placements financiers le justifient ou dont les services sont en charge de l'élaboration ou de la mise en oeuvre de normes en matière économique et financière ou du soutien ou du contrôle d'opérateurs agissant dans un secteur économique concurrentiel |
Art. 2 du décret n° 2016-1968 du 28 décembre 2016 |
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Responsable ministériel des achats |
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Président et vice-président du comité économique des produits de santé |
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Directeur d'un établissement public à caractère administratif de l'État : - dont l'activité concourt au soutien ou au contrôle d'opérateurs dans un secteur économique concurrentiel ; - dont la mission comprend, dans le cadre de la mise en oeuvre d'une politique publique, le versement d'aides financières ou le contrôle de leur utilisation ; - ou dont la mission comprend la gestion de placements financiers |
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Responsable de la fonction achat dans un établissement public à caractère administratif dont le montant du budget est supérieur à 200 millions d'euros |
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Directeur général, directeur général délégué chargé des affaires financières et secrétaire général d'un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel |
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Secrétaire général aux affaires régionales |
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Directeur régional de l'agriculture, de l'alimentation et de la forêt |
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Directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi |
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Directeur régional de l'environnement, de l'aménagement et du logement |
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Directeur régional de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale |
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Directeur régional des affaires culturelles |
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Délégué interrégional, directeur régional, directeur départemental et directeur local des finances publiques |
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Directeur interrégional et directeur régional des douanes et droits indirects |
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Directeur interrégional des services pénitentiaires, chef de la mission des services pénitentiaires d'outre-mer |
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Secrétaire général de préfecture de la classe fonctionnelle I |
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Fonctions publiques |
Emplois |
Bases juridiques |
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Fonction publique territoriale |
Directeur général des services des régions, des départements ainsi que des communes de plus de 150 000 habitants |
Art. 3 du décret n° 2016-1968 du 28 décembre 2016 |
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Directeur général ou directeur : - des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 150 000 habitants et des établissements publics de coopération intercommunale assimilés à des communes de plus de 150 000 habitants ; - des syndicats mixtes constitués exclusivement de collectivités territoriales et de groupements de collectivités assimilés à une commune de plus de 150 000 habitants ; - des conseils de territoire de la métropole d'Aix-Marseille-Provence assimilés à une commune de plus de 150 000 habitants ; - du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) ; - des centres interdépartementaux de gestion et des centres de gestion assimilés à une commune de plus de 150 000 habitants ; - des caisses de crédit municipal d'une commune de plus de 150 000 habitants |
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À la ville de Paris : - secrétaire général ; - secrétaire général adjoint ; - directeur général et directeur des administrations parisiennes ; - directeur du centre d'action sociale et directeur du crédit municipal |
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Fonction publique hospitalière |
Directeur d'un établissement public hospitalier dont le budget, le cas échéant consolidé, est supérieur à 200 millions d'euros |
Art. 4 du décret n° 2016-1968 du 28 décembre 2016 |
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Militaire |
Périmètre similaire aux trois fonctions publiques |
Décret n° 2017-39 du 16 janvier 2017 |
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Gestion par un tiers des instruments financiers |
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Fonction publique d'État |
Secrétaire général d'un ministère et directeur des services administratifs et financiers au sein des services du Premier ministre |
Art. 1 er et annexe 1 du décret n° 2017-547 du 13 avril 2017 |
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Directeur général de l'offre de soins, directeur général de la santé, directeur de la sécurité sociale, président du comité économique des produits de santé (ministère des affaires sociales) |
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Directeur général de l'alimentation (ministère de l'agriculture) |
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Directeur général des médias et des industries culturelles (ministère de la culture) |
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Délégué général pour l'armement (ministère de la défense) |
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Directeur général du Trésor, commissaire aux participations de l'État, directeur général de l'Agence des participations de l'État (APE), directeur général adjoint de l'APE, directeurs de participations de l'APE, directeur général de l'Agence France Trésor, directeur général des finances publiques, directeur de la législation fiscale, directeur de la politique immobilière de l'État, directeur du budget, directeur général de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, directeur général des entreprises, directeur des achats de l'État, directeur général des douanes et droits indirects, directeur du service à compétence nationale TRACFIN (ministère de l'économie et des finances) |
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|
Directeur général des infrastructures, des transports et de la mer, directeur général de l'énergie et du climat, directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature, directeur général de l'aviation civile (ministère de l'environnement) |
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Directeur général de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, de la Caisse d'amortissement de la dette sociale, de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, de l'Établissement de retraite additionnelle de la fonction publique, de l'Établissement public des fonds de prévoyance militaire et de l'aéronautique, de la Caisse nationale des autoroutes, de l'Agence de services et de paiements, de l'Agence de recouvrement des avoirs saisis et confisqués, de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France, du Centre national du cinéma et de l'image animée, de l'Agence nationale de la recherche, de l'Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé, de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, de l'Établissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) (établissements publics administratifs de l'Etat) |
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Personnel d'autorités administratives ou publiques indépendantes |
Secrétaire général de l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution |
Art. 1 er et annexe 2 du décret n° 2017-547 du 13 avril 2017 |
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Rapporteur général de l'Autorité de la concurrence |
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Secrétaire général de l'Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières |
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Directeur général de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes |
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Secrétaire général de l'Autorité des marchés financiers |
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Directeur général de l'Autorité de régulation des jeux en ligne |
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Directeur général des services de la Commission de régulation de l'énergie |
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Directeur de la Haute Autorité de santé |
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Secrétaire général de la Haute Autorité pour la diffusion des oeuvres et la protection des droits sur internet |
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Directeur général du Conseil supérieur de l'audiovisuel |
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Directeur général de l'Autorité de sûreté nucléaire |
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Fonction publique hospitalière |
Directeur général d'un centre régional hospitalier dont le budget, le cas échéant consolidé, excède un montant de 800 millions d'euros |
Art. 1 er du décret n° 2017-547 du 13 avril 2017 |
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Militaire |
Aucune disposition règlementaire n'a été prise à ce stade |
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15. Loi organique n° 2016-506 du 25 avril 2016 de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle et loi n° 2016-508 du 25 avril 2016 de modernisation de diverses règles applicables aux élections
Issues d'une proposition de loi organique et d'une proposition de loi déposées par M. Jean-Jacques Urvoas, député, la loi organique n° 2016-506 du 25 avril 2016 de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle et la loi n° 2016-508 du 25 avril 2016 de modernisation de diverses règles applicables aux élections ont été adoptées en lecture définitive par l'Assemblée nationale. Saisi de la loi organique et de la loi par le Premier ministre, le Conseil constitutionnel les a jugées intégralement conformes à la Constitution 251 ( * ) .
Sans changer le mode de scrutin pour l'élection du Président de la République en vigueur depuis 1962, ces lois ont modifié, pour l'ensemble du territoire national ( articles 12 de la loi organique et 7 de la loi ), les modalités d'organisation de cette élection.
La loi organique n° 2016-506 du 25 avril 2016 a prévu deux mesures réglementaires d'application, tandis que la loi n° 2016-508 du 25 avril 2016 est d'application directe. Un seul des deux décrets prévus par la loi organique a été publié au 1 er juin 2017.
Il s'agit du décret n° 2016-1819 du 22 décembre 2016 relatif à l'élection du Président de la République. Le décret qui a tiré les conséquences des modifications apportées à la loi n° 62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel depuis l'élection de 2012, par les lois organiques n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique et n° 2016-506 du 25 avril 2016 de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle. Il a en outre actualisé d'autres règles contenues au sein du décret n° 2001-213 du 8 mars 2001 portant application de la loi du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel et du décret n° 2005-1613 du 22 décembre 2005 portant application de la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 relative aux listes électorales consulaires et au vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République.
1. La modernisation de la présentation des candidatures
Tout en maintenant le nombre requis de soutiens pour l'admission d'une candidature à l'élection du Président de la République, la loi organique n° 2016-506 du 25 avril 2016 a modernisé les modalités de présentation de ces candidatures. La liste des personnes habilitées à présenter un candidat a ainsi été actualisée, afin de tenir compte des modifications institutionnelles intervenues depuis le dernier scrutin présidentiel (création de la métropole de Lyon, des communes nouvelles, refonte de l'Assemblée des Français de l'étranger, création des métropoles, etc.) pour reconnaître à de nouvelles catégories d'élus la qualité de « parrains » ( article 1 er de la loi organique ).
Pour leur éviter de subir des pressions, ces « parrains » sont désormais tenus d'adresser par voie postale leur présentation ( article 2 de la loi organique ), sans pouvoir la déposer directement auprès du Conseil constitutionnel. Un dépôt auprès du représentant local de l'État demeure possible dans les collectivités ultramarines, de même qu'auprès de l'ambassadeur ou du chef de poste consulaire à l'étranger. Une fois adressée ou déposée, la présentation ne peut plus être retirée.
Les formulaires imprimés servant à présenter un candidat sont adressés par l'administration dans des enveloppes postales, conformément aux modèles arrêtés par le Conseil constitutionnel, à tous les citoyens habilités à présenter un candidat. Ils peuvent être adressés au Conseil constitutionnel par tout opérateur postal agréé en vertu de la réglementation ( article 1 er du décret ).
La transmission par voie électronique de ces « parrainages » sera possible à une date fixée par décret et au plus tard le 1 er janvier 2020 ( article 2 de la loi organique ). Les modalités de cette transmission dématérialisée seront fixées par un décret en Conseil d'État qui n'a pas été encore pris, compte tenu du report de l'entrée en vigueur de cette mesure.
Enfin, la liste des « parrains », avec leur nom et leur qualité, doit être rendue intégralement publique, au cours de la période de recueil, au moins deux fois par semaine, et au terme de cette période, huit jours au moins avant le premier tour du scrutin ( article 3 de la loi organique ).
Il revient au Conseil constitutionnel d'établir, au regard des « parrainages » régulièrement reçus, la liste des candidats admis à se présenter selon un ordre qu'il fixe. Par sa décision n° 2016-135 ORGA du 8 septembre 2016, le Conseil constitutionnel a prévu de fixer l'ordre des candidats par tirage au sort.
Ouverte le vendredi 24 février 2017 252 ( * ) , la période de recueil des « parrainages » pour l'élection présidentielle organisée les 23 avril et 7 mai 2017 s'est achevée le vendredi 17 mars à 18 heures. Les modalités d'envoi et de publicité n'ont pas découragé la présentation de candidats, contrairement aux craintes exprimées lors des travaux parlementaires, puisque 14 586 formulaires ont été reçus contre près de 15 000 en 2012. 290 ont été écartés pour non-conformité, soit seulement 2 % du nombre total. Ainsi, environ 34 % des citoyens habilités à le faire, dont près de trois quarts d'élus communaux et intercommunaux, ont présenté une candidature, contre environ 36 % en 2012. Parmi les 61 personnes présentées, le Conseil constitutionnel a proclamé, le 18 mars 2017 253 ( * ) , 11 candidatures valides, contre 12 en 2007 et 10 en 2012.
Par sa décision n° 2016-135 ORGA du 8 septembre 2016, le Conseil constitutionnel a décidé de publier sur son site internet deux fois par semaine, le mardi et le vendredi, le nom et la qualité des « parrains » ayant valablement soutenu un candidat. Au terme de la période de recueil, une publication complète sur le site internet du Conseil constitutionnel a été effectuée comprenant :
- une liste de l'ensemble des élus qui ont valablement présenté un candidat depuis le début de la période de recueil des présentations ;
- chacune des listes de « parrainages » publiées successivement au cours de la période de recueil, avec un classement des « parrains » selon le département ou la collectivité d'outre-mer dans lequel ils ont été élus.
Selon le Conseil constitutionnel, son site internet a été consulté par près de 1,3 million de visiteurs au cours de la période de recueil des « parrainages » en 2017.
2. La modification du déroulement de la campagne électorale (communication audiovisuelle, financement de la campagne électorale, propagande électorale à l'étranger, encadrement des sondages)
En matière d'expression des candidats dans les médias audiovisuels ou de couverture par ces médias de la campagne, la loi organique n° 2016-506 du 25 avril 2016 a modifié les règles applicables aux temps de parole, et non aux temps d'antenne, pendant la « période intermédiaire » 254 ( * ) sur deux points, le second apportant un tempérament au premier ( article 4 de la loi organique ) :
- le principe applicable pour la « période intermédiaire » est désormais l'équité, et non l'égalité, pour le temps de parole (propos rapportés du candidat), ce qui était déjà le cas pour le temps d'antenne (informations consacrées à un candidat) ;
- les conditions de programmation doivent être comparables dès la « période intermédiaire ».
Ont également été consacrés les critères retenus pour appliquer le principe d'équité, à savoir :
- la contribution à l'animation du débat électoral de chaque candidat ;
- la représentativité des candidats, elle-même fondée sur deux sous-critères, à savoir les résultats obtenus aux plus récentes élections par les candidats ou formations politiques qui les soutiennent et les indications des enquêtes d'opinion.
