AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le suivi de l'application des lois constitue un volet essentiel des missions de contrôle de l'action du Gouvernement et d'évaluation des politiques publiques dévolues au Parlement et désormais mentionnées à l'article 24 de la Constitution.
Il consiste à vérifier régulièrement si et dans quels délais les lois promulguées ont reçu les mesures d'application requises et à identifier, le cas échéant, les difficultés rencontrées : à quoi bon voter des lois, si elles doivent rester lettre morte en tout ou partie ?
Le Sénat y attache une attention toute particulière et a joué un rôle de précurseur en mettant en place, dès les années 1970, des procédures et des outils de suivi en temps réel de la publication des décrets et des arrêtés attendus.
L'article 22 de son Règlement confie la mise en oeuvre de ce suivi aux commissions permanentes.
Depuis le renouvellement sénatorial de 2014, elles s'en acquittent en lien avec la délégation du Bureau du Sénat chargée du travail parlementaire, du contrôle et des études, présidée par notre collègue Claude Bérit-Débat.
En 2017, le suivi de l'application des lois s'est tout d'abord traduit par un bilan de l'application des lois les plus « significatives » de la quatorzième législature, qui a donné lieu à un examen en commission des lois le mercredi 18 janvier puis à un débat en séance plénière le mardi 21 février 212 ( * ) .
Il a ensuite porté, comme chaque année, sur le bilan de l'application des lois promulguées au cours de l'année parlementaire précédente, soit entre le 1 er octobre 2015 et le 30 septembre 2016, en prenant en compte, pour l'établissement des statistiques, les mesures d'application publiées six mois après la fin de la période de référence, soit au 31 mars 2017.
30 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2015-2016 ont été envoyées au fond par la commission des lois, qui a par ailleurs examiné plusieurs projets et propositions de loi n'ayant pas abouti à la promulgation d'une loi au cours de cette période de référence.
Après un bilan d'ensemble et une analyse détaillée des mesures prises pour l'application de ces 30 lois, le présent rapport comporte le compte rendu de la réunion de la commission des lois consacrée à cet examen, qui s'est tenue le mardi 20 juin 2017.
PREMIÈRE PARTIE : CONSIDÉRATIONS GÉNÉRALES SUR LA MISE EN APPLICATION DES LOIS PROMULGUÉES DU 1ER OCTOBRE 2015 AU 30 SEPTEMBRE 2016
A. LA STABILISATION DES PÉRIODES DE RÉFÉRENCE PRISES EN COMPTE POUR LE SUIVI DE LA MISE EN APPLICATION DES LOIS
Les travaux du « comité de suivi de l'application des lois » mis en place au mois de mars 2011 213 ( * ) ont conduit à une modification des périodes de référence prises en compte pour élaborer les statistiques relatives à la mise en application des lois.
Jusqu'en 2010, les commissions permanentes du Sénat examinaient, au 30 septembre, les mesures réglementaires relatives à toutes les lois promulguées au cours de la session qui s'achevait à la même date. Les périodes de référence des lois promulguées et des mesures réglementaires à prendre en compte étaient donc confondues. Ce procédé n'était pas satisfaisant dans la mesure où les lois promulguées en toute fin de période de référence présentaient automatiquement un taux de mise en application extrêmement bas, le Gouvernement n'ayant pas eu matériellement le temps de publier les mesures réglementaires correspondantes avant l'achèvement de la période de référence.
Depuis lors, deux périodes de référence sont dissociées : l'une pour les lois promulguées, l'autre pour leurs mesures d'application, cette seconde période étant de six mois plus longue que la première afin que les statistiques établies aient un sens. Pour 2010-2011, ont été prises en compte, d'une part, toutes les lois promulguées entre le 1 er octobre 2010 et le 13 juillet 2011, d'autre part, les mesures réglementaires publiées avant le 13 janvier 2012. Pour 2011-2012, ont été prises en compte, d'une part, toutes les lois promulguées entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012, d'autre part, les mesures réglementaires publiées avant le 31 mars 2013. Depuis 2012-2013, la période de référence des lois promulguées est l'année parlementaire, c'est-à-dire du début de la session ordinaire au 30 septembre de l'année suivante, et celle des mesures réglementaires s'étend jusqu'au 31 mars de l'année suivante.
* 212 Cf Rapport d'information n° 396 (2016-2017) de M. Claude Bérit-Débat, président de la délégation du Bureau chargée du travail parlementaire, du contrôle et des études. Ce rapport peut être consulté au lien suivant : http://www.senat.fr/notice-rapport/2016/r16-396-notice.html
* 213 Organisme mis en place à la demande du ministre chargé des relations avec le Parlement de l'époque, M. Patrick Ollier, le 10 mars 2011.