B. L'ACTIVITÉ LÉGISLATIVE INTENSE DE LA COMMISSION DES LOIS AU COURS DE LA PÉRIODE DE RÉFERENCE
1. L'examen au fond de plus de la moitié des lois promulguées, hors conventions internationales
Au cours de la période de référence, soit entre le 1 er octobre 2015 et le 30 septembre 2016, 30 lois examinées au fond par la commission des lois ont été promulguées.
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Liste des 30 lois promulguées entre le 1 er octobre 2015 et le 30 septembre 2016 et examinées au fond par la commission des lois |
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• Loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature |
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• Loi n° 2016-1048 du 1 er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales |
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• Loi organique n° 2016-1047 du 1 er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales des Français établis hors de France |
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• Loi organique n° 2016-1046 du 1 er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales des ressortissants d'un État membre de l'Union européenne autre que la France pour les élections municipales |
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• Loi n° 2016-1000 du 22 juillet 2016 tendant à prolonger le délai de validité des habilitations des clercs de notaire |
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• Loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste |
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• Loi n° 2016-832 du 24 juin 2016 visant à lutter contre la discrimination à raison de la précarité sociale |
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• Loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale |
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• Loi n° 2016-629 du 20 mai 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence |
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• Loi n° 2016-564 du 10 mai 2016 renforçant le dialogue avec les supporters et la lutte contre le hooliganisme |
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• Loi n° 2016-563 du 10 mai 2016 ratifiant l'ordonnance n° 2015-1127 du 10 septembre 2015 portant réduction du nombre minimal d'actionnaires dans les sociétés anonymes non cotées |
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• Loi n° 2016-508 du 25 avril 2016 de modernisation de diverses règles applicables aux élections |
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• Loi organique n° 2016-507 du 25 avril 2016 relative au statut des autorités administratives indépendantes créées par la Nouvelle-Calédonie |
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• Loi organique n° 2016-506 du 25 avril 2016 de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle |
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• Loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires |
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• Loi n° 2016-457 du 14 avril 2016 relative à l'information de l'administration par l'autorité judiciaire et à la protection des mineurs |
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• Loi n° 2016-341 du 23 mars 2016 visant à permettre l'application aux élus locaux des dispositions relatives au droit individuel à la formation et relative aux conditions d'exercice des mandats des membres des syndicats de communes et des syndicats mixtes |
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• Loi n° 2016-340 du 22 mars 2016 relative à la protection des forêts contre l'incendie |
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• Loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs |
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• Loi n° 2016-274 du 7 mars 2016 relative au droit des étrangers en France |
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• Loi n° 2016-162 du 19 février 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence |
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• Loi n° 2015-1779 du 28 décembre 2015 relative à la gratuité et aux modalités de la réutilisation des informations du secteur public |
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• Loi n° 2015-1713 du 22 décembre 2015 portant dématérialisation du Journal officiel de la République française |
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• Loi organique n° 2015-1712 du 22 décembre 2015 portant dématérialisation du Journal officiel de la République française |
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• Loi n° 2015-1703 du 21 décembre 2015 visant à pénaliser l'acceptation par un parti politique d'un financement par une personne morale |
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• Loi n° 2015-1556 du 30 novembre 2015 relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales |
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• Loi n° 2015-1501 du 20 novembre 2015 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et renforçant l'efficacité de ses dispositions |
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• Loi organique n° 2015-1485 du 17 novembre 2015 portant diverses dispositions relatives à la collectivité de Saint-Barthélemy |
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• Loi n° 2015-1402 du 5 novembre 2015 tendant à clarifier la procédure de signalement de situations de maltraitance par les professionnels de santé |
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• Loi n° 2015-1268 du 14 octobre 2015 d'actualisation du droit des outre-mer |
À titre de comparaison, 18 lois examinées au fond par la commission des lois ont été promulguées pendant l'année parlementaire 2014-2015, 27 pendant l'année parlementaire 2013-2014, 14 pendant l'année parlementaire 2012-2013, 24 entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012, 23 entre le 1 er octobre 2010 et le 13 juillet 2011, 23 au cours de l'année parlementaire 2009-2010, 15 pendant l'année parlementaire 2008-2009, 22 pendant l'année parlementaire 2007-2008, et 18 pendant l'année parlementaire 2006-2007.
