SECONDE PARTIE - L'AVENIR DE L'INTERRÉGIMES CONFRONTÉ À L'ABSENCE DE VISION STRATÉGIQUE DE L'ÉTAT
I. AU NIVEAU BUDGÉTAIRE, LES PRIORITÉS DU CONTRAT D'OBJECTIF PLURIANNUEL DU GIP NE S'ARTICULENT PAS AVEC LES CONVENTIONS D'OBJECTIFS ET DE GESTION DES RÉGIMES QUI LE FINANCENT
A. UN BUDGET DU GIP UNION RETRAITE EXPONENTIEL, DÉSORMAIS SOURCE DE TENSIONS
1. Une forte croissance des dépenses du GIP Union retraite depuis 2015
a) L'évolution dynamique des dépenses du GIP Union retraite
Quatre périodes peuvent être distinguées pour suivre l'évolution des dépenses du GIP Info retraite puis Union retraite depuis sa création en 2004 (voir graphique ci-contre) :
• entre 2004 et 2005, les dépenses montent progressivement en charge en étant exclusivement consacrées au fonctionnement du GIP ;
• de 2006 à 2014, les dépenses d'investissement et de fonctionnement du droit à l'information et de ses différents outils élèvent le montant des dépenses du GIP à environ 5 millions d'euros par an, un niveau de dépenses qui restera relativement stable sur la période. Sont notamment financées les dépenses liées au collecteur 111 ( * ) , à l'annuaire interrégimes mais également aux outils de simulation (M@rel et Eva) ;
• entre 2015 et 2016, l'élargissement des missions
du groupement fait progresser ses dépenses de façon dynamique,
à hauteur
de 7,5 millions d'euros. Cette hausse a permis de financer
la création du portail commun interrégimes (PCI), qui a
consisté à refondre le site
info-retraite.fr
et à
y intégrer un mécanisme de connexion permettant l'accès
sécurisé au futur compte personnel retraite. Le coût
initial du PCI intégré dans le budget du GIP en 2016 était
de 400 000 euros. La création du GIP
Union retraite
a
également nécessité le recrutement de personnels, ce qui a
pesé dans la progression des dépenses. Neuf collaborateurs, soit
un tiers des effectifs prévus dans le COP, ont ainsi été
embauchés en 2016 ;
• • • • l'année 2017 apparaît comme un budget de rupture puisque le montant des dépenses du GIP atteint 13,1 millions d'euros 112 ( * ) soit une hausse de + 70 % ( voir l'évolution du budget du GIP entre 2015 et 2017 ci-contre ). Cette augmentation exponentielle résulte d'un double facteur. Tout d'abord la mise en production de nouveaux services, dans le cadre du compte personnel retraite, que les régimes ont commencé à financer à partir de 2017 : il s'agit du nouveau simulateur interrégimes (1,3 million d'euros pour l'année 2017), de la nouvelle fonctionnalité de rectification des carrières (540 000 euros en 2017) ou encore du « pack paiement » (950 000 euros). D'autre part, ce budget a augmenté fortement du fait de l'intégration de lots supplémentaires dans le PCI ainsi que de la demande de la Cnav de faire prendre en charge par l' Union retraite la maintenance évolutive et corrective du portail soit une dépense globale supplémentaire estimée à 1,5 million d'euros en 2017.
De nouvelles dépenses sont à prévoir en 2018 et 2019 à mesure que seront livrés les nouveaux projets notamment le suivi des demandes, la demande de rectification de carrières ou encore la demande unique de retraite en ligne. De plus, les régimes vont commencer à financer certaines dépenses liées à la mise en place du RGCU : il s'agit des coûts de pilotage du dispositif central et des coûts d'exploitation et d'administration du référentiel, qui sera géré par la Cnav. Les coûts de qualification, c'est-à-dire de contrôle et de validation du livrable, mis en oeuvre par l'Agirc-Arrco, seront également à la charge des régimes.