S'agissant du financement de la campagne des candidats à l'élection du Président de la République, la période de comptabilisation au compte de campagne des recettes et des dépenses électorales du candidat a été maintenue à douze mois pour l'élection présidentielle ( article 6 de la loi organique ) mais ramenée à six mois pour les autres élections ( article 2 de la loi ).
Dans un souci de transparence, chaque candidat doit fournir la présentation détaillée, en annexe au compte de campagne, des concours financiers et en nature fournis par des partis et groupements politiques ( article 7 de la loi organique ). La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques peut solliciter des partis et groupements politiques les pièces comptables et justificatifs nécessaires pour s'assurer de la sincérité, de l'exactitude et de l'exhaustivité de l'annexe au compte de campagne De même, elle peut s'entourer d'experts pour apprécier correctement les coûts des services et des prestations retracés dans le compte de campagne ( article 3 de la loi ). Elle doit établir un modèle de compte de campagne qui fait l'objet d'une publication au Journal officiel ( article 1 er du décret ).
Enfin, les règles de propagande électorale pour la campagne électorale menée à l'étranger dans le cadre du scrutin présidentiel ont été alignées sur celles applicables sur le territoire national. Il a ainsi été mis fin à l'interdiction d'assurer la diffusion de cette propagande électorale dans les pays hors de l'Union européenne ou qui ne sont pas partie à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CEDH) ( article 10 de la loi organique ). En contrepartie, les limitations applicables en France (« phoning », ouverture d'une ligne téléphonique gratuite) ont été rendues applicables à la campagne conduite à l'étranger ( article 11 de la loi organique ).
S'agissant des sondages, les règles applicables aux sondages d'opinion contenues au sein de la loi n° 77-808 du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion ont été profondément remaniées ( article 6 de la loi ). Elles s'inspirent des recommandations du rapport d'information 255 ( * ) présenté en octobre 2010 par MM. Hugues Portelli et Jean-Pierre Sueur et donnant lieu au dépôt d'une proposition de loi adopté à l'unanimité du Sénat le 14 février 2011, mais jamais inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.
Les sondages sont désormais définis comme « une enquête statistique visant à donner une indication quantitative, à une date déterminée, des opinions, souhaits, attitudes ou comportements d'une population par l'interrogation d'un échantillon. » Toutefois, n'entrent dans le champ d'application de la législation que les sondages électoraux - de même que les opérations de simulation de vote réalisées à partir de sondages -, quelle qu'en soit la dénomination et dès lors qu'ils sont diffusés en France, même depuis l'étranger (art. 1 er de la loi du 19 juillet 1977).
Le champ de la loi a ainsi été étendu puisqu'auparavant étaient visés les sondages ayant un rapport direct ou indirect avec un scrutin (élection politique ou référendum), alors que sont dorénavant concernés ceux « portant sur des sujets liés, de manière directe ou indirecte, au débat électoral ». Prenant en compte cette extension du périmètre, la commission des sondages a donné des indications aux instituts de sondage pour déterminer le lien avec le débat électoral qui peut varier selon le moment de la publication du sondage. Par exemple, un sondage sur la suppression de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) qui n'est pas, en soi, un sujet électoral peut avoir un lien avec le débat électoral s'il s'agit d'une mesure proposée par un candidat lors d'une campagne électorale.
Aussi la commission des sondages a-t-elle indiqué que sont en lien avec le débat électoral les sujets électoraux qui correspondent à des propositions électorales (comme le précédent exemple sur l'ISF) ou à l'offre électorale (comme sur la mesure de popularité d'une candidature à une élection). De même, pour fixer des bornes chronologiques prévisibles, la commission des sondages a indiqué qu'à partir du 1 er janvier d'une année d'élection, les baromètres et côtes de popularité sont nécessairement liés au débat électoral et entrent ainsi dans le champ d'application de la législation.
La pratique a donc pris en compte l'extension de périmètre prévue à l'article 1 er de la loi du 19 juillet 1977.
Avant la publication ou la diffusion d'un sondage, l'institut de sondage qui l'a réalisé est tenu de déposer une notice explicative relative à ce sondage (article 3 de la loi du 19 juillet 1977). La commission des sondages est habilitée à contrôler la conformité du sondage à la loi et aux règlements au vu de la notice. Cette notice est également consultable par toute personne auprès de la commission des sondages et, depuis la loi du 25 avril 2016, sur le site internet de la commission des sondages. Cette mise en ligne a facilité la consultation de ces notices.
Nombre de notices publiées par la commission des sondages en application de l'article 3 de la loi du 25 avril 2016
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2016 |
Avril* |
Mai |
Juin |
Juillet |
Août |
Septembre |
Octobre |
Novembre |
Décembre |
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Nombre
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1 |
7 |
11 |
6 |
10 |
18 |
24 |
36 |
12 |
*à compter du 26 avril
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2017 |
Janvier |
Février |
Mars |
Avril |
Mai |
Juin** |
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Nombre
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42 |
80 |
137 |
113 |
61 |
17 |
**au 9 juin
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Liste des informations transmises à la commission des sondages lors de la publication ou diffusion d'un sondage électoral 1° Le nom de l'organisme ayant réalisé le sondage ; 2° Le nom et la qualité du commanditaire du sondage ou de la partie du sondage, ainsi que ceux de l'acheteur s'il est différent ; 3° Le nombre de personnes interrogées ; 4° La ou les dates auxquelles il a été procédé aux interrogations ; 5° Le texte intégral de la ou des questions posées sur des sujets liés, de manière directe ou indirecte, au débat électoral ; 6° Une mention précisant que tout sondage est affecté de marges d'erreur ; 7° Les marges d'erreur des résultats publiés ou diffusés, le cas échéant par référence à la méthode aléatoire ; 8° Une mention indiquant le droit de toute personne à consulter la notice ; 9° L'objet du sondage ; 10° La méthode selon laquelle les personnes interrogées ont été choisies, le choix et la composition de l'échantillon ; 11° Les conditions dans lesquelles il a été procédé aux interrogations ; 12° La proportion des personnes n'ayant pas répondu à l'ensemble du sondage et à chacune des questions ; 13° S'il y a lieu, la nature et la valeur de la gratification perçue par les personnes interrogées ; 14° S'il y a lieu, les critères de redressement des résultats bruts du sondage. |
Seules les informations du 1° au 8° sont publiées sur le site de la commission des sondages.
Les instituts de sondage découpent leur échantillon de réponses pour avoir un échantillon plus pertinent. Ils donnent leurs marges sur les différents échantillons collecté et utilisé(s).
Les instituts de sondage ont également accepté d'indiquer à la commission des sondages les élections de référence qu'ils utilisent pour le redressement des votes et la combinaison des critères maniés. Toutefois, ces informations ne sont pas publiées car la publication porte sur « les critères de redressement des résultats bruts du sondage » et non leur application.
De même, sont transmis, sans être publiés, les critères de sélection car ils ne redressent pas les résultats du sondage mais permettent de découper un sous-échantillon (comme les électeurs sûrs d'aller voter). Ces critères de sélection constituent le procédé propre à chaque institut de sondage et diffèrent d'un institut à l'autre : les instituts ne souhaitent pas dévoiler publiquement leur « secret de fabrication » du sondage, même s'ils en informent la commission des sondages.
La diffusion ou la publication du sondage électoral doit s'accompagner d'indications, établies sous la responsabilité de l'organisme qui l'a réalisé, qui ont été complétées en 2016. Cette obligation s'applique lors « la première publication ou la première diffusion de tout sondage ».
Pour être dispensés de cette obligation et n'avoir à publier que les résultats des sondages, les organes de presse ont ainsi incité les instituts de sondage à publier préalablement ces informations sur leur site. En effet, pour les organes de presse, il s'agit alors de la seconde diffusion ou publication. Certains instituts de sondage publient ainsi le sondage seulement quelques minutes avec le média qu'il l'a commandé. La commission des sondages a sollicité des instituts de sondage qu'ils demandent au moins aux organes de presse de renvoyer par un lien au site de l'institut de sondage lors d'une publication ou diffusion consécutive à la première. Si cette solution peut constituer un pis-aller pour les versions dématérialisées, elle ne résout pas la question pour les versions papier et les diffusions à la radio ou à la télévision.
L'application de l'article 2 de la loi du 19 juillet 1977 est donc formellement assurée mais son esprit est méconnu par un contournement de l'obligation de publication.
En cas de violation de la loi ou des règlements ou d'altération de la portée des résultats obtenus, le pouvoir de mise au point de la commission a été conforté puisqu'elle peut l'adresser à « toute personne qui publie ou diffuse [ou a] commandé, réalisé, publié ou diffusé » un sondage électoral.
L'utilisation abusive du terme de sondage ainsi que la commande, la réalisation, la publication ou la diffusion de sondages en violation de la législation et de la réglementation, comme le refus de publier une mise au point ou d'entraver l'action de la commission, sont désormais punis de 75 000 euros d'amende. En outre, le montant de l'amende encourue en cas de divulgation, avant la fermeture des bureaux de vote, des résultats, partiels ou définitifs, de l'élection a été élevé de 3 750 euros à 75 000 euros ( article 4 de la loi ).
À la suite de l'élection présidentielle de 2012 et 2017, la commission des sondages a saisi conjointement avec la commission nationale de contrôle en vue de l'élection du Président de la République le parquet de Paris pour des infractions à la législation relative aux sondages électoraux. Cependant, en pratique, le parquet n'a jamais engagé de poursuites sur le fondement de ces infractions.
En 2017, il s'agissait du cas de médias belges ayant délibérément méconnu la législation française en présentant de « faux sondage » ou en faisant état de sondages imputés aux instituts de sondage français mais que ces derniers n'avaient pas réalisé. Dans l'attente d'éventuelles poursuites pénales, la commission des sondages a recouru à des démentis repris par les agences de presse.
De même, il a été précisé que l'interdiction de communiquer au public tout résultat d'élection, partiel ou définitif, vaut quel que soit le moyen employé ( article 1 er de la loi ).
3. Les opérations préparatoires et de vote (inscription sur les listes électorales consulaires, horaires de fermeture des bureaux de vote, etc.)
S'agissant des opérations de vote, il a été mis fin, pour l'élection du Président de la République, à la convocation des commissions de contrôle des opérations de vote, instituées dans les communes de plus de 20 000 habitants ( article 5 de la loi organique ), dans la mesure où elles faisaient doublon avec les délégués du Conseil constitutionnel chargés également de contrôler ces mêmes opérations électorales.
Les horaires de fermeture des bureaux de vote ont été modifiés pour le scrutin présidentiel avec une fermeture, par principe, à 19 heures - et non plus à 18 heures - avec une possibilité de dérogations locales jusqu'à 20 heures ( article 7 de la loi organique ), de manière à limiter la diffusion prématurée avant la fermeture des derniers bureaux de vote de résultats partiels ou de sondages réalisés à partir de bureaux de vote « tests ».
Pour éviter que des électeurs ayant élu domicile en France après leur expatriation soient empêchés de voter en France s'ils avaient omis de se désinscrire de la liste électorale consulaire, leur radiation automatique de cette dernière a été prévue dès lors qu'ils solliciteraient leur radiation du registre des Français établis hors de France, et sauf opposition de leur part ( article 8 de la loi organique ). Ainsi, l'ambassadeur ou le chef de poste consulaire doit informer les Français radiés du registre des Français établis hors de France de sa circonscription consulaire de leur radiation de plein droit de la liste électorale consulaire ( article 2 du décret ).
Par ailleurs, il a été explicitement précisé que les infractions pénales prévues au sein du code électoral s'appliquent également lorsqu'il est recouru aux machines à voter dans les bureaux de vote, pour l'élection du Président de la République ( article 5 de la loi ).
Cette loi organique est partiellement applicable et cette loi est d'application directe.
16. Loi organique n° 2016-507 du 25 avril 2016 relative au statut des autorités administratives indépendantes créées par la Nouvelle-Calédonie
Issue d'une proposition de loi organique sénatoriale déposée par Mme Catherine Tasca et les membres du groupe socialiste et républicain, la loi organique n° 2016-507 du 25 avril 2016 relative au statut des autorités administratives indépendantes créées par la Nouvelle-Calédonie a été adoptée en termes identiques par les deux assemblées dès la première lecture et jugée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel 256 ( * ) .
La loi organique n° 2013-1027 du 15 novembre 2013 portant actualisation de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie a autorisé le Congrès de la Nouvelle-Calédonie à créer des autorités administratives indépendantes dans des domaines relevant de ses compétences.
Sur ce fondement, la loi du pays n° 2014-12 du 24 avril 2014 portant création de l'autorité de la concurrence de la Nouvelle-Calédonie et modifiant le livre IV de la partie législative du code de commerce applicable en Nouvelle-Calédonie a prévu la création d'une autorité locale de la concurrence, composée d'un président et de trois autres membres nommés pour une durée de cinq ans, le président exerçant ses fonctions à temps plein et les autres membres devant être « non permanents ».