Le nombre de lois examinées au fond par la commission des lois et promulguées au cours de l'année parlementaire 2015-2016 correspond donc à un niveau jamais atteint et s'élève bien au-dessus de la moyenne constatée sur la décennie : 21,4 lois promulguées ont été examinées au fond par la commission des lois, en moyenne, lors de chaque période de référence, depuis 2006.
Exception faite des lois de ratification de conventions, traités et accords internationaux, la commission des lois a examiné au fond 55 % de l'ensemble des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2015-2016 214 ( * ) , niveau le plus élevé de l'ensemble des commissions permanentes et proportion supérieure encore à l'année parlementaire précédente (42 %).
Outre les 30 lois examinées et promulguées , qui seules sont prises en compte statistiquement dans le cadre de ce rapport, la commission des lois a examiné au fond, au cours de l'année parlementaire 2015-2016 :
- 7 projets de loi , dont 2 ont donné lieu à des lois promulguées après le 30 septembre 2016, 2 sont en instance à l'Assemblée nationale et 3 sont en attente d'inscription à l'ordre du jour du Sénat ;
- 18 propositions de loi , dont 7 ont donné lieu à des lois promulguées après le 30 septembre 2016, 6 sont en instance à l'Assemblée nationale , 3 ont été rejetées en séance publique par le Sénat et 2 sont en attente d'inscription à l'ordre du jour du Sénat .
La commission des lois a donc examiné au fond, au total, 55 textes législatifs au cours de l'année parlementaire 2015-2016 , contre 34 en 2014-2015, 44 en 2013-2014, 41 en 2012-2013 et 33 entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012.
Les tableaux suivants récapitulent la liste des projets et propositions de loi examinés au fond par la commission des lois mais qui n'ont pas fait l'objet d'une promulgation au cours de l'année parlementaire 2015-2016.
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Liste des 9 textes examinés par la commission des lois entre le 1 er octobre 2015 et le 30 septembre 2016 et ayant donné lieu à des lois promulguées ultérieurement |
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• Loi n° 2017-399 du 27 mars 2017 relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d'ordre (émanant d'une proposition de loi de l'Assemblée nationale) |
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• Loi n° 2017-242 du 27 février 2017 portant réforme de la prescription en matière pénale (émanant d'une proposition de loi de l'Assemblée nationale) |
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• Loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes (émanant d'une proposition de loi sénatoriale) |
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• Loi organique n° 2017-54 du 20 janvier 2017 relative aux autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes (émanant d'une proposition de loi sénatoriale) |
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• Loi n° 2016-1919 du 29 décembre 2016 relative à l'exercice, par la Croix-Rouge française, de sa mission statutaire de rétablissement des liens familiaux (émanant d'une proposition de loi de l'Assemblée nationale) |
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• Loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (émanant d'un projet de loi) |
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• Loi n° 2016-1658 du 5 décembre 2016 relative à l'élection des conseillers municipaux dans les communes associées de la Polynésie française et à la modernisation du code général des collectivités territoriales applicable aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics (émanant d'une proposition de loi sénatoriale) |
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• Loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXI e siècle (émanant d'un projet de loi) |
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• Loi n 2016-1500 du 8 novembre 2016 tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d'une commune nouvelle (émanant d'une proposition de loi sénatoriale) |
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Liste des 8 textes examinés par la commission des lois entre le 1 er octobre 2015 et le 30 septembre 2016 et en instance à l'Assemblée nationale |
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• Proposition de loi modifiant la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République pour permettre de rallonger d'un an le délai d'entrée en vigueur des nouvelles intercommunalités |
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• Projet de loi constitutionnelle de protection de la Nation |
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• Proposition de loi visant à augmenter de deux candidats remplaçants la liste des candidats au conseil municipal |
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• Proposition de loi organique visant à supprimer les missions temporaires confiées par le Gouvernement aux parlementaires |
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• Proposition de loi tendant à renforcer l'efficacité de la lutte antiterroriste |
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• Proposition de loi constitutionnelle relative à la compensation de toute aggravation par la loi des charges et contraintes applicables aux collectivités territoriales |
