B. LES INSTANCES DU GIP : UNE ORGANISATION OUVERTE MAIS CONSOMMATRICE DE RESSOURCES HUMAINES
1. Une gouvernance sophistiquée
a) L'assemblée générale des membres du GIP et la répartition des droits de vote
L'assemblée générale est composée de l'ensemble des membres du groupement. Depuis que la loi du 20 janvier 2014 a fait de la Caisse des dépôts et consignations un membre à part entière du GIP, ce dernier compte trente-six membres 40 ( * ) .
À ce jour, seuls sept régimes de retraite ne sont toujours pas membres du GIP. Leur nature juridique particulière interroge en effet le fondement de leur inclusion dans le champ des régimes soumis à l'obligation de participer à l'interrégimes de retraite. Il s'agit :
- du régime d'allocation viagère des débitants de tabac ;
- du régime temporaire de retraite des enseignants du privé ;
- des régimes des membres de l'Assemblée nationale, du Sénat et du Conseil économique, social et environnemental ;
- des régimes des personnels fonctionnaires de l'Assemblée nationale et du Sénat.
Comme le notait le rapport de préfiguration du GIP Union retraite 41 ( * ) , « la mise en oeuvre effective de l'égalité des Français face à la retraite, et les enjeux majeurs qui sont attachés aux projets militent fortement pour que ces régimes - du moins ceux qui correspondent à une activité professionnelle ne relevant pas d'un mandat - rejoignent dès sa création le GIP. On relèvera toutefois que la taille ou la situation particulière de ces régimes ne confère qu'un intérêt limité à cette proposition » .
Vos rapporteurs partagent cette analyse et considèrent qu'il serait nécessaire d'étudier l'opportunité d'une adhésion de ces régimes au GIP, ce qui permettrait à leurs ressortissants de bénéficier pleinement du droit à l'information retraite.
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Recommandation n°1 : inciter l'ensemble des régimes de retraite auquel l'affiliation est obligatoire à prendre part à l'activité de l'interrégimes en matière de retraite. |
Les membres disposent d'un droit de vote pondéré en fonction du montant de leur contribution financière au groupement. Cette dernière est elle-même calculée en fonction du nombre des assurés actifs qui relèvent du régime, affecté d'un coefficient de pondération lorsque les assurés actifs relèvent de plusieurs régimes obligatoires.
Depuis 2015, les droits de vote sont établis selon la répartition suivante (voir ci-contre) .
L'assemblée générale se réunit au minimum tous les trois ans pour approuver le tableau répartissant les contributions entre les membres. D'après les informations obtenues par vos rapporteurs, cette instance ne se réunit effectivement qu'à un rythme triennal. Sa compétence est limitée à l'approbation de la convention constitutive et de ses éventuelles modifications, du retrait ou de l'admission d'un membre du GIP et à la prorogation ou à la dissolution anticipée du groupement.
Auditionné par vos rapporteurs, le président du GIP, Gérard Rivière a émis la proposition de tenir une réunion annuelle de l'assemblée générale. En effet, cette dernière est le seul lien direct entre l'ensemble des régimes et le GIP. Les plus petits régimes sont représentés dans toutes les autres instances, et en particulier au sein du conseil d'administration, soit par la Caisse des dépôts et consignations, le club des régimes spéciaux ou le collège des professions libérales. Les auditions avec les régimes les plus modestes ont montré qu'ils pouvaient ressentir un déficit d'information sur certains dossiers, comme cela a été dit pour le RGCU.
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Régime |
% |
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CNAVTS |
30,365% |
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CCMSA |
4,548% |
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ARRCO |
29,362% |
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AGIRC |
4,817% |
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RSI |
7,337% |
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Service des Retraites de l'Etat |
7,215% |
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Gestion CDC (CNRACL, IRCANTEC, ...) |
11,734% |
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Régimes Spéciaux |
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CNIEG |
0,512% |
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CPRSNCF |
0,536% |
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CANSSM |
0,011% |
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ENIM |
0,109% |
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Banque de France |
0,042% |
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CRP RATP |
0,147% |
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CROPERA |
0,006% |
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Comédie française |
0,001% |
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CRPCEN |
0,165% |
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Port autonome de Strasbourg |
0,001% |
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CRPN |
0,105% |
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CAVIMAC |
0,056% |
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Régimes des professions libérales |
2,932% |
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Total général |
100% |
Source : GIP Union retraite
Si l'assemblée générale en était d'accord, il pourrait être envisagé de la réunir une fois par an de façon à pouvoir assurer, au plus haut niveau de leur représentation, une information sur l'état d'avancement des projets de l'ensemble des régimes.