Les conditions d'indépendance et d'impartialité exigées des membres des autorités administratives indépendantes par loi organique n° 2013-1027 du 15 novembre 2013 se sont toutefois avérées trop strictes pour parvenir à nommer les membres non permanents devant composer le collège de cette autorité locale de la concurrence.
Aussi la loi organique n° 2016-507 du 25 avril 2016 les a-t-elle assouplies.
Désormais, le président d'une autorité administrative indépendante calédonienne ne peut exercer aucun emploi public en Nouvelle-Calédonie parallèlement à ses fonctions. Il ne peut également être nommé à ces fonctions s'il a exercé un emploi public en Nouvelle-Calédonie au cours des trois années précédant sa désignation. En revanche, le régime est moins strict pour les autres membres d'une autorité administrative indépendante calédonienne car ces règles ne valent qu'à l'égard d'un emploi public exercé au sein de la Nouvelle-Calédonie, des provinces et des communes de la Nouvelle-Calédonie ainsi que de leurs établissements publics.
La mise en oeuvre de cette réforme statutaire n'appelait aucune modification règlementaire au niveau national. Toutefois, s'agissant de l'autorité de la concurrence calédonienne, le Congrès de la Nouvelle-Calédonie était appelé à adopter plusieurs mesures d'application.
Le congrès de la Nouvelle-Calédonie a adopté, le 22 août 2016, la délibération n° 155 portant dispositions diverses relatives à la rémunération et à l'indemnisation de certains membres de l'autorité de la concurrence. Dans le prolongement de cette délibération et en application de l'article 93-1 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, la conférence des présidents du Congrès de la Nouvelle-Calédonie, réunie le 23 mars 2017, a programmé, à la demande du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, une séance publique lors de la période d'intersession afin d'entendre les candidats proposés par le gouvernement pour siéger au sein de l'autorité de la concurrence et de rendre un avis sur les candidatures. Le gouvernement a finalement reporté sine die cette demande en abrogeant l'arrêté fixant ce point à l'ordre du jour de la session extraordinaire.
Dans l'attente de l'installation des membres du premier collège de cette autorité, ses pouvoirs sont exercés par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.
Cette loi organique est d'application directe.
17. Loi n° 2016-563 du 10 mai 2016 ratifiant l'ordonnance n° 2015-1127 du 10 septembre 2015 portant réduction du nombre minimal d'actionnaires dans les sociétés anonymes non cotées
En vertu de l'habilitation figurant à l'article 23 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises, qui prévoyait de « diminuer le nombre minimal d'actionnaires dans les sociétés anonymes non cotées et d'adapter en conséquence les règles d'administration, de fonctionnement et de contrôle de ces sociétés, sans remettre en cause les compétences et les règles de composition, d'organisation et de fonctionnement de leurs organes », l'ordonnance n° 2015-1127 du 10 septembre 2015 portant réduction du nombre minimal d'actionnaires dans les sociétés anonymes non cotées a réduit de sept à deux le nombre minimal d'actionnaires dans les sociétés anonymes non cotées, sans autre modification du régime de ces sociétés. Ce faisant, le Gouvernement a respecté dans son ordonnance la volonté du Sénat de resserrer l'habilitation pour éviter toute dénaturation du régime de la société anonyme.
Soumis en premier lieu au Sénat, le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2015-1127 du 10 septembre 2015 portant réduction du nombre minimal d'actionnaires dans les sociétés anonymes non cotées se bornait à ratifier l'ordonnance, sans autre modification.
Pour répondre à des interrogations d'ordre technique soulevées par les dispositions issues de l'ordonnance, le Sénat a apporté des modifications au texte, sous forme d'articles additionnels. Il s'agissait d'une modification limitée concernant le nombre minimal d'actionnaires des sociétés dont seuls des titres de créance sont cotés, et non des actions, de la correction d'une malfaçon concernant les sociétés dont le capital est détenu en totalité par l'État, ainsi que de deux coordinations. Ces modifications ont été approuvées par l'Assemblée nationale, avec une légère modification de forme, conduisant à une seconde lecture conforme au Sénat.
La loi n° 2016-563 du 10 mai 2016 ratifiant l'ordonnance n° 2015-1127 du 10 septembre 2015 portant réduction du nombre minimal d'actionnaires dans les sociétés anonymes non cotées n'appelait aucune mesure réglementaire d'application.
Cette loi est d'application directe.
18. Loi n° 2016-564 du 10 mai 2016 renforçant le dialogue avec les supporters et la lutte contre le hooliganisme
La loi n° 2016-564 du 10 mai 2016 renforçant le dialogue avec les supporters et la lutte contre le hooliganisme résulte d'une proposition de loi déposée le 29 septembre 2015 à l'Assemblée nationale par MM. Guillaume Larrivé, Bernard Accoyer, Élie Aboud, Damien Abad et Julien Aubert.
Selon son exposé des motifs, cette proposition de loi, composée à l'origine de deux articles, visait à donner aux clubs de football « la capacité effective d'exercer les responsabilités qui sont les leurs en matière de sécurité dans les stades », en leur permettant de « refuser l'accès à l'enceinte sportive aux personnes qui, en raison de leur comportement, ont porté atteinte ou sont susceptibles de porter atteinte à la sécurité des personnes et des biens et au bon déroulement de ces manifestations » et de « tenir un fichier de ces personnes ». Elle avait vocation à « aller plus loin en ce qui concerne la prévention des comportements violents répétés et l'éloignement des manifestations sportives de leurs auteurs afin d'assurer la sécurité dans le stade et le respect des spectateurs, des joueurs et des arbitres ».
La loi définitivement adoptée par le Parlement et promulguée le 10 mai 2016 compte en définitive 7 articles. Elle appelait trois mesures d'application, dont un décret en Conseil d'État pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, qui ont toutes été prises.
L' article 1 er de la loi, qui complète l'article L. 332-1 du code du sport, dispose qu'aux fins de contribuer à la sécurité des manifestations sportives, les organisateurs de ces manifestations peuvent refuser ou annuler la délivrance de titres d'accès à ces manifestations ou en refuser l'accès aux personnes qui ont contrevenu ou contreviennent aux dispositions des conditions générales de vente ou du règlement intérieur relatives à la sécurité de ces manifestations.
À cet effet, les organisateurs peuvent établir un traitement automatisé de données à caractère personnel relatives à ces manquements, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.
En application de ces dispositions, a été pris le décret n° 2016-1954 du 28 décembre 2016 précisant les modalités de mise en oeuvre des traitements automatisés de données à caractère personnel relatives au non-respect des conditions générales de vente ou du règlement intérieur concernant la sécurité des manifestations sportives à but lucratif. Ce texte détermine notamment le type de données pouvant être inscrites dans ce fichier, les conditions de leur conservation, les destinataires de ces données, ainsi que les conditions d'accès et de rectification des personnes concernées.
L' article 3 de la loi, qui modifie l'article L. 332-16 du code du sport, allonge la durée d'une interdiction administrative de stade en portant sa durée initiale de douze mois à vingt-quatre mois et de vingt-quatre mois à trente-six mois en cas de récidive. Cette interdiction peut s'accompagner d'une obligation de répondre à des convocations (« pointage ») au moment des manifestations sportives. La loi précise à cet égard que cette obligation doit être proportionnée au regard du comportement de la personne.
L' article 4 permet d'autoriser la transmission de données relatives aux interdictions de stade, prises en application de l'article L. 332-15 (interdictions judiciaires de stade) ou en application de l'article L. 332-16 (interdictions administratives de stade) du code des sports à des organismes sportifs internationaux organisant des manifestations sportives auxquelles une équipe française participerait. Cette disposition a en particulier permis de transmettre ces données aux organisateurs de l'Euro 2016.
L' article 5 interdit une pratique de certains clubs consistant à déléguer de manière générale à divers acteurs le soin de vendre les abonnements annuels, ce qui a pour effet que des abonnements sont vendus à des personnes dont l'identité n'est pas connue par le club sportif. En conséquence, le club ne dispose alors d'aucune visibilité sur les supporters fréquentant le stade, ce qui peut poser de réelles difficultés pratiques d'organisation ou même de sécurité.
Dès lors, l'article 5 tend à encadrer la vente des abonnements, en imposant que ceux-ci ne soient vendus que par le club, une société commerciale mandatée pour le faire par le club et par les comités d'entreprises. Il prévoit également la possibilité de rendre ces titres d'accès nominatifs.
Enfin, l' article 6 crée un chapitre relatif aux supporters au sein du code du sport.
L'article L. 224-1, de portée déclaratoire, définit les fonctions des supporters et de leurs associations en précisant que ces derniers, par leur comportement et leur activité, participent au bon déroulement des manifestations et compétitions sportives et concourent à la promotion des valeurs du sport.
L'article L. 224-2 crée une instance nationale du supportérisme, placée auprès du ministre chargé des sports, ayant pour mission de contribuer au dialogue entre les supporters et les autres acteurs du sport et de réfléchir à la participation des supporters au bon déroulement des compétitions sportives et à l'amélioration de leur accueil. La définition de sa composition, de son fonctionnement et de ses missions est renvoyée à un décret.
Enfin, l'article L. 224-3 prévoit que les associations sportives ou les sociétés mentionnées aux articles L. 122-2 et L. 122-12 du code du sport qui participent aux compétitions organisées par une ligue professionnelle, au sens de l'article L. 132-1, assurent le dialogue avec leurs supporters et les associations de supporters. À cet effet, elles désignent, après avis des associations de supporters agréées par le ministre chargé des sports, une ou plusieurs personnes référentes chargées des relations avec leurs supporters. Un décret détermine les compétences et les conditions de désignation de ces personnes, ainsi que les conditions de leur formation
Un seul décret a été pris en application des articles L. 224-2 et L. 224-3 du code du sport. Il s'agit du décret n° 2016-957 du 12 juillet 2016 pris pour l'application de l'article 6 de la loi n° 2016-564 du 10 mai 2016 renforçant le dialogue avec les supporters et la lutte contre le hooliganisme. Ce texte fixe les missions et la composition de l'instance du supportérisme. Il détermine également les compétences et les conditions de désignation des personnes référentes chargées des relations entre les associations et sociétés sportives et leurs supporters. Il précise enfin les conditions d'agrément des associations de supporters.
Cette loi est entièrement applicable.
19. Loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale
Issu d'un projet de loi déposé le 3 février 2016 sur le bureau de l'Assemblée nationale, la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale été adoptée en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat, après engagement de la procédure accélérée et accord en commission mixte paritaire.
Sur les 120 articles que comporte cette loi, de nature pénale, 24 dispositions appelaient des mesures réglementaires d'application. Au 31 mars 2017, 18 ont été prises.
1. L'adaptation des moyens d'enquête aux évolutions de la criminalité organisée et aux technologies qu'elle emploie
La loi du 3 juin 2016 a étendu les pouvoirs d'investigation du procureur de la République en matière de criminalité organisée en lui permettant de recourir, sur autorisation préalable du juge des libertés et de la détention, aux sonorisations et à la captation des données informatiques à distance.
Elle a par ailleurs modifié ce régime de captation des données informatiques pour l'étendre aux données stockées dans un ordinateur ou dans un service de type cloud .
La loi du 3 juin 2016 a aussi autorisé le centre technique d'assistance couvert par le secret de la défense nationale, qui peut être désigné aux fins de décryptage de données chiffrées, à procéder à l'ouverture ou à la réouverture des scellés.
De nouveaux moyens d'enquête ont été créés : l'utilisation de dispositifs techniques dits IMSI-catcher 257 ( * ) et un régime juridique spécifique d'accès aux correspondances électroniques stockées.
Le décret n° 2016-1159 du 26 août 2016 pris pour l'application de l'article 706-95-8 du code de procédure pénale, relatif à l' IMSI-catcher , a inséré un article D. 15-1-5-1 dans le code de procédure pénale qui autorise les agents de la direction centrale de la police judiciaire, la direction générale de la sécurité intérieure, la force d'intervention de la police nationale, le groupe d'intervention de la gendarmerie nationale, les groupes d'observation et de surveillance des régions de gendarmerie d'Ile de France et de Provence-Alpes-Côte d'Azur et plusieurs services de la préfecture de police de Paris à utiliser le dispositif technique d' IMSI-catcher .
La loi du 3 juin 2016 a donné la possibilité au pouvoir réglementaire d'intégrer certains services spécialisés du ministère de la justice dans la communauté du renseignement en modifiant l'article L. 811-4 du code de la sécurité intérieure. Le décret n° 2017-36 du 16 janvier 2017 relatif à la désignation des services relevant du ministère de la justice, autorisés à recourir aux techniques mentionnées au titre V du livre VIII du code de la sécurité intérieure, pris en application de l'article L. 811-4 du code de la sécurité intérieure intègre le bureau central du renseignement pénitentiaire, les cellules interrégionales du renseignement pénitentiaire et les délégations locales au renseignement pénitentiaire dans ladite communauté . Cette intégration permet à ces services de recourir aux techniques de renseignement 258 ( * ) pour les finalités prévues à l'article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure 259 ( * ) , après autorisation du Premier ministre et avis de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement. L'arrêté du 14 avril 2017 portant création des délégations locales au renseignement pénitentiaire a créé dans chaque établissement des fonctions de délégués locaux au renseignement pénitentiaire et a organisé la recherche, la collecte, l'exploitation et la transmission du renseignement.