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• Projet de loi constitutionnelle autorisant la ratification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires |
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• Proposition de loi visant à rendre effective l'interdiction d'exercer une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact avec des mineurs lorsqu'une personne a été condamnée pour des agressions sexuelles sur mineur |
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Liste des 3 propositions de loi sénatoriales rejetées en séance publique par le Sénat entre le 1 er octobre 2015 et le 30 septembre 2016 |
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• Proposition de loi tendant à modifier le mode de scrutin pour l'élection du Conseil général de Mayotte |
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• Proposition de loi visant à lutter contre les contrôles d'identité abusifs |
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• Proposition de loi constitutionnelle visant à inscrire les principes fondamentaux de la loi du 9 décembre 1905 à l'article 1 er de la Constitution |
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Liste des 5 textes examinés en commission entre
le 1
er
octobre 2015
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• Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations |
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• Proposition de loi de simplification, de clarification et d'actualisation du code de commerce |
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• Proposition de loi visant à associer les parlementaires à la vie institutionnelle locale |
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• Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics |
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• Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2014-326 du 12 mars 2014 portant réforme de la prévention des difficultés des entreprises et des procédures collectives |
2. Un nombre et une proportion jamais atteints de textes d'origine parlementaire
Sur les 30 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2015-2016 et envoyées au fond à la commission des lois, 18 sont d'origine parlementaire, soit une proportion de 60 % .
Il s'agit du nombre et de la proportion les plus élevés depuis l'entrée en vigueur de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 : jusqu'alors, le nombre des lois d'origine parlementaire envoyées au fond à la commission des lois était resté inférieur à 10 et elles avaient représenté environ le tiers des lois promulguées au cours de la période de référence.
En outre, sur ces 18 lois d'origine parlementaire, 10 sont issues de propositions de loi sénatoriales , contre 5 lors des deux années parlementaires précédentes, soit 55 % du total en 2015-2016.
Nombre et part des lois d'origine parlementaire parmi les lois promulguées au cours de la période de référence
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Période de référence
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Nombre des lois
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Part des lois
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1 er octobre 2015 au 30 septembre 2016 |
18 |
60 % |
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1 er octobre 2014 au 30 septembre 2015 |
7 |
38,9 % |
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1 er octobre 2013 au 30 septembre 2014 |
9 |
33,3 % |
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1 er octobre 2012 au 30 septembre 2013 |
4 |
28,6 % |
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14 juillet 2011 au 30 septembre 2012 |
9 |
42,8 % |
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1 er octobre 2010 au 13 juillet 2011 |
7 |
30,4 % |
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1er octobre 2009 au 30 septembre 2010 |
6 |
34,8 % |
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Liste des lois d'origine parlementaire |
Assemblée d'origine
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Loi n° 2016-1048 du 1 er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales |
Assemblée nationale |
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Loi organique n° 2016-1047 du 1 er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales des Français établis hors de France |
Assemblée nationale |
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Loi organique n° 2016-1046 du 1 er août 2016 rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales des ressortissants d'un État membre de l'Union européenne autre que la France pour les élections municipales |
Assemblée nationale |
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Loi n° 2016-1000 du 22 juillet 2016 tendant à prolonger le délai de validité des habilitations des clercs de notaire |
Sénat |
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Loi n° 2016-832 du 24 juin 2016 visant à lutter contre la discrimination à raison de la précarité sociale |
Sénat |
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Loi n° 2016-564 du 10 mai 2016 renforçant le dialogue avec les supporters et la lutte contre le hooliganisme |
Assemblée nationale |
