III. UN ESPRIT À CONSOLIDER : LE VIRAGE DE LA « SIMPLIFICATION ET DE LA MUTUALISATION » FAIT ENTRER L'INTERRÉGIMES DANS UNE ÈRE DE DÉFIANCE
A. AU-DELÀ DU DROIT À L'INFORMATION RETRAITE, PLUSIEURS PROJETS STRUCTURANTS DE SIMPLIFICATION DE LA RELATION AUX USAGERS ET DE MUTUALISATION ENTRE RÉGIMES SONT PILOTÉS PAR LE GIP UNION RETRAITE
1. Le répertoire de gestion des carrières unique : la future « colonne vertébrale » des systèmes d'information des régimes de retraite
a) Un projet structurant mais subissant depuis 2010 de multiples retards
Présenté comme la « mère de toutes les batailles » 80 ( * ) pour l'interrégimes de retraite, le répertoire de gestion des carrières uniques (RGCU) est un projet complexe qui a connu depuis son lancement en 2010 de multiples retards.
(1) Un projet instauré par la réforme des retraites de 2010
Institué par la loi du 9 novembre 2010, le RGCU est le futur outil de gestion des carrières de l'ensemble des régimes de retraite obligatoires de base et complémentaire. Il a vocation à se substituer à leurs propres systèmes d'information de gestion des carrières pour constituer une base de données de carrière unique des assurés. Alimenté par les 35 régimes membres du GIP, il centralisera l'ensemble des données de carrière des assurés et permettra aux régimes d'avoir une connaissance exhaustive des éléments de la carrière d'un assuré nécessaires notamment à la détermination des durées d'assurance.
En donnant aux régimes une vision globale de la carrière des assurés, le RGCU doit permettre, en amont de la liquidation de la retraite, un contrôle de l'exhaustivité et de la justesse des informations personnelles et professionnelles, une simplification, une sécurisation et une accélération des démarches préalables à la liquidation de la retraite.
Créé à l'initiative d'un amendement parlementaire 81 ( * ) , l'article L. 161-17-1-2 du code de la sécurité sociale 82 ( * ) qui institue le RGCU en confie explicitement, et de façon surprenante, la gestion à la Cnav. En effet, si la création d'un tel répertoire relève bien du domaine de la loi, il n'en va pas de même de la désignation de l'opérateur comme le montre par exemple, l'absence de désignation d'un organisme gestionnaire dans la loi pour le projet de déclaration sociale nominative.
Comme l'a supposé l'une des personnes auditionnées, il s'agissait pour la Cnav à la fois de remédier aux insuffisances de son propre outil de gestion des carrières, le système national de gestion des carrières (SNGC), et de prendre date dans la perspective d'une réforme systémique abordée par la loi de 2010, en étant un opérateur technique incontournable pour le futur système d'information commun.
La Cnav utilise en effet depuis 1988 le SNGC comme son outil de gestion des carrières. Conçu à l'origine comme un outil dédié au régime général, le SNGC est devenu progressivement un outil interrégimes en permettant, pour les régimes de base uniquement, de gérer les assurés polypensionnés 83 ( * ) .
Vingt ans après sa création, le SNGC est apparu en 2010 comme obsolète, d'une part en raison de son manque d'exhaustivité puisque les régimes complémentaires obligatoires ne l'alimentaient pas, et d'autre part, du fait d'arguments techniques (degré de fiabilité variable selon les régimes, niveau de détail insuffisant pour répondre aux besoins des régimes de la fonction publique, absence ou lacune de services associés en particulier en matière de contrôle et de traçabilité des modifications de carrière...).
On remarquera qu'à l'époque, le GIP Info retraite n'a pas du tout été associé à ce grand projet informatique ayant pourtant dès son origine une forte dimension interrégimes.
Dans l'esprit de ses concepteurs, le RGCU devait donc à la fois moderniser l'outil de gestion des carrières de la Cnav et renforcer les procédures d'échanges entre les régimes de base concernant les polypensionnés.