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Recommandation n°2 : soumettre à délibération, lors de la prochaine assemblée générale, la possibilité de tenir une réunion annuelle de cette instance pour améliorer, autant que de besoin, l'information de l'ensemble des régimes sur l'état d'avancement des projets. |
L'ensemble des personnes auditionnées a salué l'ambiance courtoise et constructive au sein de l'assemblée générale comme de l'ensemble des instances du GIP , ce qui constitue un marqueur essentiel du groupement.
b) Le conseil d'administration : une instance restreinte de décisions
Le conseil d'administration est l'organe délibératif ordinaire. Sa composition est plus restreinte que celle de l'assemblée générale puisqu'elle est limitée à quatorze membres, généralement les présidents des conseils d'administration des régimes et le cas échéant leur directeur, représentant onze organismes :
- trois représentants de la Cnav ;
- deux représentants de l'Arrco ;
- un représentant pour chacun des sept organismes suivants : la caisse centrale de la Mutualité sociale agricole (CCMSA), l'Agirc, le RSI, le service des retraites de l'État, la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) qui représente également le régime additionnel de la fonction publique, l'institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités (Ircantec) et la Caisse des dépôts et consignations représentant le fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État ;
- un représentant des membres du collège des régimes spéciaux : en l'espèce il s'agit du représentant de la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (CRPSNCF) ;
- un représentant des membres du collège des professions libérales : la caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales (CnavPL) assure cette représentation.
Le conseil d'administration se réunit en moyenne quatre fois par an et délibère sur un champ de compétence beaucoup plus large que celui de l'assemblée générale. Il doit approuver le COP, le programme annuel d'activité, le budget ainsi que l'arrêté des comptes et le rapport annuel du GIP. Il est chargé de la préparation des délibérations de l'assemblée générale et de la nomination de la direction du groupement.
Son approbation est également requise pour la signature des conventions de projet qui lient le GIP avec les régimes désignés opérateurs de développement et de qualification. Le GIP ayant des moyens limités en interne pour mettre en oeuvre les projets décidés par la communauté des régimes, son conseil d'administration est donc chargé, après avoir étudié leurs candidatures, de désigner pour chaque projet deux régimes : l'un chargé du développement du projet et l'autre de sa qualification. Cette étape permet de tester le développement et de contrôler le bon respect du cahier des charges par le premier régime.
Seuls quelques « grands régimes »
peuvent assumer la charge de développement et/ou de qualification pour
le compte de l'interrégimes : la Cnav, l'Agirc-Arrco et la Caisse
des dépôts et consignations. La MSA et le service des retraites de
l'État contribuent parfois sur certains projets.
Cette
capacité à contribuer directement aux projets permet aux
« grands régimes » de « fixer la
cadence » à l'interrégime
42
(
*
)
, ce qui justifie l'impression
des plus petits régimes d'être en simple position
d'observation.
La question a été par ailleurs soulevée, lors des auditions, de l'absence de la dimension paritaire dans la composition du conseil d'administration du GIP à la différence des conseils d'administration des caisses de sécurité sociale. Les partenaires sociaux ne siègent en effet pas directement au sein du conseil et ne peuvent donc délibérer sur le projet du COP alors même que les COG dans chacun des régimes font l'objet d'une délibération de leur conseil d'administration et donc des partenaires sociaux qui en sont directement membres. Il doit toutefois être rappelé que la majorité des membres du conseil d'administration du GIP sont des élus des caisses et donc issus également des organisations syndicales et patronales.
S'il parait utile, aux yeux de vos rapporteurs, de mieux associer les conseils d'administration de tous les régimes aux priorités définies dans le COP du GIP dans le cadre d'une meilleure coordination entre le COP et les COG des régimes, ils ne considèrent pas nécessaire de faire évoluer la composition du conseil d'administration du groupement. Ce dernier fonctionne bien et a su démontrer sa capacité à dégager les consensus nécessaires.