Budget GIP - Années 2015 à 2017
|
Nature des dépenses |
2017 |
2016 |
2015 |
|
|
Achats |
20 000 |
20 000 |
8 000 |
|
|
Achats de petit équipement |
12 000 |
12 000 |
0 |
|
|
Fournitures de bureau |
8 000 |
8 000 |
8 000 |
|
|
Services extérieurs |
299 156 |
367 161 |
577 040 |
|
|
Vocalisation site |
3 500 |
0 |
0 |
|
|
AMOA |
25 000 |
84 061 |
84 000 |
|
|
Outils divers (statistiques...) |
16 000 |
16 000 |
||
|
Locations mobilières et immobilières |
257 556 |
254 000 |
312 000 |
|
|
Charges locatives |
140 000 |
|||
|
Entretiens du matériel et Maintenance du bureau |
9 600 |
9 600 |
19 600 |
|
|
Primes d'assurance |
3 500 |
3 500 |
5 440 |
|
|
Autres services extérieurs |
599 500 |
629 100 |
641 000 |
|
|
Rémunérations d'intermédiaires et d'honoraires |
45 000 |
45 000 |
50 000 |
|
|
Frais d'actes et contentieux |
1 000 |
1 000 |
||
|
Information, publications, relations publiques |
40 000 |
40 000 |
50 000 |
|
|
Documentation technique |
6 500 |
6 100 |
||
|
Communication |
470 000 |
500 000 |
500 000 |
|
|
Divers (pourboires dons ...) |
20 000 |
20 000 |
20 000 |
|
|
Transports divers |
||||
|
Voyages et déplacements |
||||
|
Réceptions |
||||
|
Frais postaux, télécommunication et internet |
16 000 |
16 000 |
20 000 |
|
|
Services bancaires et assimilés |
1 000 |
1 000 |
1 000 |
|
|
Impôts et taxes |
70 000 |
60 000 |
70 000 |
|
|
Rémunérations |
3 033 840 |
2 819 727 |
2 725 562 |
|
|
Rémunérations |
440 094 |
461 416 |
160 000 |
|
|
Rémunérations du personnel MAD |
2 279 196 |
2 078 761 |
945 490 |
|
|
Rémunérations du personnel à recruter |
1 422 072 |
|||
|
Charges de Sécurité sociale |
275 000 |
240 000 |
160 000 |
|
|
Autres charges |
39 550 |
39 550 |
38 000 |
|
|
Amortissements |
7 450 |
0 |
0 |
|
|
Redevances pour brevets |
7 450 |
0 |
0 |
|
|
Sub - TOTAL 1 |
Sub - Total dépenses de gestion |
4 029 946 |
3 895 988 |
4 021 602 |
|
Comptes |
||||
|
Dépenses exceptionnelles |
2017 |
2016 |
2015 |
|
|
Travaux d'aménagements |
0 |
0 |
50 000 |
|
|
Acquisition de postes de travail pour les recrutements |
0 |
0 |
60 000 |
|
|
Acquisition de mobilier pour les recrutements |
0 |
0 |
50 000 |
|
|
Achats outils progiciel |
0 |
0 |
50 000 |
|
|
Déménagement |
0 |
0 |
20 000 |
|
|
Sub - TOTAL 2 |
Sub - Total avec dépenses exceptionnelles |
4 029 946 |
3 895 988 |
4 251 602 |
|
Projets |
Nature des dépenses |
2017 |
2016 |
2015 |
|
GEN |
Bureautique UR |
40 000 |
35 000 |
|
|
Conseiller virtuel |
Exploitation |
16 636 |
19 739 |
|
|
DAI |
Maintenance évolutive et corrective |
1 000 000 |
1 200 000 |
1 200 000 |
|
Exploitation |
1 300 000 |
1 300 000 |
1 300 000 |
|
|
Qualification |
200 000 |
250 000 |
||
|
EVA |
200 000 |
500 000 |
||
|
Portail Commun
|
Exploitation PCI |
531 000 |
100 000 |
|
|
Maintenance corrective portail services |
50 000 |
|||
|
Maintenance corrective portail info |
50 000 |
|||
|
Maintenance évolutive |
160 000 |
|||
|
Intégration services Lot 2 |
595 520 |
|||
|
Intégration services Lot 3 |
249 000 |
|||
|
Intégration services Lot 4 |
249 000 |
|||
|
Maintenance évolutive préférence de contacte |
125 775 |
|||
|
Evolutions techniques du portail pour les services du Droit à l'information |
74 295 |
|||
|
Qualification PCI |
72 600 |
217 200 |
||
|
Assistance Technique |
Exploitation |
400 000 |
100 000 |
|
|