La loi du 20 janvier 2014 va relancer le projet d'une part, en ouvrant le RGCU aux régimes complémentaires obligatoires et d'autre part, en confiant son pilotage au GIP Union retraite nouvellement créé. En intégrant désormais les données de carrières détenues par l'ensemble des régimes légalement obligatoires, le RGCU acquiert une nouvelle dimension à même d'en faire la « colonne vertébrale » d'un futur système d'information unifié de l'assurance vieillesse.
Pourtant tel n'est pas l'esprit du législateur en 2014. Comme l'ont rappelé à vos rapporteurs les représentants de la direction de la sécurité sociale, le RGCU n'a pas vocation à calculer des montants de retraite mais simplement à centraliser les données de carrières. Les régimes restent maîtres de leur système d'information pour la gestion de leurs assurés.
Dès le départ, le projet de RGCU a
souffert d'un manque de cadrage stratégique et d'une prise en compte
insuffisante des enjeux métiers.
En mai 2016,
l'opérateur du projet - la Cnav- a également annoncé ne
pas avoir les ressources suffisantes pour poursuivre les travaux. Un audit a
alors été commandé par la direction de la
sécurité sociale à l'Inspection des affaires sociales et
à l'ancien directeur de l'Agirc-Arrco,
Jean-Jacques Marette.
La mission a montré que les objectifs stratégiques du projet n'ont été définis que trois ans après le démarrage du projet tandis que la réflexion « métier » n'a été engagée qu'au début de l'année 2015. De façon plus grave la mission a déploré que « le RGCU est encore perçu comme un projet technique et « back office », sans impacts clairs en termes d'amélioration du service aux usagers et de baisse des coûts de gestion » 84 ( * ) .
Elle a également critiqué le mode de gouvernance qui constitue la principale faiblesse du projet. Cette gouvernance s'appuyait sur un comité de pilotage auquel participaient tous les régimes de retraite partenaires et qui recherchait systématiquement le consensus pour les arbitrages.
Le calendrier initial du projet prévoyait une migration
des régimes entre la fin de l'année 2017 pour la Cnav et
jusqu'à fin 2022 pour les autres régimes. De plus, le budget du
projet qui était évalué en juillet 2014
à 85
millions d'euros, pourrait en réalité plus que doubler pour
atteindre, selon la mission d'audit, 188 millions d'euros.
Le
dérapage financier, qui n'a fait l'objet d'aucune alerte, souligne la
faiblesse du pilotage du projet
assuré par ce comité
sous l'égide de la direction de la sécurité sociale
(maîtrise d'ouvrage stratégique), du GIP
Union retraite
(maîtrise d'ouvrage opérationnelle depuis 2015) et de la Cnav
(maîtrise d'oeuvre).
(2) Un projet relancé en 2016
La série de préconisations formulée par la mission de l'Igas en novembre 2016 a permis de relancer le projet sur la base d'un périmètre, d'un calendrier, d'un pilotage financier et d'une gouvernance crédibles.
Le projet est recentré sur une finalité de service aux assurés et désormais pensé comme le coeur du futur schéma directeur du système d'information interrégimes qui sera organisé autour de lui. Les premiers régimes (Cnav, MSA...) devraient basculer dans le répertoire à partir de décembre 2018 tandis que les régimes restant le feraient par vagues successives jusqu'en 2022 voire 2023. L'objectif d'un « full RGCU » en 2022 est cependant privilégié. L'intégration d'un régime de retraite dans le RGCU pourra être réalisée soit directement dans la cible finale, soit après la mise en oeuvre d'une étape intermédiaire ayant moins d'impact sur son système d'information.
Sur le plan financier, le coût d'investissement du projet s'élèverait donc à 188 millions d'euros dont 70 millions d'euros à la seule charge de la Cnav. Comme l'a précisé lors de son audition Jean-Jacques Marette, ce coût important est à rapporter au coût de gestion annuel des régimes de retraite en France qui s'élève à 4,45 milliards d'euros 85 ( * ) . Si un dérapage du coût a pu être observé, il est difficile de savoir s'il est ou non abusif. Pour les représentants de la direction de la sécurité sociale entendus par vos rapporteurs, les très grands projets informatiques de l'État ont tous coûté cher : 200 millions d'euros pour le système d'information de ressources humaines de l'éducation nationale ou encore 1 milliard d'euros pour Chorus, le progiciel de comptabilité et de paie de l'État. Le coût de la mise en oeuvre de la déclaration sociale nominative (DSN) s'élève lui autour de 103 millions d'euros si l'on ajoute au coût de construction informatique du projet (45 millions d'euros), celui de la structure le portant (58 millions d'euros).