La démocratie sociale n'est d'ailleurs pas totalement absente du GIP puisque les partenaires sociaux sont les principaux acteurs du comité des usagers.
c) Le comité des usagers : la voix des partenaires sociaux
Le comité des usagers est un organe consultatif institué auprès du GIP. Il est composé de quatorze membres désignés pour une durée de trois ans.
Douze de ces membres sont désignés par les partenaires sociaux :
- cinq parmi les organisations syndicales de salariés représentatives : CGT, CGT-FO, CFDT, CFE-CGC et CFTC ;
- trois parmi les organisations patronales représentatives au niveau national : Medef, CPME et U2P ;
- trois parmi des organisations patronales sectorielles concernées par l'existence d'un régime de retraite socioprofessionnel : la fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), l'union nationale des professions libérales (UNAPL), l'union nationale des commerçants indépendants (UNCI) ;
- un représentant du Comité national des retraités et des personnes âgées (CNRPA).
De plus, deux personnes qualifiées dans le domaine des retraites sont désignées par les ministres chargés de la sécurité sociale et du budget. Il s'agit actuellement de :
- Jean-Jacques Marette, ancien directeur général de l'Agirc-Arrco et « sponsor » du projet de répertoire de gestion des carrières unique (cf infra) ;
- Jean-Louis Donz, chef du bureau des relations avec les usagers, de l'offre de service et du réseau au sein du service des retraites de l'État.
Le comité des usagers est présidé par Jean-Marie Toulisse, représentant de la CFDT.
Se réunissant chaque trimestre en moyenne, le comité des usagers est, selon les mots de Gérard Rivière, « le garant du respect des délais et de la qualité de service délivré à l'usager » 43 ( * ) . Ce comité émet des avis sur les actions du droit à l'information retraite en étant tenu informé des résultats des enquêtes de satisfaction réalisées auprès des assurés à l'issue des campagnes annuelles. En 2016, il a formulé une proposition en matière de simplification et de mutualisation visant à ce que la demande unique de retraite en ligne soit étendue aux pensions de réversion. Il transmet chaque année un rapport d'activité au conseil d'administration reprenant ses propositions.
d) Le comité de coordination stratégique et la comitologie des groupes de travail : les instances de discussion technique
Le comité de coordination stratégique est une instance regroupant les directeurs des onze organismes présents au conseil d'administration ainsi que des représentants de la direction de la sécurité sociale, de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques ainsi que du Conseil d'orientation des retraites.
Il doit permettre aux gestionnaires des régimes « d'apprécier les conséquences [des projets de l'interrégimes] sur l'ensemble des segments de l'activité des régimes » 44 ( * ) . Informé de l'état d'avancement de l'exécution du COP, il formule le cas échéant des propositions au conseil d'administration pour qu'il prenne des décisions de nature à faciliter la réalisation de ces projets.
Les projets sont discutés au sein des instances techniques du GIP organisées au sein d'une « comitologie » complexe (voir le schéma ci-contre).
Trois niveaux de décisions sont institués selon une méthode classique pour des projets informatique. Elle associe :
- les comités de pilotage , qui ont pour mission d'assurer un suivi transverse des projets. Trois comités ont été créés : le comité de pilotage « droit à l'information », le comité de pilotage des projets liés à l'offre de service et le comité de pilotage communication. Ces comités contrôlent d'une part que les projets du GIP en cours de développement respectent bien les délais, les coûts et le périmètre prévus dans le cahier des charges et d'autre part, que la qualité des livrables est satisfaisante ;
- les comités de projet qui valident les choix opérationnels des projets et analysent leurs risques. Cinq comités de projet sont actuellement constitués au sujet du droit à l'information, du simulateur, du compte personnel retraite, de la mutualisation du contrôle d'existence et du projet éditorial ;
- enfin, des groupes de travail qui complètent le dispositif en se réunissant de manière ponctuelle sur certains aspects des projets. Il existe également des groupes de travail transverses en appui des projets chargés de promouvoir, dans la construction des projets, les enjeux communs que sont la simplification, l'écoute des usagers et l'appropriation des outils par les régimes.
Si les régimes mettent volontiers en avant la dimension chronophage de cette organisation (voir infra) , ils sont unanimes à considérer qu'elle permet une gouvernance transparente des projets.
Cette organisation a d'ailleurs déjà fait l'objet d'une simplification à la suite d'un audit réalisé à la fin de l'année 2015. Il a ainsi permis de réduire de 30 % le nombre de comités et de groupes de travail.
e) Les services du GIP : une équipe restreinte et réactive
Alors que l'équipe du GIP Info retraite n'avait compté qu'au maximum 13 salariés, le GIP Union retraite s'appuie sur une équipe permanente de 32 personnes dont son directeur.
