III. 2018, UNE ÉTAPE DIFFICILE SUR UNE TRAJECTOIRE FINANCIÈRE À CORRIGER
Le programme de stabilité prévoit une réduction de 0,5 point de PIB du déficit public en 2018.
Compte-tenu des mesures de baisse de 0,3 point de PIB des prélèvements obligatoires déjà décidées, le respect de cet objectif suppose une baisse de 0,8 point de la part des dépenses publiques dans le PIB, ce qui suppose de limiter leur croissance à 1% en valeur ou de les stabiliser en volume.
Au sein des administrations publiques, les ASSO sont le sous-secteur qui connaitrait la trajectoire d'amélioration la plus rapide.
Besoin de financement des administrations publiques
|
en % de PIB |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
|
Solde public au sens de Maastricht |
- 3,4 |
- 2,8 |
- 2,3 |
- 1,6 |
- 1,3 |
|
État |
- 3,3 |
- 3 |
- 2,7 |
- 2,5 |
- 2,6 |
|
Organismes divers d'administrations centrales |
- 0,1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Administrations publiques locales |
0,1 |
0,1 |
0 |
0 |
0,1 |
|
Administrations publiques de sécurité sociale |
- 0,1 |
0,1 |
0,5 |
0,9 |
1,2 |
Source : Pstab 2017
A. L'OBECTIF D'UN RETOUR À L'ÉQUILIBRE EN 2020
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 a défini une trajectoire des comptes des régimes obligatoires de base et du FSV qui prévoyait le retour à l'équilibre de l'ensemble ROBS+FSV et de l'ensemble régime général + FSV en 2019 avec des excédents respectifs de 2,7 milliards d'euros et 3,3 milliards d'euros.
Selon cette trajectoire, la branche maladie enregistre un excédent à partir de 2019, puis améliore significativement son solde, de 2,2 milliards d'euros en 2019 et de 2,4 milliards d'euros en 2020.
Le FSV reviendrait à l'équilibre en 2020, grâce au dynamisme exceptionnel du produit de la CSG sur les revenus du patrimoine et des produits de placement entre 2019 et 2020.
Les résultats de la gestion 2017 conduisent à un réexamen de cette trajectoire.
1. Un risque en recettes
a) Une révision de l'hypothèse de masse salariale
Cette trajectoire repose sur une hypothèse de masse salariale qui a d'ores et déjà été revue par le programme de stabilité 2017-2020 présenté en avril 2017.
Comparaison des hypothèses de taux de progression de la masse salariale et de l'Ondam du PLFSS 2017 et du Pstab 2017
|
Taux de croissance
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2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
|||||
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PLFSS |
Pstab |
PLFSS |
Pstab |
PLFSS |
Pstab |
PLFSS |
Pstab |
PLFSS |
Pstab |
|
|
Masse salariale
|
2,6 |
2,5 |
2,7 |
2,8 |
3,6 |
2,9 |
3,8 |
3,3 |
4,1 |
3,5 |
Source : Annexe B PLFSS 2017 et Pstab avril 2017
Principal déterminant des recettes de la sécurité sociale, la masse salariale du secteur privé devait enregistrer une accélération nette à partir de 2018, où elle s'établissait à 3,6 %, avant d'atteindre 3,8 % en 2019 et 4,1 % en 2020. Votre rapporteur général rappelle qu'un point de masse salariale équivaut à des recettes d'environ 2 milliards d'euros ; l'écart prévu pour 2018 se traduirait donc par une moindre recette de 1,4 milliards d'euros .
b) La nécessité de trouver des substituts à des recettes exceptionnelles
En 2017, la branche maladie a bénéficié d'une recette exceptionnelle de 0,9 milliard d'euros, de l'effet cumulé des transferts de taux de cotisations de la branche AT-MP pour un montant total de 500 millions d'euros, et de concours d'autres organismes (fonds hospitaliers et CNSA) pour un total de 450 millions d'euros, soit 1,8 milliard d'euros de recettes qui devront trouver un substitut en 2018.
Dans des proportions moindres, la branche famille a également bénéficié de recettes exceptionnelles en 2017, de 150 millions d'euros, liées à la perception de 5 trimestres de taxe sur les véhicules de société.
Un substitut devra être trouvé à ces recettes exceptionnelles.
c) L'effet de mesures négatives en recettes en 2018
Non seulement des substituts devront être trouvés en 2018 à des recettes exceptionnelles mais les recettes de la sécurité sociale subiront, à la baisse, les effets de mesures de trésorerie ou de mesures nouvelles :
- la perception de 5 trimestres de TVS en 2017 se traduit par la perception de 3 trimestres en 2018, soit une perte de recettes supérieure à 150 millions d'euros ;
- le paiement d'un acompte de C3S devrait se traduire par une perte de recettes de 0,4 millions d'euros en 2018 ;
- le crédit d'impôt de taxe sur les salaires mis en place en LFR 2016 pour le secteur non-lucratif se traduit par une perte de recettes de 0,6 milliard d'euros en 2018.
Au total, ce sont près d'1,3 milliard d'euros de mesures nouvelles négatives devraient affecter les recettes de la sécurité sociale en 2018.
2. Un risque en dépenses
Fixé à 2,1 % en 2017, le taux de progression de l'Ondam prévu par le PLFSS pour 2017 s'établissait à 2 % par an pour les années 2018 à 2020, soit une progression très maîtrisée des dépenses.
Si l'Ondam est respecté en 2017, c'est au prix du report de certaines de ses dépenses sur d'autres entités et de mesures de régulation très importantes sur l'Ondam hospitalier.
Si le taux de progression de l'Ondam, conformément aux annonces du nouveau Gouvernement, devait être porté à 2,3 % par an d'ici à 2020, ce sont près de 600 millions d'euros de dépenses supplémentaires qui seraient à financer.
En 2018, l'assurance maladie devrait connaître une nouvelle étape du « choc de dépenses » enregistré en 2017 :
- l'effet en année pleine de l'entrée en vigueur de la nouvelle convention médicale devrait représenter 960 millions d'euros, après 400 millions d'euros en 2017 ;
- de nouvelles conventions ont été négociées (avec les chirurgiens-dentistes avec un effet de 140 millions d'euros en 2018) ou sont en négociation avec d'autres professionnels (infirmiers, pharmaciens), qui devraient se traduire par de nouvelles dépenses ;
- Pour la fonction publique hospitalière, le protocole PPCR poursuit sa montée en charge : après 75 millions d'euros en 2016 et 351 millions d'euros en 2017, il devrait représenter une charge cumulée de 536 millions en 2018, 621 millions d'euros en 2019 et 773 millions d'euros en 2020.
Un Ondam à 2,3 % n'apporterait par conséquent pas de marges de manoeuvre nouvelles en sus des dépenses d'ores et déjà engagées.