À ce coût d'investissement initial, il est prévu un coût annuel de fonctionnement prévu entre 7 et 10 millions d'euros qui figurera dans les comptes du GIP Union retraite à partir de 2019. Le budget du groupement devrait donc doubler à partir de cette date . Suivant la recommandation de la mission d'audit, il pourrait être décidé de faire supporter le coût d'exploitation du RGCU par tous les régimes de retraite dès le basculement du premier régime. Cette possibilité, logique du point de vue de développement du projet, fait actuellement l'objet d'intenses discussions au sein du conseil d'administration du GIP.
En termes de pilotage du projet, la Cnav assume désormais la totalité de la maîtrise d'ouvrage du projet et préside le comité opérationnel ainsi que le comité de projet du RGCU.
Cette mission est remplie sous la tutelle de la direction de la sécurité sociale, qui dirige le comité de pilotage stratégique. Le projet est également piloté par une personnalité « sponsor » chargée d'assurer la supervision générale de son déploiement. Le sponsor préside le comité de pilotage du RGCU auquel ne participent désormais plus les régimes partenaires. Jean-Jacques Marette a été désigné sponsor et est rattaché auprès de la direction de la sécurité sociale.
Le fait que soit supprimée toute instance de décisions ouverte aux administrateurs des régimes partenaires contribue aux critiques formulées par les régimes de retraite à l'encontre du répertoire.
b) Un projet qui inquiète les régimes
Lors de leurs auditions, vos rapporteurs ont constaté que le projet du RGCU cristallisait les critiques des régimes de retraite à l'égard de l'action interrégimes.
Sur le fond du projet, les plus petits régimes auditionnés ont fait part de leurs craintes concernant d'une part, le fait d'être dépossédés de leurs données et d'autre part, les impacts du nouveau répertoire sur leur processus métier puisque le répertoire deviendra l'un de leurs principaux outils.
Vos rapporteurs considèrent que le risque de
dépossession des données ne doit pas être surestimé
puisqu'à l'issue de leur intégration dans le RGCU, les
régimes resteront responsables de son alimentation et valideront la
partie de carrière qui leur est associée.
Les craintes
sur les impacts « métiers » sont en revanche
réelles mais elles relèvent de la démarche somme toute
classique de la conduite du changement dans une organisation qui doit faire
face à une modification de ses procédures.
De plus, le
calendrier laissé aux régimes, plus de cinq ans, n'est pas
brutal.
En ce qui concerne le pilotage du projet, les régimes
à l'exception de la Cnav semblent ne pas se satisfaire de la nouvelle
gouvernance et en particulier de la suppression du comité de pilotage
qui leur était ouvert.
À plusieurs reprises, vos
rapporteurs ont entendu la critique selon laquelle les décisions
concernant le RGCU se prenaient désormais uniquement entre l'État
et la Cnav, le conseil d'administration du GIP
Union retraite
ne
servant plus qu'à informer
a posteriori
les autres
régimes de l'état d'avancement du projet.
Le rapport de
la mission d'audit de l'Igas n'a d'ailleurs pas été envoyé
aux régimes
86
(
*
)
.
Le RGCU, comme tous les projets de simplification et mutualisation de l'interrégimes, touche au coeur des processus « métier » des régimes et interrogent donc leurs pratiques. C'est ce qui explique la plus grande méfiance actuellement observée au sein de l' Union retraite . Néanmoins, la gouvernance du projet associant l'ensemble des contributeurs a montré ses limites. Vos rapporteurs prennent acte de la nouvelle gouvernance tout en appelant le GIP à assurer la plus grande transparence sur l'état d'avancement du RGCU au sein de ses instances, en premier lieu son assemblée générale.