Simulateur inter régimes (ancienne version) |
Maintenance évolutive et corrective |
0 |
90 000 |
164 000 |
|
Exploitation |
0 |
87 000 |
116 000 |
|
|
Simulateur inter régimes |
Maintenance évolutive |
771 000 |
||
|
Maintenance corrective |
206 000 |
|||
|
Exploitation |
195 000 |
50 000 |
||
|
Qualification |
146 550 |
162 000 |
||
|
Rectification carrière -
|
Développement |
212 540 |
||
|
Exploitation |
46 750 |
|||
|
Maintenance évolutive |
54 000 |
|||
|
Maintenance corrective |
54 667 |
|||
|
Qualification |
175 705 |
|||
|
Pack Paiement |
Développement |
348 340 |
||
|
Exploitation |
89 833 |
|||
|
Maintenance évolutive |
106 000 |
|||
|
Maintenance corrective |
106 000 |
|||
|
Qualification |
293 055 |
|||
|
Outil générique d'administration
|
Développement |
28 500 |
||
|
Exploitation |
89 000 |
|||
|
Maintenance évolutive |
45 000 |
|||
|
Maintenance corrective |
68 000 |
|||
|
Qualification |
85 500 |
|||
|
Pack gestion documentaire |
Qualification |
412 350 |
||
|
Suivi des demandes |
Qualification |
307 050 |
||
|
Demande de rectification carrière |
Développement |
100 000 |
||
|
Provisions |
Provisions |
24 410 |
500 000 |
|
|
Sub - TOTAL 3 |
Remboursements aux régimes au titre des services |
9 079 076 |
3 810 939 |
3 780 000 |
|
TOTAL GENERAL |
Gestion courante + remboursement aux régimes au titre des services |
13 109 022 |
7 706 927 |
8 031 602 |
L'évolution du budget du GIP entre 2016 et 2017 peut apparaître, au premier regard, surprenante car elle ne correspond pas au budget prévisionnel pluriannuel établi lors de la signature du COP 2015-2018.
Budget prévisionnel du GIP Union retraite - COP 2015-2018
|
Budget voté 2015 |
Budget socle 2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
|
|
Remboursements aux régimes au titre des projets |
|||||
|
Campagnes droit à l'information |
2 500 000 |
2 500 000 |
2 500 000 |
2 500 000 |
2 500 000 |
|
M@rel |
280 000 |
280 000 |
280 000 |
280 000 |
280 000 |
|
EVA |
500 000 |
500 000 |
500 000 |
500 000 |
500 000 |
|
Divers |
584 000 |
615 000 |
615 000 |
615 000 |
615 000 |
|
TOTAL |
3 864 000 |
3 895 000 |
3 895 000 |
3 895 000 |
3 895 000 |
|
Remboursements aux régimes
|
2 446 000 |
2 039 000 |
2 078 761 |
2 119 296 |
2 160 623 |
|
Charges de personnel de l'Union |
272 000 |
688 000 |
701 416 |
715 094 |
729 038 |
|
Charges exceptionnelles (déménagement) |
220 000 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Locations |
452 000 |
250 000 |
253 750 |
257 556 |
261 420 |
|
Charges de gestion courante |
708 000 |
708 000 |
708 000 |
708 000 |
708 000 |
|
Impôts et taxes |
70 000 |
70 000 |
70 000 |
70 000 |
70 000 |
|
TOTAL |
8 032 000 |
7 650 000 |
7 706 927 |
7 764 946 |
7 824 080 |
|
0,74 % |
0,75 % |
0,76 % |
|||
Comme l'ont expliqué à vos rapporteurs les représentants de la DSS, l'écart s'explique toutefois par « le contexte d'élaboration de la feuille de route du GIP qui n'était pas achevée au moment de la conclusion du premier COP 113 ( * ) » . Ainsi, les coûts de développement des projets identifiés dans le COP ont été sous-estimés et ont ensuite été non maîtrisés. La réaction des régimes a été d'autant plus vive que le coût de développement du RGCU ne figure pas pour l'instant dans le budget du GIP et doit donc être financé en plus de leurs contributions au groupement.