Comme le notait le rapport de préfiguration du GIP 45 ( * ) , « compte tenu des enjeux, il est indispensable de doter le GIP des moyens humains lui permettant d'assurer sa mission de conception, de pilotage et de communication. Pour autant, la nouvelle structure doit rester une structure légère, apte à se mobiliser rapidement sur tout nouveau chantier et en capacité de faire preuve d'une réactivité élevée » .
Le COP 2015-2018 a donc prévu un plafond d'emploi fixé à 32 membres. Il est d'ailleurs comparable au dimensionnement observé dans d'autres structures de ce type. Auditionné par vos rapporteurs, le GIP Modernisation des données sociales , chargé du déploiement de la déclaration sociale nominative, a indiqué employer 56 salariés.
Le personnel du GIP Union retraite est très majoritairement composé de salariés (24) mis à disposition par les régimes membres. Les régimes concernés déduisent de leur contribution annuelle la charge financière correspondante. Les offres de postes du GIP sont publiées par les régimes qui informent ce dernier des éventuelles candidatures. Ces mises à disposition sont jugées positives car elles permettent au GIP d'une part, de bénéficier d'une expérience des régimes et d'autre part, de diffuser la culture de l'interrégimes dans les régimes au retour de leurs salariés. Les « grands » régimes ne sont pas les seuls à mettre à disposition des personnels. La CnavPL a par exemple mis à disposition du GIP un directeur de projet pendant 18 mois.
En plus des mises à dispositions, le COP a fixé
la possibilité de recruter directement huit salariés au maximum.
En effet, les besoins du GIP peuvent ne pas forcément être
couverts par les ressources des régimes.
Des difficultés de
recrutement ont d'ailleurs été observées en particulier
dans le domaine de la conduite de projet impliquant des compétences
à la fois sur le métier de la retraite mais également en
termes de gestion de projet informatique.
Vos rapporteurs ont pu apprécier au cours de leurs travaux la réactivité et le grand professionnalisme de l'équipe du GIP 46 ( * ) . Depuis 2015, ces salariés sont soumis à la convention professionnelle de l'Union des caisses nationales de sécurité sociale.
Sans surprise, l'organigramme (voir ci-contre) est orienté selon les grandes fonctions supports (direction des systèmes d'information, direction financière, direction de l'appui aux projets et direction de la communication).
2. Une organisation jugée chronophage pour les régimes
La gouvernance des projets s'appuie donc sur une structure complexe. De l'aveu même du directeur du GIP, « le nombre de projet a conduit à une démultiplication des réunions de travail qui est très hautement consommatrice de ressources tant pour l'Union que pour les régimes. En dehors du coût d'une telle organisation, à laquelle les nouvelles technologies n'apportent que partiellement des solutions (...), cette situation pose la question de son efficacité mais aussi de celle de sa pertinence pour les organismes qui ont les tailles les plus modestes et qui ne peuvent, en pratique, participer à l'ensemble des rencontres » 47 ( * ) . Cette organisation pose en effet deux problèmes distincts : celui d'une incapacité des plus petits régimes à y prendre part mais aussi celui des régimes les plus importants à coordonner leur position au sein des différentes instances.
Auditionnée par vos rapporteurs, la directrice de la Caisse de retraite de l'Opéra de Paris 48 ( * ) , Mireille Ledoux, a expliqué être à la tête d'une équipe de cinq personnes, rendant effectivement impossible la participation directe de ce régime aux réunions des groupes de travail. Elle a néanmoins indiqué avoir procédé au recrutement à mi-temps d'un informaticien qui a notamment pour mission de suivre les travaux du GIP. Lors de leur audition, les représentants de la CnavPL ont indiqué qu'il leur était difficile de participer à toutes les réunions mais que pour autant le partage d'information se passait bien et que la gouvernance de l' Union retraite était transparente.
