B. LES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE
En 2017, le déficit du régime général et du FSV serait de 5,5 milliards d'euros.
L'amélioration du solde serait de 2,2 milliards d'euros, inférieure à celle constatée entre 2015 et 2016 de 3 milliards d'euros.
Solde du régime général et du FSV de 2011 à 2017
(en milliards d'euros)
|
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
Maladie |
- 8,6 |
- 5,9 |
- 6,8 |
- 6,5 |
- 5,8 |
- 4,8 |
- 4,1 |
|
AT-MP |
- 0,2 |
- 0,2 |
0,6 |
0,7 |
0,7 |
0,8 |
0,9 |
|
Vieillesse |
- 6 |
- 4,8 |
- 3,1 |
- 1,2 |
- 0,3 |
0,9 |
1,1 |
|
Famille |
- 2,6 |
- 2,5 |
- 3,2 |
- 2,7 |
- 1,5 |
- 1 |
0,5 |
|
Régime général |
- 17,4 |
- 13,3 |
- 12,5 |
- 9,7 |
- 6,8 |
- 4,2 |
- 1,6 |
|
FSV |
- 3,4 |
- 4,1 |
- 2,9 |
- 3,5 |
- 3,9 |
- 3,6 |
- 4 |
|
Régime général+ FSV |
- 20,9 |
- 17,5 |
- 15,4 |
- 13,2 |
- 10,8 |
- 7,8 |
- 5,5 |
L'amélioration du solde en 2017 concernerait l'ensemble des branches mais le solde du FSV enregistrerait une nouvelle dégradation, de 0,4 milliard d'euros.
Évolution du solde du régime général et du FSV en 2017 par rapport à 2016
(en milliards d'euros)
|
Maladie |
0,7 |
|
AT-MP |
0,2 |
|
Vieillesse |
0,2 |
|
Famille |
1,5 |
|
Régime général |
2,6 |
|
FSV |
- 0,4 |
|
Régime général+ FSV |
2,2 |
Source : CCSS juillet 2017
Cette amélioration est cependant inférieure de 1,3 milliard d'euros à la prévision de la loi de financement pour 2017.
Comparaison entre les soldes prévus par la LFSS et la CCSS
(en milliards d'euros)
|
PLFSS 2017 |
Rectification CCSS |
écart |
|
|
Maladie |
- 2,6 |
- 4,1 |
- 1,5 |
|
AT-MP |
0,7 |
0,9 |
0,2 |
|
Vieillesse |
1,6 |
1,1 |
- 0,5 |
|
Famille |
0 |
0,5 |
0,5 |
|
Régime général |
- 0,4 |
- 1,6 |
- 1,2 |
|
FSV |
- 3,8 |
- 4 |
- 0,2 |
|
Régime général+ FSV |
- 4,1 |
- 5,5 |
- 1,3 |
Source : LFSS et CCSS juillet 2017
L'écart à la prévision le plus important se concentre sur la branche maladie, alors que, comme en 2016, l'affectation à cette branche d'une recette exceptionnelle de 876 millions d'euros contribue fortement mais de façon non-pérenne à l'amélioration de son solde. Cette affectation explique, à elle seule, l'amélioration du solde de l'assurance maladie qui se creuserait, à défaut, de 200 millions d'euros. Cette recette exceptionnelle neutralisée, le régime général et le FSV présenteraient un besoin de financement de 6,4 milliards d'euros en 2017, soit une amélioration limitée à 1,4 milliard d'euros.
Malgré l'amélioration constatée pour la branche vieillesse, l'ensemble vieillesse + FSV, avec un déficit prévisionnel de 2,9 milliards d'euros, ne s'améliore pas en 2017.
Votre rapporteur général rappelle que le régime général était annoncé à l'équilibre en 2017, le déficit prévisionnel de 0,4 milliard d'euros étant considéré comme l'épaisseur du trait. Le trait s'est épaissi pour atteindre 1,6 milliard d'euros de déficit, alors que le régime général de la sécurité sociale n'a pas renoué avec l'équilibre depuis 2001 .
Cet écart résulte de plusieurs facteurs :
- l'exécution 2016 crée un effet base négatif de 700 millions d'euros qui se reporte sur le solde 2017 ;
- les recettes seraient inférieures de 1,7 milliard d'euros par rapport à la prévision initiale : tant les recettes assises sur les revenus d'activité (- 1,4 milliards d'euros) que les recettes fiscales (- 0,2 milliards d'euros) et les recettes sur les revenus du capital sont inférieures aux montants prévus ;
- les dépenses de prestations légèrement inférieures à la prévision et les produits financiers plus élevés n'apportent qu'une compensation limitée.
Par rapport à la prévision de la LFSS 2017, la réalisation tient à des recettes moins élevées.