Par la modification de l'article 727-1 du code de procédure pénale, la loi du 3 juin 2016 a également autorisé, sous le contrôle du procureur de la République territorialement compétent, les agents de l'administration pénitentiaire individuellement désignés et habilités, à utiliser certaines techniques d'enquête (accès administratifs aux données de connexion, interceptions de sécurité, géolocalisations, utilisation de l' IMSI-catcher ) afin de prévenir les évasions et d'assurer la sécurité et le bon ordre des établissements pénitentiaires ou des établissements de santé destinés à recevoir des personnes détenues . Cette disposition devait faire l'objet d'un décret en Conseil d'État afin de préciser notamment les modalités de la demande, la durée de l'autorisation et des voies de recours. Or ces garanties auraient dû être inscrites dans la loi et ne pouvaient être déléguées au pouvoir réglementaire.
En conséquence, l'article 35 de la loi n° 2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique a procédé à une réécriture de l'article 727-1 du code de procédure pénale afin de permettre au ministre de la justice d'autoriser des agents désignés et habilités de l'administration pénitentiaire à intercepter des correspondances électroniques et à accéder à des données stockées dans un équipement terminal ou un système informatique, tout en fixant les garanties légales à la mise en oeuvre de ces techniques (durée de l'autorisation possible, information de la personne concernée, voies de recours, durée de conservation des données, etc.). Elle a également inséré un nouvel article L. 855-1 dans le code de la sécurité intérieure afin de prévoir explicitement la mise en oeuvre de certaines techniques de renseignement par l'administration pénitentiaire pour une nouvelle finalité propre à celle-ci , par dérogation aux conditions et aux justifications d'un recours à une technique de renseignement posées par les articles L. 801-1 et L. 811-3 du code de la sécurité intérieure.
Ces dispositions sont entièrement applicables depuis le décret n° 2017-750 du 3 mai 2017 relatif à la mise en oeuvre de techniques de renseignement par l'administration pénitentiaire pris pour l'application de l'article 727-1 du code de procédure pénale.
La loi du 3 juin 2016 a rendu applicable le régime des techniques spéciales d'enquête en matière de lutte contre la criminalité organisée (à l'exception des règles relatives à la garde à vue) aux atteintes aux systèmes de traitement automatisé de données à caractère personnel mis en oeuvre par l'État commis en bande organisée et au délit d'évasion commis en bande organisée.
Par ailleurs, elle a donné une base légale à la plate-forme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ), créée par le décret n° 2014-1162 du 9 octobre 2014 portant création d'un traitement automatisé de données à caractère personnel dénommé « Plate-forme nationale des interceptions judiciaires ». Le décret n° 2016-1852 du 23 décembre 2016 modifiant le décret n° 2014-1162 du 9 octobre 2014 relatif à la création de la « Plate-forme nationale des interceptions judiciaires » a reporté du 31 décembre 2016 au 31 décembre 2017 la date limite d'abrogation du décret n° 2007-1145 du 30 juillet 2007 relatif au système de transmission d'interceptions judiciaires, la plate-forme nationale des interceptions judiciaires n'étant pas encore entièrement opérationnelle.
2. Les dispositions transposant la directive 2013/48/UE du 22 octobre 2013 relative au droit d'accès à un avocat dans le cadre des procédures pénales
Transposant la directive européenne 2013/48/UE du 22 octobre 2013, l'article 63 de la loi du 3 juin 2016 a renforcé le droit à l'assistance d'un avocat : depuis le 15 novembre 2016, celui-ci peut assister toute victime et tout suspect au cours d'une séance d'identification de suspects, d'une opération de reconstitution de l'infraction ou lors de l'exécution d'un mandat d'amener ou d'arrêt, y compris européen.
Les articles 4, 6 et 7 du décret n° 2016-1455 du 28 octobre 2016 portant renforcement des garanties de la procédure pénale et relatif à l'application des peines en matière de terrorisme ont consacré le droit pour un suspect de changer de position quant à la renonciation à l'assistance d'un avocat.
Le même article 63 de la loi du 3 juin 2016 a instauré un droit à la communication avec un tiers lors de la garde à vue, dont l'enquêteur, et non le procureur de la République, peut déterminer les modalités d'exercice et auquel il peut même s'opposer s'il considère que cette communication est incompatible avec les objectifs de la garde à vue mentionnés à l'article 62-2 260 ( * ) du code de procédure pénale et qu'elle risque de permettre une infraction.
Le décret n° 2016-1455 du 28 octobre 2016 portant renforcement des garanties de la procédure pénale et relatif à l'application des peines en matière de terrorisme précise les conditions d'application de ces droits et notamment leur mention dans les procès-verbaux.
3. Les dispositions relatives à l'application des peines
L'article 11 de la loi du 3 juin 2016 a strictement encadré, à l'initiative du Sénat, les conditions d'examen des demandes en relèvement de la période de sûreté lorsque des condamnations à des peines de réclusion criminelle à perpétuité pour terrorisme ont été assorties d'une période de sûreté spéciale de trente ans ou couvrant la totalité de la perpétuité (soit une peine incompressible). Le tribunal de l'application des peines ne peut désormais réduire la durée de la période de sûreté qu'à titre exceptionnel, après avis d'une commission composée de cinq magistrats de la Cour de cassation et l'expertise d'un collège d'experts médicaux.
Le décret n° 2016-1455 du 28 octobre 2016 portant renforcement des garanties de la procédure pénale et relatif à l'application des peines en matière de terrorisme a précisé les conditions de désignation des membres de la commission. En cas de saisine, cette commission devra rendre un avis motivé dans les trois mois.
L'article 20 de la loi du 3 juin 2016 a restreint les possibilités pour les personnes condamnées pour une infraction terroriste d'accéder à une mesure de libération conditionnelle : celle-ci ne peut être accordée que par le tribunal de l'application des peines, après avis d'une commission chargée de procéder à une évaluation pluridisciplinaire de la dangerosité de la personne. En application du décret n° 2016-1455 du 28 octobre 2016 portant renforcement des garanties de la procédure pénale et relatif à l'application des peines en matière de terrorisme, c'est la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté mentionnée à l'article 763-10 du code de procédure pénale, compétente pour le ressort de la cour d'appel de Paris, qui sera chargée de réaliser l'évaluation.
L'article 8 de la loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste a complété l'encadrement des mesures d'aménagement de peines applicables aux condamnés pour des infractions terroristes, en supprimant pour ces derniers la possibilité de bénéficier d'un régime de semi-liberté, d'un placement à l'extérieur, d'une mesure de suspension ou de fractionnement de la peine et des crédits automatiques de réduction de peine prévus par l'article 721 du code de procédure pénale.
L'article 105 de la loi du 3 juin 2016, qui permet à l'administration pénitentiaire de retenir des sommes sur la part disponible des détenus afin de réparer les dommages matériels causés, est applicable depuis le décret n° 2016-1472 du 28 octobre 2016 relatif aux retenues sur la part disponible du compte nominatif des personnes détenues et versements au profit du Trésor des sommes trouvées en possession irrégulière des personnes détenues.
4. Les dispositions pénales diverses
L'article 15 de la loi du 3 juin 2016 a assoupli les conditions de recevabilité pour qu'une association puisse assister les victimes d'infractions terroristes en permettant aux associations agréées, même sans condition d'ancienneté, d'exercer les droits reconnus à la partie civile. Le décret n° 2016-1455 du 28 octobre 2016 portant renforcement des garanties de la procédure pénale et relatif à l'application des peines en matière de terrorisme a précisé les conditions d'application de cette mesure : les associations souhaitant demander l'agrément devront disposer d'un nombre représentatif de membres adhérents, présenter des garanties suffisantes d'une activité effective et justifier du caractère désintéressé de leurs activités.
Les nouveaux articles 706-62-1 et 706-62-2 du code de procédure pénale permettent désormais à un témoin de déposer publiquement sans que son identité soit révélée et de se voir offrir une protection et la possibilité de recourir à une identité d'emprunt. Le décret n° 2016-1674 du 5 décembre 2016 portant application de l'article 706-62-2 du code de procédure pénale et modifiant le décret n° 2014-346 du 17 mars 2014 261 ( * ) a rendu applicables aux témoins le régime de protection d'ores et déjà prévu par ledit décret du 17 mars 2014 et la compétence de la commission nationale de protection et de réinsertion.
L'article 28 de la loi du 3 juin 2016 a créé un nouveau critère de compétence territoriale en matière de crimes et délits commis par le biais d'un réseau de communication électronique : ils sont réputés commis sur le territoire français en cas de préjudice d'une personne résidant sur le territoire français.
Les sanctions en cas de non réponse à des réquisitions en matière de cryptologie ont été alourdies.
L'article 69 de la loi du 3 juin 2016 a permis au procureur de la République de requérir de tout officier de police judiciaire sur le territoire national, et non plus seulement dans le ressort de son tribunal, de procéder à des actes d'enquête. L'article D. 15-4 du code de procédure pénale, modifié par le décret n° 2016-1455 du 28 octobre 2016 portant renforcement des garanties de la procédure pénale et relatif à l'application des peines en matière de terrorisme, précise que les procès-verbaux des actes accomplis doivent être directement retournés au procureur de la République mandant.
5. Le cadre juridique en matière d'armes
Les articles 23 à 26 de la loi du 3 juin 2016 renforcent les contrôles et les sanctions applicables en cas d'acquisition et de détention d'armes des catégories A, B, C et des armes de catégorie D soumises à enregistrement. Au 31 mars 2017, les décrets nécessaires à l'application de certaines mesures de dispense de présentation de documents pour l'achat de certaines armes de catégorie C et permettant d'identifier les armes ou leurs éléments essentiels n'avaient pas été publiés.
L'article 122-4-1 du code pénal, introduit par la loi du 3 juin 2016, prévoit un nouveau cas d'exonération de responsabilité pénale pour le fonctionnaire de la police nationale, le militaire de la gendarmerie nationale, le militaire déployé dans le cadre du maintien de l'ordre public ou l'agent des douanes qui fait usage de son arme pour interrompre un « périple meurtrier ». Cette disposition a été abrogée par la loi n° 2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique et remplacée par une disposition commune aux agents de la police nationale et aux militaires de la gendarmerie nationale au 5° de l'article L. 435-1 du code de la sécurité intérieure.
6. L'extension des prérogatives conférées aux agents des douanes et le renforcement de la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme
Le champ de compétence des officiers de douane judiciaire a été élargi à la recherche et la constatation des infractions de blanchiment en lien avec une entreprise terroriste et de financement d'entreprise terroriste.
La charge de la preuve a également été allégée en matière de blanchiment douanier en introduisant un mécanisme de présomption de l'origine illicite des fonds.
Deux techniques d'enquête spéciale, jusque-là réservées à la lutte contre les stupéfiants, ont été étendues aux infractions de contrebande et de trafic d'armes : l'infiltration et le « coup d'achat », qui permet le recours, avec l'autorisation du parquet, à des acquisitions de marchandises prohibées à des fins probatoires.
Le dispositif de cyberpatrouille, qui permet aux officiers de police judiciaire de diligenter des enquêtes sous pseudonyme sur Internet, a été étendu aux douaniers. Le décret n° 2016-1845 du 23 décembre 2016 relatif aux conditions d'extraction, d'acquisition, de transmission et de conservation de contenus illicites mis en ligne par un moyen de communication électronique et pris en application de l'article 67 bis-1 du code des douanes, précise les conditions dans lesquelles la responsabilité des agents des douanes peut être exonérée.
En application de l'article 31 de la loi du 3 juin 2016, le décret n° 2016-1742 du 15 décembre 2016 relatif au plafonnement des cartes prépayées a fixé à 10 000 euros la valeur monétaire maximale stockée sur une carte prépayée et à 1 000 euros par mois le montant maximal de chargement en espèces ou en monnaie électronique non régulée (par exemple en bitcoin ), le montant maximal de retrait en espèces et le montant maximal de remboursement en espèces.
Le décret n° 2016-1793 du 21 décembre 2016 relatif à la désignation par le service TRACFIN des personnes ou opérations présentant un risque important de blanchiment et de financement du terrorisme précise les conditions d'application de l'article 32 de la loi du 3 juin 2016 qui a donné la possibilité à TRACFIN de désigner des personnes ou des opérations devant faire l'objet d'obligations de vigilance.