2. La mutualisation du contrôle d'existence : un projet actuellement en panne
L'article 83 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 87 ( * ) harmonise les règles qui encadrent la transmission des justificatifs d'existence que les assurés, établis hors de France mais percevant une retraite française, doivent fournir à leur caisse.
Dans ce cas en effet, les bénéficiaires de la dite pension doivent faire parvenir à leurs caisses de retraite un justificatif d'existence sous peine de voir le versement de leur pension suspendu. Avant la LFSS pour 2013, la périodicité à laquelle cette démarche devait être réalisée variait en fonction du pays de résidence et pouvait, pour certains pays situés hors de l'Union européenne, atteindre une fois par trimestre. Pour les assurés polypensionnés vivant à l'étranger, la situation pouvait s'avérer contraignante en imposant l'envoi d'un justificatif à une pluralité de caisses à des moments différents de l'année.
Cette obligation de contrôle s'impose dans le cadre de la lutte contre la fraude puisqu'à l'étranger, la caisse de retraite ne peut être informée du décès de l'assuré alors que l'Insee transmet automatiquement ce type d'information aux caisses de retraite pour les assurés vivant sur le territoire national 88 ( * ) . 1,6 million d'assurés sont concernés par cette obligation .
La loi fixe désormais la fréquence maximale d'envoi du justificatif d'existence à une fois par an. De plus, elle autorise la mutualisation des certificats d'existence d'un même assuré pour l'ensemble des régimes légalement obligatoires dans des conditions fixées par décret.
Le décret du 13 décembre 2013 89 ( * ) précise que les organismes volontaires, qu'ils gèrent un régime de base ou complémentaire, pourront définir par convention les conditions de la mutualisation aux termes de laquelle l'un d'eux sera chargé, pour le compte des autres, de demander à l'assuré de fournir, une fois par an au maximum, un justificatif d'existence. La décision de maintenir ou non le versement de la pension, dans le cadre du contrôle de l'existence de l'assuré, par l'organisme chargé de ce contrôle s'imposera aux autres signataires de la convention pour les pensions qu'ils versent.
La mutualisation du contrôle d'existence (MCE) est le projet discuté au sein de l'interrégimes de retraite pour répondre à ces nouvelles dispositions. Inscrit dans le COP 2015-2018 du GIP Union retraite 90 ( * ) , ce projet de mutualisation de la procédure de contrôle des certificats d'existence vise à la fois à simplifier la procédure pour l'assuré mais également à diminuer les coûts de gestion pour les régimes.
Aux termes du COP, le projet prévoit :
- de mutualiser le processus de gestion des certificats d'existence produits par les régimes en permettant à l'assuré de n'envoyer qu'une seule demande annuelle de justificatif ;
- de mettre en commun les informations recueillies par les régimes ;
- de conclure avec les pays de l'Union européenne des conventions, sur le modèle de celle signée avec l'Allemagne 91 ( * ) , permettant d'obtenir des informations de décès et d'existence certifiées par l'état-civil national du pays de résidence.
Actuellement, la procédure de l'envoi du justificatif s'effectue par voie postale. Le GIP prévoit d'ores et déjà la mise en place d'une version dématérialisée qui permettra, depuis le portail commun interrégimes, d'éditer et de retourner une fois complétée le justificatif. C'était d'ailleurs le sens de l'article 34 quater du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017, qui prévoyait la mise en place d'une procédure dématérialisée à compter du 1 er janvier 2018. Censuré par le Conseil constitutionnel en tant que cavalier social, cet article présentait l'avantage de relancer le débat sur la mise en oeuvre d'une procédure mutualisée et dématérialisée du contrôle de l'existence.
Lancé en 2015, le projet est en effet aujourd'hui à l'arrêt. Le conseil d'administration du GIP avait pourtant validé un premier cahier des charges et désigné deux opérateurs, l'un chargé du développement (Agirc-Arrco) et l'autre de la qualification (Caisse des dépôts et consignations) au cours du premier trimestre 2016. Toutefois, comme l'indique le rapport d'activité pour 2016 du groupement 92 ( * ) , « suite à l'étude de coûts (...) montrant une rentabilité tardive du projet, les membres du conseil d'administration ont décidé de suspendre le projet et d'étudier si des voies alternatives permettraient d'offrir un service similaire à moindre coût » .