L'effet de surprise doit toutefois être relativisé. D'après le GIP, l'ensemble des régimes était informé de la sous-estimation initiale du coût des projets et donc de la nécessité à terme de relever les contributions qui avaient été calculées initialement sur le budget prévisionnel inscrit dans le COP. Les tensions apparues à la fin de l'année 2016 au sujet du budget 2017 ont toutefois nécessité de préciser les règles de financement des projets de l'interrégimes.
b) Coût des projets et règles de financement
Le coût d'un projet informatique comme ceux développés par l'interrégimes de retraite renvoie à trois natures de dépenses : des dépenses de développement initial, des dépenses de maintenance évolutive et corrective (par essence non prévisibles) et des dépenses d'exploitation du service. Pour les projets actuellement en cours de développement dans le cadre du GIP, les estimations figurant dans le tableau ci-dessous ont été communiquées à vos rapporteurs.
|
Projets validés |
Coût développement
|
Date mise en prod |
Estimation coût d'exploitation annuel |
|
Portail Commun interrégimes (lot 1 &2)* |
2 057 453 |
sept.2016 |
531 000 |
|
Assistance technique PCI* |
210 000 |
sept.2016 |
400 000 |
|
Simulateur interrégimes
|
1 044 000 |
sept.-16 - janv.-17 |
195 000 |
|
Rectification carrière -
|
1 062 700 |
janv.-17 |
51 000 |
|
Pack Paiement |
1 741 700 |
janv.-17 |
98 000 |
|
Outil générique
|
570 000 |
sept.-17 |
89 000 |
|
Pack gestion documentaire |
2 749 000 |
janv.-18 |
258 000 |
|
Suivi des demandes |
2 047 000 |
janv.-18 |
à chiffer |
|
Demande de rectification carrière |
2 371 500 |
janv.-18 - sept.- 18 |
à chiffer |
|
Demande unique de retraite
|
2 047 000 |
janv.-19 |
à chiffer |
|
* projet dont le coût de développement est supporté par l'opérateur |
|||
Le GIP a mis en place une méthodologie de chiffrage du coût des projets, en concertation avec les représentants des régimes, et validée par son conseil d'administration. Elle consiste classiquement en la création d'un planning séquençant les différentes étapes du projet auxquelles sont associés un certain nombre de moyens humains (quantifiés en jour/homme). Lorsque le GIP décide le lancement d'un projet, il désigne un régime comme opérateur de développement et un autre régime comme opérateur de qualification. Le respect du chiffrage et du cahier des charges du projet sont donc contrôlés à la fois par le régime opérateur, qui supporte le coût du développement avant la mise en production du service, mais également par le GIP et par l'opérateur de qualification. Le suivi financier et technique des projets nécessite une restitution trimestrielle de la consommation jour/homme mais aussi des éventuelles facturations de prestataires externes ou d'achats divers. L' Union retraite , à travers ses directions « projet » et financière, valide les informations transmises.
En pratique, trois organismes se partagent les fonctions d'opérateur de développement et de qualification : la Cnav, l'Agirc-Arrco et la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Une fois le service mis en production, c'est-à-dire rendu utilisable par tous les assurés de l'interrégimes, les régimes opérateurs facturent au GIP les coûts entraînés par le développement ou la qualification. En 2017, la Cnav percevra ainsi du GIP 3,6 millions d'euros, l'Agirc-Arrco 2,2 millions d'euros et la CDC 1,3 million d'euros.
Pour certains projets, les régimes qui avaient déjà développé des services similaires ou approchants la cible des projets de l'interrégimes ont pu mettre gracieusement à disposition de l'interrégimes le coût de développement du projet. Il en est ainsi par exemples des deux premiers lots du portail commun interrégimes développé par la Cnav ou encore de la première version du simulateur interrégimes créé par l'Agirc-Arrco.
L'année 2017 a donc concentré les tensions car c'est à partir de cette année-là que les régimes ont été appelés à contribuer aux plus importants projets décidés dans le cadre du COP.
À cette occasion, le conseil d'administration du GIP a tout d'abord rappelé le principe général sous-tendant le financement des projets du GIP : la participation financière de l'ensemble des régimes membres du GIP pour tous les projets dès leur mise en production, y compris dans le cas où le régime n'aurait pas assuré sa connexion au service.