Depuis le décret n° 2016-1443 du 26 octobre 2016 relatif aux modalités de prélèvements d'échantillons réalisés par les agents des douanes, l'article 38 de la loi du 3 juin 2016, qui rationalise les prélèvements d'échantillons, est entièrement applicable.
La disposition concernant l'obligation de déclaration des transferts de sommes d'un montant supérieur à 50 000 euros est également applicable depuis le décret n° 2016-1663 du 5 décembre 2016 relatif aux modalités de déclaration des transferts de sommes d'un montant supérieur à 50 000 euros en application de l'article L. 152-1 du code monétaire et financier.
7. Les dispositions de droit administratif
L'article 49 de la loi du 3 juin 2016 a rétabli l'autorisation de sortie du territoire d'un mineur non accompagné par un titulaire de l'autorité parentale. Le décret n° 2016-1483 du 2 novembre 2016 relatif à l'autorisation de sortie du territoire d'un mineur non accompagné par un titulaire de l'autorité parentale précise que l'autorisation de sortie ne peut excéder un an. La mesure est entrée en vigueur le 15 janvier 2017.
L'article 52 de la loi du 3 juin 2016 a prévu la mise en place d'un contrôle administratif des retours sur le territoire national. Le décret n° 2016-1269 du 28 septembre 2016 pris pour l'application des articles L. 225-1 et suivants du code de la sécurité intérieure et relatif au contrôle administratif des retours sur le territoire national précise les obligations qui peuvent être posées par arrêté du ministre de l'intérieur : l'obligation de résider dans un périmètre géographique, l'adresse du lieu d'astreinte, la plage horaire de l'astreinte, les jours et heures des pointages et la durée de ces obligations.
L'article 53, qui autorise le « criblage » de toute personne employée sur un grand évènement exposé par son ampleur à un risque exceptionnel de menace terroriste, est applicable depuis la publication du décret n° 2017-587 du 20 avril 2017 pris pour l'application de l'article L. 211-11-1 du code de la sécurité intérieure et relatif aux autorisations d'accès aux établissements et installations accueillant des grands événements. Ce décret détermine les fichiers pouvant être consultés lors de l'enquête administrative, définit les catégories de personnes pouvant faire l'objet de ce contrôle et précise les modalités d'information de la personne faisant l'objet d'un tel contrôle administratif. Un nouveau service chargé de ces enquêtes a été créé par le décret n° 2017-668 du 27 avril 2017 portant création d'un service à compétence nationale dénommé « service national des enquêtes administratives de sécurité ».
Concernant le régime des caméras mobiles qui équipent les forces de la sécurité intérieure, en application de l'article 112 de la loi du 3 juin 2016, le décret n° 2016-1860 du 23 décembre 2016 relatif à la mise en oeuvre de traitements de données à caractère personnel provenant des caméras individuelles des agents de la police nationale et des militaires de la gendarmerie nationale définit les catégories de données susceptibles d'être enregistrées. Il précise que ces dernières doivent être transférées sur un support informatique sécurisé dès le retour des agents de la force de sécurité intérieure dans leur service et qu'elles ne peuvent faire l'objet d'une transmission en temps réel. Le délai de conservation de ces données est de six mois à partir de l'enregistrement.
Le décret n° 2016-1861 du 23 décembre 2016 relatif aux conditions de l'expérimentation de l'usage de caméras individuelles par les agents de police municipale dans le cadre de leurs interventions permet aux maires d'équiper de caméras mobiles leurs agents de police municipale pour l'expérimentation définie à l'article 114 de la loi du 3 juin 2016.
L'article 115 de la loi du 3 juin 2016, qui oblige les opérateurs à enregistrer les transactions de précurseurs d'explosifs 262 ( * ) , n'est pas applicable, au 31 mars 2017, en raison de l'absence de publication du décret en Conseil d'État prévu.
L'article 116, qui a inséré un article L. 2381-1 dans le code de la défense et relatif à l'utilisation de données biométriques collectées à l'extérieur du territoire français par l'armée dans le cadre de la réalisation d'enquêtes préalables à une décision de recrutement ou d'accès à une zone protégée prise par l'autorité militaire, n'a pas fait l'objet du décret en Conseil d'État prévu. Ce dispositif a toutefois été complété par l'article 7 de la loi n° 2017-258 du 28 février 2017 relative à la sécurité publique, qui a inséré un article L. 2362-1 dans le code de la défense relatif aux enquêtes administratives préalables aux décisions de recrutement ou d'accès à une zone protégée à l'étranger. Seule cette dernière disposition, qui autorise à vérifier l'identité des personnes concernées, est entièrement applicable depuis la publication du décret n° 2017-646 du 26 avril 2017 relatif à certaines enquêtes préalables prévues par l'article L. 2362-1 du code de la défense.
L'article 117 de la loi du 3 juin 2016, relatif aux traitements automatisés de données concernant les militaires, est également applicable depuis la publication du décret n° 2016-1946 du 28 décembre 2016 relatif à la protection de données à caractère personnel de militaires prévue à l'article L. 4123-9-1 du code de la défense. Ce décret précise les exigences de sécurité pour les traitements de données personnelles dont la finalité exige au moins une information relative à la vie privée d'un militaire. L'avis est rendu par le ministère de la défense après enquête administrative portant sur les atteintes que le comportement ou les agissements du responsable de traitement sont susceptibles de porter à la sécurité des personnes, la sécurité publique ou la sécurité de l'État.
8. Les dispositions prises à la suite de questions prioritaires de constitutionnalité
Le régime des refus de permis de visite et de téléphoner en détention provisoire a été modifié afin de tirer les conséquences de la décision n° 2016-543 QPC du 14 mai 2016 qui a déclaré contraire à l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 l'absence de voie de recours contre une décision de refus de permis de visite et de téléphoner. L'article 145-4 du code de procédure pénale, modifié à cette fin par la loi du 3 juin 2016, a été réécrit par l'article 108 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI e siècle afin de clarifier l'entrée en vigueur différée du nouveau régime au regard de la décision du Conseil constitutionnel reportant la prise d'effet de la déclaration d'inconstitutionnalité.
L'article 58 de la loi du 3 juin 2016 a créé un régime spécifique de perquisition dans une juridiction ou au domicile d'un juge afin de protéger le secret du délibéré et de prendre en compte la décision n° 2015-506 QPC du 4 décembre 2015.
L'article 59 a encadré les délais en matière de détention provisoire pour une entrée en vigueur à compter du 1 er août 2016. Il tire les conséquences de la décision n° 2014-446 QPC du 29 janvier 2015 qui a précisé que « le droit à un recours juridictionnel effectif impose que le juge judiciaire soit tenu de statuer dans les plus brefs délais ; qu'il appartient aux autorités judiciaires, sous le contrôle de la Cour de cassation, de veiller au respect de cette exigence y compris lorsque la chambre de l'instruction statue sur renvoi de la Cour de cassation ». L'article 59 a également précisé les délais à statuer en cas d'appel d'une ordonnance de renvoi devant le tribunal correctionnel, en cas d'appel d'une ordonnance de mise en accusation et en cas de comparution personnelle de la personne mise en examen devant la chambre d'instruction.
L'article 62 a fait suite à la décision n° 2015-494 QPC du 16 octobre 2015 et créé un recours contre les décisions implicites de refus de restitution du juge d'instruction. Cette mesure est entrée en vigueur le 1 er janvier 2017.
Afin de tenir compte de la décision n° 2015-499 QPC du 20 novembre 2015 qui a censuré l'absence de nullité en cas d'inobservation de l'obligation de l'enregistrement sonore des procès d'assises, l'article 89 de la loi du 3 juin 2016 a modifié, à compter du 1 er septembre 2016, l'article 308 du code de procédure pénale relatif à l'enregistrement sonore des procès d'assises, pour limiter les cas d'enregistrement obligatoire à l'appel.
9. Les ordonnances prises en application de l'article 118
Trois ordonnances ont été prises en application de l'article 118 de la loi du 3 juin 2016 : l'ordonnance n° 2016-1575 du 24 novembre 2016 portant réforme du dispositif de gel des avoirs, l'ordonnance n° 2016-1635 du 1 er décembre 2016 renforçant le dispositif français de lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme et l'ordonnance n° 2016-1636 du 1 er décembre 2016 relative à la décision européenne en matière pénale.
Six mesures d'application de la loi du 3 juin 2016 restaient à prendre au 31 mars 2017 et cinq au 23 mai 2017.
Cette loi est partiellement applicable.
20. Loi n° 2016-832 du 24 juin 2016 visant à lutter contre la discrimination à raison de la précarité sociale
Issue d'une proposition de loi déposée au Sénat le 31 mars 2015 par M. Yannick Vaugrenard et plusieurs de ses collègues, la loi n° 2016-832 du 24 juin 2016 visant à lutter contre la discrimination à raison de la précarité sociale a été adoptée dans les mêmes termes par le Sénat et l'Assemblée nationale en première lecture.
L'article unique de cette loi modifie l'article 225-1 du code pénal, l'article L. 1132-1 du code du travail, l'article L. 032-1 du code du travail applicable à Mayotte et les articles 1 er et 2 de la loi n° 2008-496 du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations afin de prévoir un nouveau critère de discrimination fondé sur la particulière vulnérabilité ou dépendance résultant de la précarité de la situation économique d'une personne, lorsqu'elle est apparente ou connue de l'auteur de la discrimination.
Toute discrimination opérée sur ce critère est désormais punie d'une peine de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende, peut donner lieu à l'engagement d'une action civile en réparation et, lorsqu'elle est exercée dans le cadre de relations de travail, conduire à la nullité de l'acte pris sur ce fondement.
Par la création des articles L. 1133-6 du code du travail et L. 033-5 du code du travail applicable à Mayotte, l'article unique de la loi a exclu du champ de cette discrimination les mesures prises en faveur des personnes vulnérables en raison de leur situation économique et visant à favoriser l'égalité de traitement.
Aucune mesure réglementaire n'était requise pour l'application de cette loi relevant principalement de la matière pénale.
Cette loi est d'application directe.
21. Loi n° 2016-1000 du 22 juillet 2016 tendant à prolonger le délai de validité des habilitations des clercs de notaire
L'article 53 de la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques, adoptée en lecture définitive par l'Assemblée nationale, a mis fin à la possibilité pour les notaires d'habiliter un ou plusieurs clercs assermentés à donner lecture des actes et des lois et à recueillir les signatures des parties.
Ce dispositif était vu comme un frein à l'accès de jeunes professionnels au notariat salarié, puisqu'il permettait aux notaires en exercice de se dispenser d'en recruter, tout en maintenant un fort niveau d'activité par le recours aux clercs habilités pour les actes qu'ils ne pouvaient traiter eux-mêmes, faute de temps.
L'abrogation de cette disposition devait intervenir le 1 er août 2016.
Si la commission spéciale du Sénat chargée d'examiner ce texte ne s'était pas opposé à la suppression de l'habilitation, elle avait en revanche considéré que, malgré les mesures d'accompagnement prévues, le délai laissé était insuffisant. Elle avait ainsi proposé, sans succès, de maintenir l'effet de ces habilitations pendant au moins cinq ans afin de donner aux intéressés le temps de réaliser leur reconversion et aux études notariales d'organiser au mieux les recrutements.
L'article unique de la loi n° 2016-1000 du 22 juillet 2016 tendant à prolonger le délai de validité des habilitations des clercs de notaire, dont l'initiative revient au sénateur Jacques Bigot, a repoussé au 31 décembre 2020 la date d'extinction des habilitations conférées avant le 1 er janvier 2015, reprenant à quelques mois près le délai que le Sénat avait retenu lors de l'examen de la loi du 6 août 2015.
Cette loi est d'application directe.
22. Loi organique n° 2016-1046 du 1er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales des ressortissants d'un État membre de l'Union européenne autre que la France pour les élections municipales, loi organique n° 2016-1047 du 1er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales des Français établis hors de France et loi n° 2016-1048 du 1er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales
Issues de propositions de loi de Mme Élisabeth Pochon et de M. Jean-Luc Warsmann, députés, ces trois lois du 1er août 2016 visent à assouplir les critères d'inscription sur les listes électorales communales et consulaires et à moderniser la procédure d'inscription et de radiation sur ces listes.
La loi n° 2016-1048 revoit en profondeur l'architecture et le contenu du chapitre II du titre Ier du livre Ier (« listes électorales ») du code électoral.
La loi organique n° 2016-1047 concerne, plus spécifiquement, les listes électorales consulaires sur lesquelles sont inscrits les Français établis hors de France.
La loi organique n° 2016-1046 porte sur l'inscription sur les listes électorales françaises des ressortissants d'un État membre de l'Union européenne autre que la France pour les élections municipales.
Saisi des deux lois organiques, le Conseil constitutionnel les a jugées conformes à la Constitution sous réserve de la censure d'une disposition particulière à la Nouvelle-Calédonie, faute de consultation du Congrès de la Nouvelle-Calédonie263 ( * ).