Les « grands » régimes ont tenu un discours plus sévère à l'encontre de l'organisation du GIP. Les représentants de la Cnav ont ainsi expliqué que huit directions sont en pratique directement concernées par l'activité du GIP, ce qui avait nécessité la mise en place d'une « comitologie miroir » 49 ( * ) interne à la caisse pour veiller au bon déroulement des projets et garantir la cohérence de l'ensemble de ses prises de décisions. La MSA a indiqué qu'une instance interne de coordination avait été créée pour « veiller à la communication des acteurs présents dans les différentes instances ou groupe et porter un message partagé et cohérent » 50 ( * ) .
De même, le directeur du service des retraites de l'État, Alain Piau, a évoqué la « charge importante » que représente la participation de ce régime à toutes les instances du GIP, qui peut mobiliser une vingtaine de personnes 51 ( * ) . « Le SRE relève depuis la mise en place du GIP la multiplication des instances décisionnelles et opérationnelles avec le risque avéré de superposition et de redondance que cela comporte ». Le morcellement des projets et la multiplication des chantiers conduiraient à des chevauchements et à un manque de vision globale des régimes, renforcés par des « difficultés de concertation opérationnelle entre les secteurs du GIP » . Le régime déplore « des arbitrages (qui) ne sont pas mûrs, avec plusieurs retours en arrière » et regrette que le « pilotage des projets se (fasse) essentiellement par les délais en lien avec les exigences du COP du GIP (...) et sans prendre toujours en compte les processus métiers (des régimes) » 52 ( * ) .
Vos rapporteurs sont conscients à la fois du poids que représente pour les régimes la participation aux instances du GIP mais également de la part de posture qu'il y a dans la sévérité de ce discours, liée aux tensions budgétaires actuellement observées au sein de l'interrégimes.
La complexité de la mission du GIP, tenant à la nature des projets qu'il développe et à la nécessité de créer du consensus entre des régimes très différents, est réelle et la gouvernance des projets n'en est que le reflet. Néanmoins, il semble évident que l'interrégimes requiert un investissement important des régimes qui s'avère d'autant plus difficile à supporter qu'il est mal coordonné avec les priorités propres à chaque régime. Ce constat est unanimement partagé et fera l'objet de propositions de vos rapporteurs.
L'amélioration du fonctionnement de la comitologie a également fait l'objet de propositions très concrètes que vos rapporteurs reprennent à leur compte. Des efforts pourraient ainsi être accomplis dans le but de :
- dépasser la logique d'une comitologie « en silo », qui impose aux régimes une coordination en interne, pour faciliter la transversalité et la mise en cohérence des projets ;
- renforcer la transparence du pilotage en facilitant la concertation des régimes et le suivi des actions par la diffusion des documents et spécifications en amont et la prise en compte tracée des remarques émises ;
- renforcer la prise en compte des besoins des régimes et de leur capacité à faire, de leurs contraintes réglementaires et de leurs modalités de fonctionnement.
Cette critique d'une insuffisante connaissance des processus « métier » par le GIP a été récurrente lors des auditions. Vos rapporteurs considèrent qu'elle peut être légitime tant qu'elle ne constitue pas le masque d'une volonté de faire obstacle à la mutualisation et à la simplification de l'assurance vieillesse. Or, face aux nouveaux projets envisagés par l'interrégimes en la matière et qui pourraient avoir un impact direct sur le coeur de métier des régimes, il n'est pas certain que ces derniers soient parfaitement disposés à jouer le jeu ( voir infra ).
* 40 Voir annexe 3 -Liste des membres du GIP Union retraite.
* 41 Op cit.
* 42 Selon le mot de Jean-Luc Izard, lors de son audition par vos rapporteurs.
* 43 Réponse écrite à l'une des questions de vos rapporteurs.
* 44 Article 23 de la convention constitutive du GIP.
* 45 Op. cit.
* 46 Quatre membres de votre commission (MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Gérard Roche, Yves Daudigny et Jean Dessessard) avaient d'ailleurs déjà pu le constater lors de leur visite dans les locaux du GIP, situé dans le quartier de Bercy à Paris, en janvier 2016.
* 47 Regards - Protection sociale, op. cit
* 48 Souvent qualifié du « plus spécial des régimes spéciaux ».
* 49 Réponse écrite à l'une des questions de vos rapporteurs.
* 50 Réponse écrite à l'une des questions de vos rapporteurs.
* 51 Et ce d'autant plus, qu'étant basés à Nantes, les agents du SRE doivent se déplacer à Paris pour assister aux réunions du GIP entraînant des frais supplémentaires.
* 52 Réponse écrite à l''une des questions de vos rapporteurs.