Écarts à la prévision pour les recettes, dépenses et solde du RG et du FSV
(en milliards d'euros)
|
PLFSS 2017 |
CCSS (p) |
Écart |
|
|
Recettes |
15,7 |
15,6 |
- 0,1 |
|
Dépenses |
19,6 |
19,6 |
0,0 |
|
Solde |
- 3,8 |
- 4,0 |
- 0,2 |
|
Solde RG+FSV |
- 4,2 |
- 5,5 |
- 1,3 |
Source : PLFSS et CCSS juillet 2017
1. La branche maladie
a) Un déficit prévisionnel supérieur à 4 milliards d'euros
En 2017, le déficit de la branche maladie devrait atteindre 4,1 milliards d'euros , soit le solde initialement prévu pour 2016 par la LFSS pour 2017. Le solde initialement prévu pour 2017, qui supposait une correction de 5,7 milliards d'euros par rapport au tendanciel, était de - 2,6 milliards d'euros.
Charges et produits de la branche maladie en 2017
(en millions d'euros)
|
2017 |
|
|
Prestations sociales |
192 930 |
|
Ondam |
180 670 |
|
hors Ondam |
12 260 |
|
Transferts |
5 946 |
|
Transferts vers les régimes de base |
1 133 |
|
Autres transferts |
4 813 |
|
Charges de gestion courante |
6 674 |
|
Autres charges nettes |
82 |
|
Charges nettes |
205 633 |
|
Cotisations, impôts et taxes nets |
195 078 |
|
Cotisations sociales brutes |
90 043 |
|
Cotisations prises en charge par l'Etat |
2 794 |
|
CSG brute |
70 623 |
|
Impôts, taxes et autres cotisations sociales bruts |
32 487 |
|
Charges nettes de non recouvrement |
- 869 |
|
Transferts nets |
2 922 |
|
Transferts des régimes de base |
1 229 |
|
Autres produits nets |
1 694 |
|
Autres produits nets |
3 541 |
|
Produits nets |
201 542 |
|
Résultat net |
- 4 091 |
Source : CCSS juillet 2017
Le déficit ne se réduirait que de 0,7 milliard d'euros par rapport à 2016, contre une réduction initialement prévue de 1,4 milliard d'euros.
Ecart à la prévision pour la branche maladie en 2017
(en milliards d'euros)
|
PLFSS 2017 |
CCSS (p) |
Écart |
|
|
Recettes |
203,2 |
201,5 |
- 1,7 |
|
Dépenses |
205,9 |
205,6 |
- 0,3 |
|
Solde |
- 2,6 |
- 4,1 |
- 1,5 |
Source : LFSS et CCSS juillet 2017
Ainsi que le reconnaît le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, « cette réduction est largement artificielle car elle est due au produit exceptionnel de 0,9 milliard d'euros dont a bénéficié la Cnam au titre de l'affectation des recettes mises en réserve jusqu'alors dans la section III du FSV 1 ( * ) ». Lors de l'examen du PLFSS pour 2017, votre commission s'était opposée à cette ponction sur le FSV, déjà lourdement déficitaire, au profit de la branche maladie, afin de financer, hors Ondam, une part des dépenses de médicaments.
Ce produit exceptionnel neutralisé, le déficit de la branche s'élèverait à 5 milliards d'euros , plus important qu'en 2016.
Ce dérapage est d'autant plus regrettable que ce produit exceptionnel était accompagné de toute une série d'autres mesures ayant pour objectif d'améliorer le solde de l'assurance maladie.
La branche a bénéficié de mesures nouvelles en recettes , dont une augmentation du taux des cotisations patronales.
Elle est bénéficiaire net, en 2017, des mesures de transferts entre branches.
Votre commission s'était également élevée contre le phénomène qu'elle avait qualifié de « désondamisation » consistant à comptabiliser des charges pour l'assurance maladie comme économies dans le champ de l'Ondam ou encore à faire financer par d'autres entités que l'assurance maladie des dépenses relevant de l'Ondam. Ces mesures expliquent qu'en dépit du respect de l'Ondam, on puisse observer des dépenses d'assurance maladie qui progressent de 3,1 % en 2017.
b) Ondam 2017 : une construction contestable, une exécution difficile
L'Ondam a été fixé à 190,7 millions d'euros par la LFSS pour 2017, en progression de 2,1 % par rapport à 2016.
Cette progression devait notamment tenir compte de l'impact significatif de deux événements : pour les soins de ville, la signature d'une convention médicale qui prévoit la revalorisation du tarif de la consultation (400 millions d'euros) et, pour les établissements de santé, l'augmentation du point d'indice de la fonction publique (380 millions d'euros), conjugué au protocole professionnels, carrières et rémunérations PPCR (351 millions d'euros).
Pour 2017, d'après l'avis du comité d'alerte, le dépassement des dépenses de soins de ville en 2016 crée un effet de base défavorable de 400 millions d'euros.
Sur un montant d'économies à réaliser de 3,33 milliards d'euros (une fois neutralisés les 230 millions d'euros de contribution de la CNSA, 220 millions d'euros du fonds de financement pour l'innovation thérapeutique et 270 millions d'euros de réduction des cotisations des professionnels de santé), le comité d'alerte a constaté un aléa de l'ordre de 350 millions d'euros sur le programme de maîtrise médicalisée et sur le rendement de certaines mesures d'économies sur les produits de santé.