Ces trois lois entreront en vigueur selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État et, au plus tard, le 31 décembre 2019 (articles 16 de la loi n° 2016-1048, 4 de la loi organique n° 2016-2047 et 3 de la loi organique n° 2016-2046) .
1. Assouplir les critères d'inscription sur les listes électorales
Les critères d'inscription sur les listes électorales communales ont été assouplis ( article 1 er de la loi n° 2016-1048 ). Pourront désormais y figurer :
- les jeunes âgés de moins de 26 ans et dont les parents sont électeurs de la commune ;
- les personnes qui figurent depuis deux ans, et non plus cinq ans, au rôle des contributions directes locales exigées pour être reconnu contribuable local et donc électeur ;
- les personnes qui, sans figurer au rôle d'une des contributions directes communales, sont gérants ou associés majoritaires ou uniques d'une société figurant à ce rôle.
Un décret en Conseil d'État déterminera les conditions nécessaires pour bénéficier du dernier critère d'inscription.
Le dispositif de l'inscription d'office264 ( * ) a été étendu aux jeunes atteignant l'âge de 18 ans entre les deux tours d'un scrutin ainsi qu'aux personnes acquérant la nationalité française (article 1er de la loi n° 2016-1048).
Parallèlement, il a été mis fin à la possibilité pour les Français établis hors de France de s'inscrire sur la liste électorale d'une commune de rattachement en France, d'une part, et sur la liste électorale consulaire, d'autre part ( article 1er de la loi organique n° 2016-2047) . Les 475 739 personnes concernées par cette « double inscription » devront choisir entre une inscription en France et une inscription à l'étranger, dans un délai déterminé par décret en Conseil d'État qui ne peut être supérieur à un an. En l'absence de choix, l'électeur sera maintenu sur la liste électorale consulaire et radié de la liste électorale de sa commune de rattachement.
2. Moderniser la procédure d'inscription sur les listes électorales
La réforme permet aux citoyens de s'inscrire sur les listes électorales jusqu'au sixième vendredi précédant le scrutin, alors qu'antérieurement aux lois du 1er août 2016, cette inscription devait être sollicitée avant le 31 décembre de l'année précédant le scrutin ( articles 2 de la loi n° 2016-1048 et 1 er de la loi organique n° 2016-1047 ). En outre, à l'étranger, une ambassade ou un poste consulaire pourra tenir les listes électorales dressées au titre de plusieurs circonscriptions consulaires si un décret l'y autorise ( article 1 er de la loi organique n° 2016-1047 ).
De manière générale, les modalités d'inscription sur les listes électorales consulaires, de même que les conditions d'application de la procédure applicable pour l'inscription sur les listes électorales communales sont renvoyées à un décret en Conseil d'État ( articles 2 de la loi n° 2016-1048 et 1er de la loi organique n° 2016-1047 ).
La réforme confie aux maires, aux ambassadeurs et aux chefs de postes consulaires la responsabilité des inscriptions et des radiations sur les listes électorales, alors que ces décisions relevaient antérieurement d'une commission administrative ad hoc . Une commission de contrôle - composée de conseillers municipaux de la majorité et de l'opposition, d'un délégué du préfet et d'un délégué du président du tribunal de grande instance - a été instituée pour s'assurer de la régularité de la liste électorale. Elle pourra, à la majorité de ses membres et, au plus tard le vingt-et-unième jour avant chaque scrutin, procéder à l'inscription ou à la radiation d'un électeur omis ou indûment inscrit. Dans la même logique, un électeur contestant la liste électorale devra former un recours administratif préalable obligatoire devant cette commission avant de pouvoir former un recours devant le tribunal d'instance ( articles 2 et 3 de la loi n° 2016-1048 et 1er de la loi organique n° 2016-1047 ).
Les modalités de publication des listes électorales et la composition des commissions de contrôle seront fixées par décret en Conseil d'État ( articles 3 de la loi n° 2016-1048 et 1er de la loi organique n° 2016-1047 ).
Pour mettre en oeuvre cette nouvelle procédure, il doit être créé un répertoire électoral unique tenu par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et dont les listes électorales communales et consulaires seront l'extraction ( articles 2 de la loi n° 2016-1048 et 1 er de la loi organique n° 2016-1047 ). Ce dispositif vise à éviter qu'un électeur soit inscrit dans deux communes distinctes. Pour faciliter l'actualisation de ce nouveau fichier, l'INSEE procèdera directement aux inscriptions et aux radiations ne soulevant pas de difficulté particulière (application d'une décision de l'autorité judiciaire, décès de l'électeur, etc.).
A été renvoyée à un décret en Conseil d'État la détermination :
- des informations contenues dans le répertoire électoral unique et de leurs règles de traitement ( article 2 de la loi n° 2016-1048 ) ;
- des conditions dans lesquelles les électeurs pourront consulter les données qui les concernent ( article 7 de la loi n° 2016-1048 ).
Parallèlement, les conditions de communication des listes électorales ont été clarifiées et leur usage à titre commercial sera puni de 15 000 euros d'amende ( articles 7 et 9 de la loi n° 2016-1048 ). L'utilisation des listes électorales consulaires « à des fins de politique intérieure de l'État de résidence » a également été prohibée ( article 13 de cette même loi ).
Les efforts à mettre en oeuvre pour cette réforme s'annoncent importants : la procédure d'inscription et de radiation sur les listes électorales devra être entièrement dématérialisée et 40 000 agents communaux devront être formés en moins d'un an265 ( * ). Un prélèvement sur les recettes de l'État est prévu « pour soutenir les communes dans la rénovation des conditions d'inscription sur les listes électorales » (article 16 de la loi n° 2016-1048).
Au 31 mars 2017, aucun décret d'application n'a été pris.
Cette situation est logique au regard du report de l'entrée en vigueur de la réforme, au plus tard le 31 décembre 2019, compte tenu des outils techniques à mettre en place : création d'un répertoire électoral unique, vérification de la concordance de ce répertoire avec les listes électorales existantes, dématérialisation des échanges entre l'INSEE et les mairies, etc.
Lors des travaux parlementaires, le Gouvernement avait indiqué souhaiter une application de ces nouvelles dispositions pour l'élection des représentants français au Parlement européen prévue en mai 2019.
Ces deux lois organiques et cette loi ne sont pas applicables.
23. Loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature
S'inscrivant dans la continuité des travaux de réflexion sur la « justice du XXI e siècle » , initiés en 2012 par la garde des sceaux Christiane Taubira, cette loi organique a été examinée selon la procédure accélérée et adoptée en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat après accord en commission mixte paritaire.
Parmi les principales mesures de la loi , figurent notamment la poursuite de l'élargissement de l'accès à l'École nationale de la magistrature (articles 3 à 5), la suppression de la nomination des procureurs généraux en conseil des ministres (article 7), l'assouplissement du critère de mobilité géographique pour la nomination au premier grade (article 8), la création d'un statut de juge spécialisé pour le juge des libertés et de la détention (article 18), l'obligation pour les chefs de cour d'appel de formaliser leurs objectifs et de produire un bilan de leur activité (articles 21 et 24), le renforcement du cadre déontologique applicable aux magistrats et aux membres du Conseil supérieur de la magistrature (articles 26 et 43), la création d'un collège de déontologie des magistrats de l'ordre judiciaire (article 28), la consécration du droit syndical reconnu aux magistrats (article 27), ou encore la révision des modalités dérogatoires de recrutement des magistrats, concernant les magistrats exerçant à titre temporaire et les magistrats honoraires (articles 35 à 40).
Comptant 50 articles, cette loi organique a été déclarée partiellement conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 28 juillet 2016 266 ( * ) , rendue sur saisine du Premier ministre en application de l'article 61 de la Constitution.
Sur 21 dispositions appelant des mesures règlementaires d'application, 6 décrets ont pourvu à 18 d'entre elles :
- décret n° 2016-1905 du 27 décembre 2016 portant dispositions statutaires relatives à la magistrature pris en application de la loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 ;
- décret n° 2017-465 du 31 mars 2017 relatif aux déclarations de situation patrimoniale des membres du Conseil supérieur de la magistrature ;
- décret n° 2017-712 du 2 mai 2017 relatif à l'exercice du droit syndical dans la magistrature et pris pour l'application de l'article 10-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature ;
- décret n° 2017-713 du 2 mai 2017 relatif à la déclaration d'intérêts des magistrats de l'ordre judiciaire ;
- décret n° 2017-894 du 6 mai 2017 relatif à l'École nationale de la magistrature ;
- décret n° 2017-898 du 9 mai 2017 relatif au collège de déontologie des magistrats de l'ordre judiciaire et au statut et à la formation des candidats à l'intégration directe dans le corps judiciaire.
Trois mesures concernant le statut de la magistrature demeurent toutefois inapplicables faute de décret d'application.
1. La composition du corps judiciaire
La loi organique prévoit qu'il comprend désormais les magistrats exerçant des fonctions à l'inspection générale de la justice (articles 1 er , 2, 17 et 23) 267 ( * ) . Ces dispositions requéraient des coordinations règlementaires auxquelles le décret n° 2016-1905 du 27 décembre 2016 portant dispositions statutaires relatives à la magistrature pris en application de la loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 a pourvu.
Le décret n° 2016-1675 du 5 décembre 2016 portant création de l'inspection générale de la justice a déterminé la nouvelle organisation de l'inspection générale de la justice , issue de la fusion de trois structures auparavant distinctes, et étendu son champ de compétences à la Cour de cassation, alors que celui de l'ancienne inspection générale des services judiciaires se limitait aux juridictions de première instance et d'appel 268 ( * ) . Ce point a suscité des réserves, notamment au sein de la commission des lois du Sénat, dont la mission d'information sur le redressement de la justice 269 ( * ) a estimé nécessaire de « revoir le décret portant création de l'inspection générale de la justice pour exclure la Cour de cassation de son contrôle ». Un recours en excès de pouvoir contre ce décret a par ailleurs été déposé devant le Conseil d'État le 19 décembre 2016 par le syndicat FO-Magistrats.
La loi organique crée également de nouvelles fonctions hors hiérarchie 270 ( * ) (article 2) , celles de premiers présidents de chambre de cour d'appel et de premiers avocats généraux près lesdites cours 271 ( * ) , afin d'ouvrir de nouvelles opportunités de carrière aux magistrats. Les fonctions d'inspecteur général chef de l'inspection générale de la justice et d'inspecteur général de la justice sont également intégrées à la hors hiérarchie, tandis que celles d'auditeurs à la Cour de cassation en sont exclues. Le décret n° 2016-1905 du 27 décembre 2016 portant dispositions statutaires relatives à la magistrature pris en application de la loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 a également tiré les conséquences de la création du nouveau statut du juge des libertés et de la détention (article 18) en l'intégrant à la liste des emplois du siège placés hors hiérarchie, en « fonction de l'importance de l'activité juridictionnelle, des effectifs des services judiciaires et de la population du ressort » 272 ( * ) .
La durée d'échelon des emplois hors hiérarchie (soit le temps passé dans chaque échelon pour accéder à l'échelon supérieur) a en outre été précisée dans le décret en Conseil d'État n° 2017-898 du 9 mai 2017 relatif au collège de déontologie des magistrats de l'ordre judiciaire et au statut et à la formation des candidats à l'intégration directe dans le corps judiciaire.
2. Le recrutement et la formation professionnelle
Le décret n° 2017-894 du 6 mai 2017 relatif à l'École nationale de la magistrature a principalement tiré les conséquences de trois dispositions introduites par la loi organique, dont les conditions d'application requéraient un décret en Conseil d'État :
- l'extension des missions de formation professionnelle de l'École nationale de la magistrature à des personnes qui n'appartiennent pas au corps judiciaire, mais qui sont amenées soit à exercer des fonctions juridictionnelles, soit à concourir étroitement à l'activité judiciaire, comme les délégués du procureur de la République, les médiateurs judiciaires, les conciliateurs de justice ou les experts judiciaires (article 3) 273 ( * ) ;
- la clarification des exigences de diplôme requises pour le premier concours (article 4) 274 ( * ) en permettant la candidature de tout titulaire d'une « qualification reconnue au moins équivalente » 275 ( * ) au master I dans les conditions fixées par le décret n° 2017-894 du 6 mai 2017 précité ;
- l'assouplissement des exigences de diplôme et des activités devant avoir été exercées au préalable pour les auditeurs de justice recrutés sur titres (article 5) 276 ( * ) . Désormais, tout cursus juridique d'au moins quatre années sanctionné par un diplôme, et non plus obligatoirement une maîtrise en droit, est admis pour la voie d'accès réservée aux personnes faisant état d'au moins quatre années d'activité dans le domaine juridique, économique, ou également celui des sciences humaines et sociales, nouvellement introduit par la loi organique. De même, l'accès spécifique aux personnes ayant exercé trois ans des fonctions d'enseignement ou de recherche en droit dans un établissement public d'enseignement supérieur sera facilité : ils n'auront à justifier que d'un diplôme sanctionnant une formation d'au moins cinq années d'études supérieures dans le domaine juridique 277 ( * ) . Deux autres voies d'accès ont été ouvertes aux personnes ayant exercé au moins trois ans en qualité de juristes assistants, qui sont par ailleurs docteurs en droit ou titulaires d'un diplôme sanctionnant cinq années d'études.