Il a ensuite décidé la mise en place d'un mécanisme de lissage sur cinq ans des coûts de développement et de qualification de tous les projets dont le montant initial dépasse 500 000 euros. Ce mécanisme permettra de limiter, jusqu'à la fin de l'exécution du présent COP, l'enveloppe des dépenses liées au projet à 10 millions d'euros par an au maximum.
Le budget du GIP Union retraite ne devrait donc plus augmenter significativement et ce sans doute même au cours de la prochaine période de contractualisation à partir de 2019.
2. Des coûts de participation importants pour les régimes mais une attitude ambigüe
a) Une contribution financière égale aux droits de vote du régime
La contribution financière de chaque régime est calculée selon la même clé de répartition qui préside à la répartition des droits de vote entre régimes au sein des instances du GIP.
En 2016, la contribution financière des régimes a été la suivante :
|
Montant du budget 2016 |
7 706 927 € |
Contributions nettes des régimes au budget Union Retraite 2017 (Décembre 2016) |
|||
|
Montant du budget 2016 appelé |
6 909 199 € |
||||
|
Montant du budget 2017 |
12 611 022 € |
||||
|
Evolution budget 2017 sur 2016 |
63,63 % |
||||
|
Part non consommée du budget 2015 |
1 880 690 € |
||||
|
Montant à appeler 2017 |
10 730 332 € |
||||
|
Régime |
% |
Contribution
|
Dépenses
|
Contribution
|
|
|
CNAVTS |
30,365 % |
3 258 317 |
3 586 590 |
-328 273 |
|
|
CCMSA |
4,548 % |
488 012 |
69 000 |
419 012 |
|
|
ARRCO |
29,362 % |
3 150 601 |
1 856 622 |
1 293 979 |
|
|
AGIRC |
4,817 % |
516 915 |
304 614 |
212 301 |
|
|
RSI |
7,337 % |
787 286 |
787 286 |
||
|
Service des Retraites de l'État |
7,215 % |
774 202 |
146 550 |
627 652 |
|
|
Gestion CDC (CNRACL, IRCANTEC, ...) |
11,734 % |
1 259 045 |
1 248 630 |
10 415 |
|
|
Régimes Spéciaux |
|||||
|
CNIEG |
0,512 % |
54 892 |
54 892 |
||
|
CPRSNCF |
0,536 % |
57 524 |
57 524 |
||
|
CANSSM |
0,011 % |
1 128 |
1 128 |
||
|
ENIM |
0,109 % |
11 655 |
11 655 |
||
|
Banque de France |
0,042 % |
4 512 |
4 512 |
||
|
CRP RATP |
0,147 % |
15 791 |
15 791 |
||
|
CROPERA |
0,006 % |
677 |
677 |
||
|
Comédie française |
0,001 % |
150 |
150 |
||
|
CRPCEN |
0,165 % |
17 671 |
17 671 |
||
|
Port autonome de Strasbourg |
0,001 % |
64 |
64 |
||
|
CRPN |
0,105 % |
11 279 |
11 279 |
||
|
CAVIMAC |
0,056 % |
6 016 |
6 016 |
||
|
Régimes des professions libérales |
2,932 % |
314 595 |
0 |
314 595 |
|
|
MAD à recruter |
0 |
0 |
|||
|
Prestations à rembourser
|
0 |
1 369 070 |
- 1 369 070 |
||
|
Total général |
100 % |
10 730 332 |
8 581 076 |
2 149 256 |
|
Source : GIP Union retraite.
Devant vos rapporteurs, l'ensemble des régimes auditionnés ont souligné le coût désormais important pour eux de la contribution au GIP Union retraite .
Source : GIP Union retraite
Le service des retraites de l'État, par exemple, a rappelé la progression de sa contribution : 378 820 euros en 2014, 465 238 euros en 2015, 498 504 euros en 2016 et 774 202 euros en 2017. D'après ce régime, si les dépenses du GIP apparaissaient initialement soutenables, « les décisions modificatives envisagés par le GIP de même que les demandes reconventionnelles de financement de certains dispositifs par la Cnav » , auxquelles s'ajoute « l'accumulation de projets sans gains directs à traduire dans le fonctionnement du régime » modifient sa première analyse et ont justifié deux votes négatifs du SRE en conseil d'administration au cours de l'année 2017.
