Un impératif : l'équilibre des comptes sociaux

B. UNE DIFFICULTÉ STRUCTURELLE À MAÎTRISER LES DÉPENSES

1. Les résultats mesurés du plan de 50 milliards d'euros d'économies

Reconfiguré dans sa répartition entre administrations publiques, puis dans son calendrier de réalisation, puis dans son montant, le plan de 50 milliards d'euros d'économies n'a pas produit les résultats attendus.

Les évolutions du plan de 50 milliards d'euros d'économies

		2015	2016	2017	total
PLF/PLFSS 2015	APU	21	14	15	50
	ASSO	9,6	nd	nd	21
PLF/PLFSS 2016	APU	18,1	15,4	16,5	50
	ASSO	6,4	7,4	6,5	20,3
PLF/PLFSS 2017	APU	18,1	12,4	10	40,5
	ASSO	6,2	4,5	7,6	18,3
Estimations Cour des comptes	APU	11,8	12,4	10	29,6
	ASSO	5	3,4	4,1	12,5

Source : Commission des affaires sociales d'après programmes de stabilité et rapport de la Cour des comptes

L'exécution de ce plan atteste de la difficulté à gager des baisses de recettes dont l'effet est immédiatement perceptible, par des baisses de dépenses dont la réalisation est soumise à de forts aléas.

Les économies perceptibles ont consisté principalement dans des mesures de baisse des prestations pour certains publics, en particulier au sein de la branche famille, comme la modulation des allocations familiales ou le recalibrage de la PAJE.

2. Les leviers identifiés par la Cour des comptes

Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour des comptes a analysé les écarts entre le niveau des dépenses publiques en France, 57 %, et dans la zone euro, 48,5 %.

Écart entre les dépenses publiques de la France et celles de la zone euro en 2015 (en points de PIB)

Source : Cour des comptes, Situation et perspectives des finances publiques, juillet 2017

Elle note que plus d'un tiers de l'écart, 2,8 points, « résulte des dépenses en faveur de la vieillesse » , 320 milliards d'euros en 2015, soit 45,6 % de l'ensemble des prestations de protection sociale. La Cour souligne que « si, en matière de vieillesse, l'écart entre la France et les autres pays provient pour partie d'une organisation du système de retraite reposant beaucoup plus largement sur une couverture obligatoire du risque vieillesse, il résulte aussi d'un taux de remplacement net des pensions plus élevé en France : 67,7 % pour les régimes publics et privés obligatoires contre 50 % en Allemagne et 28,5 % au Royaume-Uni pour un salarié au salaire moyen. De plus, en raison d'un départ plus précoce, la durée de vie après la cessation d'activité est nettement plus longue : elle atteint 23 années pour un homme et 27,2 années pour une femme contre, respectivement, 19,4 et 22,8 années en Allemagne et 18,5 et 22,7 années au Royaume-Uni. Le poids élevé des dépenses de retraite se traduit par un taux de pauvreté des personnes âgées nettement plus faible que chez nos partenaires : 8 % en France, contre près de 14 % dans l'Union européenne et en zone euro et 16,5 % en Allemagne et au Royaume-Uni . »

Dans une étude rendue publique le 9 mai 2017, l'Insee a revu à la baisse sa projection de croissance de la population active entre 2015 et 2060 avec une réestimation, à la baisse, des flux migratoires. Cette révision se traduit par une dégradation du ratio actifs/cotisants.

En juin 2016, le Conseil d'orientation des retraites projetait un retour à l'équilibre à l'horizon 2025. Selon ses nouvelles perspectives, publiées en juin 2017, le déficit du régime de base se creuserait de nouveau à partir de 2018 et le besoin de financement pourrait atteindre 9 milliards d'euros à l'horizon 2021.

Ces nouveaux éléments viennent en contradiction avec l'affirmation du programme de stabilité selon laquelle « l'équilibre financier du système de retraite ne constitue plus en France un enjeu majeur pour la soutenabilité de long terme des finances publiques d'après les dernières projections nationales et européennes ».

Leviers d'ajustement possibles évoqués par la Cour des comptes

Mesure	Économie annuelle
Report de l'âge légal de 62 à 63 ans	2 milliards d'euros
Avancement de 2035 à 2023 de l'allongement de 41,5 à 43 ans de la durée d'assurance pour une retraite à taux plein	0,6 milliard d'euros
Passage de la durée d'assurance à 43 ans (conjuguée à la mesure précédente)	4 milliards d'euros
Sous-indexation des pensions d'un point en 2018	0,3 milliards d'euros

Source : Cour des comptes, situation et perspectives des finances publiques, juillet 2017

Votre commission des affaires sociales avait fait part de ses doutes quant à un retour à l'équilibre durable des régimes de retraite, compte tenu des hypothèses qui sous-tendaient cette projection et qui ne lui paraissaient pas suffisamment prudentes. Elle avait souligné la nécessité d'un réexamen des paramètres des régimes, avec l'objectif, notamment, de rétablir l'équité entre salariés du privé et du public, à la suite de l'accord intervenu entre les partenaires sociaux, le 30 octobre 2015, sur les retraites complémentaires des salariés du privé qui instaure un mécanisme de bonus-malus autour d'un âge pivot porté à 63 ans.

Le deuxième poste d'écart, pour 1,1 point de PIB, concerne les dépenses de santé. La Cour rappelle que les dépenses publiques de santé s'élevaient à 178,5 milliards d'euros en 2015, dont 171,4 milliards dans le périmètre des ASSO. La France se distingue par une dépense de santé rapportée au PIB parmi les plus élevées au monde (9,1 % du PIB pour le risque maladie en 2015), des indicateurs sanitaires qui sont bons mais ne se distinguent pas significativement d'autres pays comparables et un déficit persistant depuis 1989, le déficit de l'assurance maladie, - 4,8 milliards d'euros en 2016, représentant la plus grande partie du déficit de la sécurité sociale (- 7,8 milliards d'euros).

Pour la période 2017-2022, la Cour estime l'évolution tendancielle des dépenses des ASSO à + 3,4 % par an en valeur, ce qui représente une progression de + 0,4 point de PIB sur la période; elles passeraient de 25,6 points à 26 points du PIB.

La pérennité de notre modèle social exige donc des réformes pour faire faces aux dépenses futures.