En revanche, conformément à la volonté du Sénat de maintenir un haut niveau juridique de recrutement, la condition d'un second diplôme pour les docteurs en droit a été maintenue dans la loi organique, contrairement à l'intention initiale du Gouvernement.
3. La nomination des magistrats
Plusieurs dispositions requéraient des mesures d'application, qui ont toutes ont été prises par le décret n° 2016-1905 du 27 décembre 2016 précité :
- la précision du contenu de l'évaluation des magistrats (article 13) 278 ( * ) , évaluation par ailleurs étendue aux magistrats exerçant à titre temporaire et tirant les conséquences de la suppression des juges de proximité 279 ( * ) au 1 er juillet 2017 ;
- la création d'une fonction de juge spécialisé pour le juge des libertés et de la détention (article 18) 280 ( * ) , entrant en vigueur au 1 er septembre 2017 (article 50) , et dont la loi ordinaire a également tiré les conséquences 281 ( * ) , les sénateurs ayant obtenu en commission mixte paritaire que les magistrats nommés juges des libertés et de la détention soient au moins au premier grade ;
- l'allègement des procédures suivies devant la commission d'avancement (article 20) 282 ( * ) , seul organe compétent pour décider de l'inscription d'un magistrat au tableau d'avancement, préalable indispensable à la promotion du second au premier grade de la hiérarchie judiciaire, en introduisant le principe d'une réinscription de droit dès lors que celle-ci est sollicitée par l'autorité chargée de l'inscription.
4. Les droits et obligations des magistrats
La loi organique a renforcé le cadre déontologique applicable aux magistrats.
À l'initiative du Sénat, a été instaurée une obligation de déclaration d'intérêts , à remettre par chaque magistrat au chef de juridiction dans le cadre d'un entretien déontologique, dans les deux mois de son installation (article 26) 283 ( * ) . Le décret n° 2017-713 du 2 mai 2017 relatif à la déclaration d'intérêts des magistrats de l'ordre judiciaire, précise en conséquence le modèle de la déclaration, son contenu, ses conditions de conservation et de consultation.
Dans le même esprit, l'article 26 de la loi organique avait prévu également une obligation de déclaration de patrimoine 284 ( * ) pour certains magistrats 285 ( * ) , à remettre à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) dans les deux mois suivant l'installation dans leurs fonctions, et dans les deux mois suivant la cessation de leurs fonctions. Le Conseil constitutionnel a toutefois censuré cette disposition , la jugeant contraire au principe d'égalité devant la loi. Dans sa décision précitée du 28 juillet 2016 286 ( * ) , le Conseil constitutionnel indique que le législateur organique a « traité différemment ces magistrats 287 ( * ) des autres magistrats exerçant des fonctions en juridiction [et] qu' au regard des exigences de probité et d'intégrité qui pèsent sur les magistrats exerçant des fonctions juridictionnelles et de l'indépendance qui leur est garantie dans cet exercice, en restreignant l'obligation de dépôt d'une déclaration de situation patrimoniale (...), [il] a institué une différence de traitement qui est sans rapport avec l'objectif poursuivi par la loi ».
Seule la mention expresse des magistrats de l'ordre judiciaire concernés par cette déclaration de patrimoine ayant été censurée 288 ( * ) , le principe de la déclaration de patrimoine instauré par l'article s'applique aux membres du Conseil supérieur de la magistrature en application de l'article 43 de la loi organique 289 ( * ) . Le décret n° 2017-465 du 31 mars 2017 relatif aux déclarations de situation patrimoniale des membres du Conseil supérieur de la magistrature précise en conséquence les conditions d'application de ces dispositions. En outre, ce décret précise également la valeur minimale des biens autres que ceux mentionnés par la loi organique et devant figurer dans la déclaration, en renvoyant au décret n° 2013-1212 du 23 décembre 2013 relatif aux déclarations de situation patrimoniale et déclarations d'intérêts adressées à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, conformément à la mention expresse du Conseil constitutionnel dans sa décision précitée.
La loi organique consacre expressément le droit syndical reconnu aux magistrats, tout en l'encadrant (article 27) 290 ( * ) . Le décret n° 2017-712 du 2 mai 2017 relatif à l'exercice du droit syndical dans la magistrature et pris pour l'application de l'article 10-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, fixe notamment le pourcentage minimum servant à apprécier la représentativité syndicale, ainsi que les modalités de calcul des décharges d'activité.
Innovation introduite dans la loi organique à l'initiative de l'Assemblée nationale, le collège de déontologie des magistrats (article 28 ) 291 ( * ) , distinct du Conseil supérieur de la magistrature mais lui rendant compte de l'exécution de ses missions dans le cadre d'un rapport annuel, est chargé de rendre des avis sur toute question déontologique concernant personnellement un magistrat, sur saisine de celui-ci ou de l'un de ses chefs de cour ou de juridiction. Il a également pour mission d'examiner les déclarations d'intérêts qui peuvent lui être transmises en application du nouvel article 7-2 de l'ordonnance statutaire pour adresser un avis à l'autorité qui les lui a transmises. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 28 juillet 2016 précitée, a jugé que la création de ce collège était conforme à l'article 65 de la Constitution, dans la mesure où le « Conseil supérieur de la magistrature ne peut se prononcer sur des questions relatives à la déontologie sans être saisi à cette fin par le garde des sceaux ». Le décret n° 2017-898 du 9 mai 2017 relatif au collège de déontologie des magistrats de l'ordre judiciaire et au statut et à la formation des candidats à l'intégration directe dans le corps judiciaire, fixe les modalités d'élection du collège, composé de cinq membres dont la liste est fixée par la loi organique 292 ( * ) , ainsi que celles de son organisation et de son fonctionnement.
5. Les magistrats exerçant à titre temporaire et les magistrats honoraires
La loi organique a assoupli et fusionné le statut applicable aux magistrats exerçant à titre temporaire avec celui des juges de proximité, d'une part, et revu le statut des magistrats honoraires exerçant des fonctions juridictionnelles ou non juridictionnelles, d'autre part.
Si l'accès aux fonctions de magistrat exerçant à titre temporaire a été assoupli, et les garanties statutaires, notamment en matière de mutation sans consentement, accrues (article 39) 293 ( * ) , la part de l'activité juridictionnelle qu'ils peuvent assumer a été restreinte 294 ( * ) à l'initiative du Sénat, de manière à garantir le principe selon lequel la justice doit être rendue par un corps de magistrats de carrière. Le décret n° 2016-1905 du 27 décembre 2016 portant dispositions statutaires relatives à la magistrature pris en application de la loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 précise les conditions d'instruction des dossiers de candidature des magistrats exerçant à titre temporaire, ainsi que les règles relatives à leur formation, indemnisation et protection sociale 295 ( * ) .
La loi organique a précisé les conditions dans lesquelles les magistrats honoraires peuvent exercer des fonctions juridictionnelles ou non juridictionnelles (article 40) 296 ( * ) , le principe des secondes étant nouvellement introduit par la loi organique, concomitamment à la suppression de la réserve judiciaire. Des mesures règlementaires étaient requises afin de préciser les conditions de dépôt et d'instruction des dossiers de candidature, la durée de la formation, l'indemnisation et le régime de protection sociale des candidats aux fonctions de magistrat honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles 297 ( * ) , les conditions d'indemnisation de ces mêmes magistrats 298 ( * ) , une fois nommés, ainsi que, concernant les magistrats exerçant des fonctions non juridictionnelles 299 ( * ) , la procédure d'instruction des candidatures, la durée d'inscription comme magistrat et leur indemnisation. Le décret n° 2016-1905 du 27 décembre 2016 précité y a pourvu, à l'exception toutefois du régime de protection sociale des candidats aux fonctions de magistrat honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles, ainsi que de l'indemnité versée aux magistrats honoraires exerçant des fonctions non juridictionnelles, dont le montant doit encore être fixé par arrêté conjoint du garde des sceaux et du ministre chargé du budget.
Trois dispositions demeurent aujourd'hui inapplicables faute de parution des textes règlementaires requis :
- l'instauration d'un reclassement indiciaire plus favorable pour les magistrats au retour d'un détachement (article 25) 300 ( * ) , requérant un décret pris en Conseil d'État ;
- la protection fonctionnelle des magistrats (article 29) 301 ( * ) , pour laquelle la loi organique a renvoyé à un décret en Conseil d'État le soin de fixer les conditions et limites de la prise en charge par l'État des frais exposés par le magistrat dans le cadre d'instances civiles ou pénales, ou devant la commission des requêtes jusqu'au renvoi devant la formation disciplinaire compétente du Conseil supérieur de la magistrature ;
- et la gestion du dossier du magistrat sur support électronique (article 30) 302 ( * ) , requérant également un décret en Conseil d'État, pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.
Cette loi organique est partiellement applicable.
* 215 Situées au bord du rivage et d'une largeur de 81,20 mètres, ces zones appartiennent aujourd'hui au domaine public maritime de l'État. Leur gestion est rendue difficile par la multiplication des occupations sans titre.
* 216 Par voie de conséquence, aucune contravention n'a été prévue en cas de non-respect de cette limitation du nombre d'armes détenues en Nouvelle-Calédonie.
* 217 Conseil constitutionnel, 12 novembre 2015, Loi organique portant diverses dispositions relatives à la collectivité de Saint-Barthélemy , n° 2015-721 DC.
* 218 L'état d'urgence a été rendu applicable à l'outre-mer par le décret n° 2015-1493 du 18 novembre 2015 portant application outre-mer de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955.
* 219 Numéros téléphoniques commençant par le préfixe 00.33, plages d'adresse IP renvoyant à un fournisseur d'accès à Internet opérant sur le territoire national ou n° IMSI des cartes SIM des téléphones mobiles renvoyant à un opérateur français.
* 220 Conseil constitutionnel, 17 décembre 2015, Loi organique portant dématérialisation du Journal officiel , n° 2015-724 DC.
* 221 Circulaire du 4 août 2016 de présentation des dispositions de procédure pénale de la loi n° 2016-457 du 14 avril 2016 relative à l'information de l'administration par l'autorité judicaire et à la protection des mineurs et de son décret d'application n° 2016-612 du 18 mai 2016.
* 222 Cette interdiction spécifique a été créée par l'article 1 er de la loi n° 2016-457 du 14 avril 2016. Il existait d'ores et déjà deux interdictions pouvant être utilisées à cette fin : l'interdiction de « recevoir ou de rencontrer certaines personnes » et l'interdiction de « se livrer à certaines activités de nature professionnelle ou sociale (...) lorsque l'infraction a été commise dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ces activités et lorsqu'il est à redouter qu'une nouvelle infraction soit commise » .
* 223 À l'initiative du Sénat, le champ des infractions relevant du régime de transmission obligatoire a été réduit. Ont été exclus les délits d'exhibition sexuelle et les délits de violences ayant entraîné une incapacité de travail inférieure ou égale à huit jours ou n'ayant entraîné aucune incapacité de travail, qui demeurent néanmoins dans le champ du régime facultatif laissé à la libre appréciation des parquets.
* 224 La rédaction antérieure avait pour effet d'écarter définitivement une personne des activités d'enseignement, d'animation ou d'encadrement dès lors qu'elle avait fait l'objet, et non qu'elle faisait l'objet, d'une mesure d'interdiction ou de suspension.
* 225 Le champ des incapacités a été élargi aux délits d'agressions sexuelles imposées à un mineur de quinze ans, d'agressions sexuelles aggravées, de mise en péril des mineurs et de recel d'images à caractère pédopornographique.
* 226 Loi de 2013 qui concerne, à titre principal, les fonctions électives.
* 227 En cohérence avec la loi de 2013, les conflits d'intérêts sont définis comme « toute situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés qui est de nature à influencer ou paraître influencer l'exercice indépendant, impartial et objectif » de l'activité du fonctionnaire.
* 228 À l'origine, seuls les collaborateurs des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants étaient concernés par ces obligations déclaratives. La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 abaisse ce seuil à 20 000 habitants.
* 229 La loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 impose cette obligation déclarative au vice-président et aux présidents de section du Conseil d'État, aux présidents des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, au premier président, au procureur général et aux présidents de chambre de la Cour des comptes, aux procureurs financiers et aux présidents des chambres régionales des comptes.
* 230 Dans sa décision n° 2016-732 DC, le Conseil constitutionnel a considéré qu'imposer une déclaration de situation patrimoniale à certains magistrats judiciaires et pas à d'autres instituait une différence de traitement non justifiée au sein de la magistrature.