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Loi n° 2016-508 du 25 avril 2016 de modernisation de diverses règles applicables aux élections |
Assemblée nationale |
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Loi organique n° 2016-507 du 25 avril 2016 relative au statut des autorités administratives indépendantes créées par la Nouvelle-Calédonie |
Sénat |
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Loi organique n° 2016-506 du 25 avril 2016 de modernisation des règles applicables à l'élection présidentielle |
Assemblée nationale |
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Loi n° 2016-341 du 23 mars 2016 visant à permettre l'application aux élus locaux des dispositions relatives au droit individuel à la formation et relative aux conditions d'exercice des mandats des membres des syndicats de communes et des syndicats mixtes |
Sénat |
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Loi n° 2016-340 du 22 mars 2016 relative à la protection des forêts contre l'incendie |
Sénat |
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Loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs |
Assemblée nationale |
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Loi n° 2015-1713 du 22 décembre 2015 portant dématérialisation du Journal officiel de la République française |
Sénat |
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Loi organique n° 2015-1712 du 22 décembre 2015 portant dématérialisation du Journal officiel de la République française |
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Loi n° 2015-1703 du 21 décembre 2015 visant à pénaliser l'acceptation par un parti politique d'un financement par une personne morale |
Sénat |
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Loi n° 2015-1556 du 30 novembre 2015 relative aux mesures de surveillance des communications électroniques internationales |
Assemblée nationale |
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Loi organique n° 2015-1485 du 17 novembre 2015 portant diverses dispositions relatives à la collectivité de Saint-Barthélemy |
Sénat |
|
Loi n° 2015-1402 du 5 novembre 2015 tendant à clarifier la procédure de signalement de situations de maltraitance par les professionnels de santé |
Sénat |
3. Un fort recours à la procédure accélérée tant pour les projets que pour les propositions de loi
L'engagement de la procédure accélérée (article 45, alinéa 2, de la Constitution), qui s'est substitué depuis le 1 er mars 2009 à la déclaration d'urgence, a un double effet :
- le Gouvernement peut convoquer une commission mixte paritaire après une seule lecture devant chaque assemblée, comme c'était le cas avec la déclaration d'urgence ;
- les délais d'examen en première lecture prescrits par l'article 42, alinéa 3, de la Constitution (six semaines entre le dépôt d'un projet ou d'une proposition de loi devant la première assemblée saisie et sa discussion en séance, quatre semaines entre la transmission du texte à la seconde assemblée saisie et sa discussion en séance) ne s'imposent plus.
Sur les 30 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2015-2016 et envoyées au fond à la commission des lois, 24 ont été adoptées après engagement de la procédure accélérée, soit une proportion de 80 % : la totalité des 12 projets de loi et les deux tiers (12 sur 18) des propositions de loi, dont 88 % lois issues d'initiative de députés (7 des 8) et la moitié des lois issues d'initiatives sénatoriales (5 sur 10).
Ces données sont proches de celles constatées en 2014-2015, lorsque 91 % des projets de loi (10 sur 11) et 57 % des propositions des lois (6 sur 9), soit 78 % de l'ensemble des textes promulgués et envoyés au fond à la commission des lois, avaient fait l'objet de cette procédure. Cette proportion était tombée à 50 % en 2012-2013, tant pour les projets (5 sur 10) que pour les propositions de loi (2 sur 4) et à 59 % en 2013-2014 (16 sur 27), ce recul statistique étant, pour partie, lié au nombre plus important, en valeur absolue, de propositions de loi ayant abouti.
La plus forte proportion des lois d'origine parlementaire ayant été adoptées après engagement de la procédure accélérée en 2014-2015 et surtout en 2015-2016 témoigne, sinon de l'implication de l'exécutif dans la rédaction de ces textes, du moins du soutien qu'il a apporté à leur adoption rapide.
Le tableau suivant récapitule la propension des gouvernements successifs à engager la procédure accélérée depuis 2010 :
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Période de référence des lois promulguées |
Part du total des lois ayant fait l'objet de la procédure accélérée |
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1 er octobre 2015 au 30 septembre 2016 |
80 % |
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1 er octobre 2014 au 30 septembre 2015 |
78 % |
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1 er octobre 2013 au 30 septembre 2014 |
59 % |
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1 er octobre 2012 au 30 septembre 2013 |
50 % |
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14 juillet 2011 au 30 septembre 2012 |
85,8 % |
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1 er octobre 2010 au 13 juillet 2011 |
17,4 % |
* 214 Soit 30 lois sur les 55 promulguées au cours de la période.