Une solution de dématérialisation, sans raccordement aux systèmes d'information des régimes, a été proposée par l' Union retraite à l'automne 2016 mais n'a pas été validée. Les régimes, et en particulier la Cnav qui couvre 90 % des retraités non-résidents en France, ont fait valoir d'une part, que la solution proposée n'était pas adaptée à leurs (ses) procédures de gestion et d'autre part, qu'elle ne garantissait pas un niveau de sécurité des contrôles suffisant.
La MCE offre un bon exemple de la difficulté d'unifier les régimes autour de pratiques communes. Comme l'écrivait Jean-Luc Izard, « comment conduire rapidement une simplification très attendue comme la mutualisation des certificats d'existence alors que les deux principaux régimes concernés ont des processus incompatibles entre eux et que la simplification doit nécessairement passer par l'abandon de l'ou des deux processus au profit de l'autre ? (Cet exemple suffit) à illustrer la difficulté à conduire un processus de simplification rapide et à souligner les qualités de concertation et les trésors de bonne volonté des parties concernées que suppose leur réalisation » 93 ( * ) . Vos rapporteurs ne sauraient mieux dire...
3. Le « pack paiement » : un bouquet de services en construction
Le « pack paiement » est un ensemble de services progressivement disponibles pour toutes les personnes retraitées ayant ouvert un compte personnel retraite.
Dans ce nouveau module du compte, les retraités pourront télécharger leur attestation de paiement de retraite tous régimes alors que les assurés polypensionnés reçoivent actuellement un bulletin mensuel de chacun de leurs régimes. Seront également mis à disposition un historique des paiements ainsi que la date des prochains versements. Enfin, les assurés pourront aussi télécharger des attestations fiscales, ce qui avec le projet actuellement en cours de déploiement de prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu, y compris sur les pensions de retraite, revêtira un caractère encore plus important.
Si les services sont d'ores et déjà développés au niveau du GIP, l'accrochage des régimes va s'étaler sur plus d'un an et demi. En juillet 2017, le service d'attestation fiscale est censé être mis en oeuvre par l'ensemble des régimes (à l'exception de la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires). En revanche, les deux autres services monteront progressivement en charge jusqu'à la fin du deuxième semestre 2018.
Ce retard pris dans la convergence des régimes autour du projet de « pack paiement » a été critiquée, lors de son audition, par Gérard Rivière qui y voit une « appropriation insuffisante des projets interrégimes » en particulier s'agissant de ceux relevant de sa mission de simplification et de mutualisation du système de retraite.
4. La demande unique de pension en ligne : la ligne d'horizon actuelle de l'interrégimes
Les travaux actuellement en cours sur la demande unique de retraite en ligne s'inscrivent dans le cadre de l'enrichissement du compte personnel retraite. La « demande unique de retraite pré-remplie » figure en effet sur la fiche-projet du COP du GIP destinée à construire et enrichir progressivement le compte personnel de retraite 94 ( * ) . Elle doit permettre, à partir du 1 er janvier 2019, à tout assuré de ne plus procéder qu'à une seule demande de retraite pour l'ensemble de ses régimes de base et complémentaires légalement obligatoires.
Ce projet sera une étape importante dans le processus de simplification des démarches de l'assuré. Les trois régimes alignés proposent déjà une demande unique en ligne ainsi qu'une liquidation unique pour leurs assurés polyaffiliés (voir infra) .
Le projet du GIP se bornera lui, dans un premier temps, à la simple demande et transmission unique des pièces justificatives de l'assuré. Cette simplification s'inscrit dans la démarche « Dites-le nous une fois » lancée dès 2013 par le secrétariat général pour la modernisation de l'action publique 95 ( * ) .
Par décision du conseil d'administration du GIP, la Cnav a été désignée comme l'opérateur de développement du projet et a commencé ses travaux techniques au début du mois de juillet 2017.