* 231 Rapport d'activité 2016 de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, avril 2017, p. 12 et 17 (http://www.hatvp.fr/wordpress/wp-content/uploads/2017/04/RA2016.pdf).
* 232 Rapport n° 274 (2015-2016) sur le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, fait par M. Alain Vasselle au nom de la commission des lois du Sénat, p. 81 (http://www.senat.fr/rap/l15-274/l15-2741.pdf).
* 233 Décret relatif à l'obligation de transmission d'une déclaration d'intérêts prévue à l'article 25 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.
* 234 Décret relatif au référent déontologue dans la fonction publique.
* 235 Décret relatif à l'exercice d'activités privées par des agents publics et certains agents contractuels de droit privé ayant cessé leurs fonctions, aux cumuls d'activités et à la commission de déontologie de la fonction publique.
* 236 Alors que ces règles étaient auparavant définies dans cinq décrets distincts.
* 237 Dispositif qui vise à protéger des agents publics mis en cause par des tiers ou victimes de menaces ou d'atteintes à leur intégrité dans l'exercice de leurs fonctions.
* 238 Initialement, ce délai était de trois ans. Il a été allongé à quatre ans par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016.
* 239 Décret modifiant le décret n° 2013-593 du 5 juillet 2013 relatif aux conditions générales de recrutement et d'avancement de grade et portant dispositions statutaires diverses applicables aux fonctionnaires de la fonction publique territoriale.
* 240 Décret fixant la liste des emplois mentionnés au deuxième alinéa de l'article 3 de la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique et le secteur public.
* 241 Décret du 16 mai 2016 portant maintien dans un emploi de directeur d'administration centrale - M. Bajolet (Bernard).
* 242 Cf . le compte rendu intégral de la séance du Sénat du 12 octobre 2016.
* 243 Délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi.
* 244 Des habilitations avaient déjà été consenties par la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique et par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.
* 245 Des sélections professionnelles réalisées par un jury ad hoc , des concours réservés et, pour les agents de catégorie C, des recrutements réservés sans concours sont ainsi organisés pour mettre en oeuvre ce dispositif de titularisation.
* 246 Rapport d'information n° 772 (2013-2014) fait au nom de de la commission des lois et de la commission pour le contrôle de l'application des lois du Sénat, 23 juillet 2014 (https://www.senat.fr/rap/r13-772/r13-7721.pdf).
* 247 Commissions qui exercent notamment le pouvoir disciplinaire et ont un rôle d'avis sur des questions individuelles et des décisions de mutation interne aux collectivités territoriales.
* 248 Alors, qu'auparavant, les commissions consultatives paritaires n'étaient compétentes que pour les agents contractuels recrutés sur des emplois permanents en contrat à durée déterminée (CDD), ce qui ne représentait que 15 % des contractuels de la fonction publique.
* 249 Le conseil commun de la fonction publique est une instance de dialogue, commune aux trois versants de la fonction publique, désormais compétente pour examiner toute question relative à au moins deux des trois versants de la fonction publique.
* 250 Ce décret devrait être publié au second semestre 2017 d'après la circulaire du 22 décembre 2016 relative à la politique d'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes dans la fonction publique (http://www.fonction-publique.gouv.fr/files/cir_41661.pdf).
* 251 Conseil constitutionnel, 21 avril 2016, Loi organique de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle , n° 2016-729 DC, et loi de modernisation de diverses règles applicables aux élections , n° 2016-730 DC.
* 252 La date d'ouverture de la période de recueil a été retardée en raison d'une publication différée du décret de convocation des électeurs du fait du report du conseil des ministres.
* 253 La publication de la liste des candidats a été reportée d'un jour par la décision n° 2017-138 ORGA du 9 mars 2017 du Conseil constitutionnel.
* 254 Cette période court de la date de publication au Journal officiel de la liste des candidats jusqu'à la veille de l'ouverture de la campagne officielle, soit quinze jours avant le premier tour de scrutin.
* 255 Rapport d'information n° 54 (2010-2011) de MM. Hugues Portelli et Jean-Pierre Sueur, Sondages et démocratie : pour une législation plus respectueuse de la sincérité du débat politique, 20 octobre 2010 .
* 256 Conseil, constitutionnel, 21 avril 2016, Loi organique relative au statut des autorités administratives indépendantes créées par la Nouvelle-Calédonie , n° 2016-731 DC.
* 257 L' IMSI-catcher peut être défini comme une antenne relais mobile factice qui se substitue, dans un périmètre donné, aux antennes relais des opérateurs, permettant ainsi aux services spécialisés de renseignement de disposer d'informations sur les terminaux qui s'y sont connectés.
* 258 Ces techniques de renseignement soumises à autorisation sont énumérées au titre V du livre VIII du code de la sécurité intérieure : l'accès administratif aux données de connexion, les interceptions de sécurité, la sonorisation de certains lieux et véhicules, la captation d'images et de données informatiques et les mesures de surveillance des communications internationales.
* 259 Seules la défense et la promotion des intérêts fondamentaux de la Nation suivants peuvent justifier un recours aux techniques de renseignement : l'indépendance nationale, l'intégrité du territoire et la défense nationale ; les intérêts majeurs de la politique étrangère, l'exécution des engagements européens et internationaux de la France et la prévention de toute forme d'ingérence étrangère ; les intérêts économiques, industriels et scientifiques majeurs de la France ; la prévention du terrorisme ; la prévention des atteintes à la forme républicaine des institutions, des actions tendant au maintien ou à la reconstitution de groupements dissous en application de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure et des violences collectives de nature à porter gravement atteinte à la paix publique ; la prévention de la criminalité et de la délinquance organisées et la prévention de la prolifération des armes de destruction massive.
* 260 Pour être autorisée, la garde à vue doit être une mesure nécessaire pour parvenir à l'un des objectifs suivants :
- permettre l'exécution des investigations impliquant la présence ou la participation de la personne gardée à vue ;
- garantir la présentation de la personne gardée à vue devant le procureur de la République afin que ce magistrat puisse apprécier la suite à donner à l'enquête ;
- empêcher que la personne gardée à vue ne modifie les preuves ou indices matériels ;
- empêcher que la personne gardée à vue ne fasse pression sur les témoins ou les victimes ainsi que sur leur famille ou leurs proches ;
- empêcher que la personne gardée à vue ne se concerte avec d'autres personnes susceptibles d'être ses coauteurs ou complices ;
- garantir la mise en oeuvre des mesures destinées à faire cesser le crime ou le délit.
* 261 Décret n° 2014-346 du 17 mars 2014 relatif à la protection des personnes mentionnées à l'article 706-63-1 du code de procédure pénale bénéficiant d'exemptions ou de réductions de peines.
* 262 Les précurseurs d'explosifs sont des substances courantes mais présentant un degré de concentration supérieur à un seuil, les rendant dangereuses, en permettant leur utilisation pour constituer des mélanges ou des produits explosifs.
* 263 Décision n° 2016-733 DC et décision n° 2016-734 DC du 28 juillet 2016.
* 264 L'inscription d'office permet à un citoyen, s'il remplit les conditions pour être électeur, d'être inscrit sur une liste électorale sans qu'il ait besoin de solliciter son inscription.
* 265 Rapport n° 687 (2015-2016) de M. Pierre-Yves Collombat, fait au nom de la commission des lois du Sénat, p. 19 (http://www.senat.fr/rap/l15-687/l15-6871.pdf).
* 266 Décision n° 2016-732 DC du 28 juillet 2016, loi organique relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature.
* 267 Intégrés aux articles 1 er , 2, 28 et 8 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
* 268 Décret n° 2010-1668 du 29 décembre 2010 relatif aux attributions et à l'organisation des missions de l'inspecteur général des services judiciaires, abrogé par le décret n° 2016-1675 du 5 décembre 2016 portant création de l'inspection générale de la justice.
* 269 Cinq ans pour sauver la justice ! Rapport d'information n° 495 (2016-2017) de M. Philippe Bas Président-rapporteur, et Mme Esther Benbassa, MM. Jacques Bigot, François-Noël Buffet, Mme Cécile Cukierman, MM. Jacques Mézard et François Zocchetto, fait au nom de la commission des lois du Sénat, déposé le 4 avril 2017, page 106. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2016/r16-495-notice.html
* 270 L'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature prévoit deux grades, auxquels s'ajoute la catégorie hors hiérarchie. Il s'agit d'emplois dont la liste est fixée par l'article 3 de l'ordonnance statutaire. Dans sa rédaction issue de la loi n° 2007-287 du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats, étaient concernés : les magistrats de la Cour de cassation, à l'exception des conseillers référendaires et des avocats référendaires ; les chefs de cour d'appel, présidents de chambre de cour d'appel et avocats généraux près lesdites cours, certaines fonctions de chefs de juridiction ou d'adjoint aux chefs de juridiction.
* 271 Article 3 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
* 272 Article 3 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
* 273 Article 14 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
* 274 Articles 16 et 17 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
* 275 En lieu et place d'un examen au cas par cas des formations équivalentes à un diplôme sanctionnant une formation d'une durée minimale de quatre années d'études, et des dérogations particulières pour les instituts d'études politiques ou les écoles normales supérieures.
* 276 Article 18-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
* 277 Et non plus d'un d'une maîtrise en droit et d'un diplôme d'études supérieures dans une discipline juridique.
* 278 Article 12-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
* 279 VIII de l'article 39 de la loi organique, entrant en vigueur le 1 er juillet 2017 conformément au III de l'article 50 de la même loi organique. Les juridictions de proximité sont également supprimées au 1 er juillet 2017, conformément au IV de l'article 15 de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI e siècle.
* 280 Article 28-3 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
* 281 La loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI e siècle (article 17) a modifié les articles 137-1 et 137-1-1 du code de procédure pénale qui régissent les modalités de remplacement du juge des libertés et de la détention en cas d'empêchement.
* 282 Article 36 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
* 283 Article 7-2 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
* 284 En insérant un nouvel article 7-3 au sein de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
* 285 Il s'agissait des seuls premier président et présidents de chambre de la Cour de cassation, procureur général et premiers avocats généraux près la Cour de cassation, premiers présidents des cours d'appel et procureurs généraux près les cours d'appel, présidents des tribunaux de première instance et procureurs de la République près les tribunaux de première instance.
* 286 Décision n° 2016-732 DC du 28 juillet 2016, loi organique relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature.
* 287 Ibid. note supra.
* 288 1° à 6° du I de l'article 7-3 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
* 289 Insérant un nouvel article 10-1-2 à la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature.
* 290 Nouvel article 10-1 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
* 291 Nouvel article 10-2 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
* 292 « Le collège de déontologie des magistrats de l'ordre judiciaire est composé : 1° D'un magistrat, en fonctions ou honoraire, ancien membre du Conseil supérieur de la magistrature, nommé par le Président de la République sur proposition de la formation plénière du Conseil supérieur de la magistrature [...] ; 2° Alternativement, d'un magistrat du siège hors hiérarchie de la Cour de cassation, en fonctions ou honoraire, élu par l'assemblée des magistrats du siège hors hiérarchie de la cour ou d'un magistrat du parquet hors hiérarchie de la Cour de cassation, en fonctions ou honoraire, élu par l'assemblée des magistrats du parquet hors hiérarchie de la cour [...] ; 3° Alternativement, d'un premier président de cour d'appel, en fonctions ou honoraire, élu par l'assemblée des premiers présidents de cour d'appel et d'un procureur général près une cour d'appel, en fonctions ou honoraire, élu par l'assemblée des procureurs généraux près les cours d'appel [...] ; 4° D'une personnalité extérieure désignée, alternativement, par le vice-président du Conseil d'Etat parmi les membres du Conseil d'Etat en fonctions ou honoraires et par le premier président de la Cour des comptes parmi les magistrats en fonctions à la Cour des comptes ou honoraires [...] ; 5° D'un universitaire nommé par le Président de la République sur proposition, alternativement, du premier président de la Cour de cassation et du procureur général près ladite cour ».
* 293 Articles 41-10 à 41-13 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
* 294 Article 41-11 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature : « Ils ne peuvent assurer plus du tiers des services du tribunal dans lequel ils sont affectés ».
* 295 L'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature dispose à son article 41-12 qu' « Avant de rendre son avis sur le projet de nomination pour la première période de cinq ans, la formation compétente du Conseil supérieur de la magistrature soumet l'intéressé à une formation probatoire organisée par l'Ecole nationale de la magistrature et comportant un stage en juridiction », durée pendant laquelle il est encore stagiaire.
* 296 Articles 41-25 à 41-32 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
* 297 Article 41-27 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature. Les candidats à la nomination aux fonctions de magistrat honoraire exerçant des fonctions juridictionnelles peuvent suivre une formation préalable à l'exercice de leurs fonctions.
* 298 Article 41-28 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
* 299 Article 41-32 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
* 300 Article 72-2 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
* 301 Article 11 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
* 302 Article 12-2 de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.