Plus modestement en termes de poids financier, le
régime spécial de l'Opéra de Paris
114
(
*
)
souligne toutefois
l'augmentation de sa contribution financière passée de 436 euros
en 2016 à 677 euros en 2017.
Cette augmentation s'inscrit surtout
dans un contexte où les coûts informatiques de ce régime
ont été multipliés par six entre 2010 et 2016 passant de
26 000 euros à 170 000 euros en raison essentiellement des
projets informatiques de l'interrégimes (RGCU,
dématérialisation du DAI) ou réglementaires
(prélèvement à la source...).
Les critiques des régimes se concentrent plus spécifiquement sur les projets liés à la nouvelle compétence du GIP, qui « n'ont pas toujours eu des objectifs et des attendus bien définis au départ » 115 ( * ) . D'autant qu'à cette contribution s'ajoutent les ressources mobilisées en interne pour le suivi des projets et pour assurer la connexion du régime aux services du GIP. Ces frais invisibles dans les comptes de l'Union retraite peuvent représenter des sommes importantes ( voir infra l'exemple de la déclaration sociale nominative).
b) Une attitude ambivalente des régimes
Si la progression de la dépense des régimes pour l'action de l'interrégimes est réelle, la position de ces derniers dans le débat budgétaire qui s'instaure depuis 2016 est toutefois ambivalente.
Alors que le SRE critique l'augmentation de sa contribution au GIP dans un contexte de réduction des moyens de la direction générale des finances publiques dont il dépend, il a engagé fin 2015 une refonte de son portail assuré et le développement d'un simulateur de pension, arguant que ce dernier ne couvrait que 70 % de sa population d'assurés ( voir supra ).
De même, les principaux régimes auditionnés par vos rapporteurs, au premier rang desquels la Cnav, ont pu souligner l'absence de maîtrise financière pour certains projets, dont le coût a pu déraper. Cette remarque peut sembler surprenante provenant de régimes qui sont chargés du développement ou de la qualification des projets en tant qu'opérateurs et donc à même d'évaluer le respect de leur trajectoire financière.
Vos rapporteurs ne sauraient trancher ce différend entre les régimes et le GIP. Cette situation souligne le problème de l'absence de cohérence entre les priorités poursuivies par le GIP et celles des régimes, qui se retrouve notamment dans l'absence de coordination entre le COP du groupement et les COG des régimes (voir ci-dessous) .
Mais plus fondamentalement, cette querelle budgétaire rejoint la critique formulée par les régimes sur l'absence de légitimité du GIP à intervenir sur des questions relevant directement des processus métiers des régimes. Or, parce que notre système de retraite est complexe, que les régimes n'ont pas les mêmes moyens ni les mêmes calendriers, que le lancement de ces projets de simplification montrent les insuffisances de certains en matière de services à l'assuré, la règle de consensus sur laquelle était fondé le GIP fragilise désormais son action. Sans la réaffirmation d'une volonté politique forte de mener à bien la simplification du système de retraite, ce qui ne saurait d'ailleurs se réduire à une simplification de façade, l'interrégimes risque désormais d'être durablement freiné.
* 111 Terme renvoyant aux applications informatiques développées par la Cnav (« collecteur nord ») et l'Agirc-Arrco (« collecteur sud ») permettant de rassembler, lors d'une campagne annuelle d'information retraite, l'ensemble des droits acquis par un assuré sélectionné en raison de son appartenance à l'une des générations éligibles (collecteur nord) et d'en faire la synthèse avant constitution et transmission du courrier au régime expéditeur (collecteur sud).
* 112 Après deux décisions budgétaires modificatives adoptées par le conseil d'administration en décembre 2016 et mars 2017.
* 113 Réponse écrite à l'une des questions de vos rapporteurs.
* 114 Qui assure la gestion de 1 800 retraités et recouvre des cotisations de 1 800 actifs. Le régime précise que le nombre de retraités potentiel s'élève à 8 000 personnes mais qu'il s'agit pour la plupart d'artistes étrangers ne faisant que rarement valoir leurs droits à la retraite française...
* 115 Pour reprendre les termes d'une réponse écrite de la caisse d'assurance vieillesse des professions libérales à l'une des questions de vos rapporteurs.