Le service des retraites de l'État a d'ores et déjà fait part de ses difficultés à être au rendez-vous de janvier 2019 compte-tenu des travaux en cours sur son processus de liquidation.
Lors de son audition, le président du comité des usagers du GIP Union retraite a fait part de la demande du comité formulée au conseil d'administration de travailler au développement d'une demande de retraite de réversion en ligne, notamment lorsque l'assuré décédé était déjà pensionné. Vos rapporteurs souscrivent pleinement à cette demande qui correspond à l'aboutissement du projet de la demande unique en ligne.
D'après les informations qu'ils ont pu récolter, cette demande ne pourra toutefois être satisfaite qu'après la mise en oeuvre de la demande de retraite unique de droits propres. La demande unique des pensions de réversion présente un nombre important de difficultés ayant trait à la diversité des règles en vigueur dans les régimes (conditions d'âge, ressource, non remariage, non concubinage...) 96 ( * ) .
La demande unique de pension de réversion n'est pas inscrite dans le COP 2015-2018 mais il est dans l'intention du GIP de pouvoir la faire figurer dans la feuille de route du groupement pour la prochaine période de contractualisation à partir de 2019.
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Recommandation n° 4 : Lancer le plus rapidement possible le chantier de la demande en ligne unique des pensions de réversion. |
* 80 Selon le mot de Jean-Luc Izard dans une interview aux Cahiers de la retraite complémentaire, Agirc-Arrco, 2 mai 2016.
* 81 Déposé par le rapporteur du projet de loi portant réforme des retraites de 2010 à l'Assemblée nationale, Denis Jacquat. Au vue du coût financier du projet, près de 200 millions d'euros, on peut s'interroger a posteriori sur la recevabilité de cet amendement au titre de l'article 40 de la Constitution...
* 82 Précédemment art. L. 161-1-7. Il a été déplacé dans la partie du code de la sécurité sociale relative à l'information retraite par la loi du 20 janvier 2014.
* 83 En permettant notamment de déterminer la durée d'assurance totale, pour le calcul de la décote ou de la surcote ainsi que l'application de la retraite anticipée pour carrière longue, mais aussi en centralisant les éléments de rémunération pour le calcul du salaire annuel moyen des 25 meilleures années et du minimum contributif.
* 84 D'après le document de présentation des conclusions de la mission devant le Comité de pilotage stratégique du RGCU.
* 85 Dont 1,3 milliard d'euros pour la Cnav. Selon d'autres estimations, le coût de gestion global des retraites en France pourrait atteindre 6 milliards d'euros (Accenture, 2013).
* 86 Pas plus d'ailleurs qu'à vos rapporteurs qui ont dû se contenter de la présentation réalisée lors du dernier comité de pilotage réunissant les régimes.
* 87 Loi n° 2012-1404 du 17 décembre 2012 de financement de la sécurité sociale pour 2013.
* 88 La transmission entre l'Insee et les caisses de retraite s'effectue par l'intermédiaire du Service national de gestion des identifications (SNGI), piloté par la Cnav et auquel tous les organismes de sécurité sociale sont abonnés. Cette transmission automatique a permis de mettre fin à la pratique des certificats d'existence en France mais pas à l'étranger.
* 89 Le décret n° 2013-1156 du 13 décembre 2013 relatif au contrôle de l'existence des titulaires de pensions et d'avantages de vieillesse résidant hors de France
* 90 Fiche n° 10
* 91 Depuis 2013, la Cnav teste en effet avec l'Allemagne la transmission dématérialisée des décès par échange de fichier.
* 92 Op. cit.
* 93 Faire vivre l'interrégimes de retraite. Op. cit.
* 94 Fiche n° 14.
* 95 La démarche concernait au départ les entreprises auxquelles il était proposé de réduire leur charge administrative par la diminution de la redondance des informations qui leur étaient demandées de transmettre à l'administration.
* 96 Le rapport de la commission pour l'avenir des retraites, présidée par Yannick Moreau, en faisait le constat en juin 2013 (pp.63-65).