Il a également noté que « le rythme des dépenses des quatre premiers mois de l'année en date de remboursements et des deux premiers mois de l'année en date de soins marque un ralentissement sensible par rapport aux observations comparables de l'année 2016 », notamment pour ce qui concerne les dépenses d'honoraires médicaux et dentaires. En revanche, certains postes restent dynamiques : comme les auxiliaires médicaux, les dispositifs médicaux, les indemnités journalières et les transports sanitaires.
Le comité d'alerte considère le niveau élevé des mises en réserve pour l'exercice 2017, 602 millions d'euros, devrait suffire à garantir le respect de l'Ondam « sous réserve que l'inflexion du rythme de dépenses constatée en début d'année se confirme dans les prochains mois ».
Les mesures de régulation devraient donc, une fois encore, être fortement mobilisées pour le respect de l'Ondam.
Mesures de régulation en 2017
(en millions d'euros)
|
Autres prises en charge |
10 |
|
Médico-social |
145 |
|
FIR |
35 |
|
FMESPP |
16 |
|
DAF et Migac |
96 |
|
Coefficient prudentiel (0,7%) |
300 |
|
Total |
602 |
Source : Avis du comité d'alerte
Le programme de stabilité pour 2017 précise que le niveau des crédits gelés a été supérieur au minimum de 0,3 % de l'Ondam fixé par la LPFP. Le coefficient prudentiel appliqué sur les tarifs des prestations hospitalières tarifées à l'activité a été relevé à 0,7 %.
2. La branche vieillesse et le FSV
a) La branche vieillesse
Ainsi que le souligne le rapport de la Cour des comptes, la prévision de solde de l'assurance vieillesse intégrait, pour un montant de 750 millions d'euros, l'impact de la réforme du cumul emploi-retraite issue de la loi sur les retraites de janvier 2014 alors que cet impact n'a pas été sensible en 2016. Pour ce motif, la Cour estime à 0,5 milliard d'euros, soit 0,03 point de PIB, le risque pesant sur le solde de l'assurance vieillesse.
La branche vieillesse, qui n'avait pas été à l'équilibre depuis 2004, est redevenue excédentaire en 2016, avec un solde de 0,9 milliard d'euros. En 2017, la branche améliore son excédent de 200 millions d'euros. L'excédent est néanmoins plus faible qu'anticipé par la LFSS pour 2017 qui prévoyait 1,6 milliard d'euros.
Écart à la prévision pour la branche vieillesse
(en milliards d'euros)
|
PLFSS 2017 |
CCSS (p) |
Ecart |
|
|
Recettes |
126,5 |
126,1 |
- 0,4 |
|
Dépenses |
125 |
125,0 |
0,0 |
|
Solde |
1,6 |
1,1 |
- 0,5 |
Source : LFSS et CCSS
Les prestations enregistreraient une moindre progression en 2017 (+ 1,9 %), en raison de l'effet particulièrement fort des mesures de reports d'âge.
Les produits enregistreraient la même progression de 1,9 %. Les cotisations et les prises en charge progressent de 4,6 % en raison notamment de l'augmentation des taux de cotisations déplafonnées. Les transferts baissent en revanche de 2,4 % en raison de la moindre contribution du FSV au financement du minimum contributif.
Charges et produits de la branche vieillesse
(en millions d'euros)
|
2017 |
|
|
Prestations sociales nettes |
115 555 |
|
Droits propres |
104 206 |
|
Droits dérivés |
10 946 |
|
Autres prestations nettes |
403 |
|
Transferts nets |
8 059 |
|
Compensation démographique |
4 656 |
|
Autres transferts (dont transferts d'équilibrages) |
3 403 |
|
Charges de gestion courante |
1 311 |
|
Autres charges nettes |
30 |
|
Charges nettes |
124 955 |
|
Cotisations, impôts et taxes nets |
96 449 |
|
Cotisations sociales brutes |
82 265 |
|
Contributions, impôts et taxes |
14 727 |
|
Charges nettes de non recouvrement |
- 542 |
|
Transferts nets |
29 343 |
|
Transferts avec régimes de base et complémentaires |
11 595 |
|
Transferts des régimes de base avec les fonds |
17 747 |
|
Autres produits nets |
277 |
|
Produits nets |
126 069 |
|
Résultat net |
1 114 |
Source : CCSS juillet 2017
b) Le FSV
Le déficit prévisionnel du Fonds de solidarité vieillesse se creuse de nouveau en 2017 à 4 milliards d'euros, proche de son maximum de 4,1 milliards d'euros en 2012 et accru de 200 millions d'euros par rapport à la prévision du PLFSS pour 2017.
Écart à la prévision pour le FSV
(en milliards d'euros)
|
PLFSS 2017 |
CCSS (p) |
Écart |
|
|
Recettes |
15,7 |
15,6 |
-0,1 |
|
Dépenses |
19,6 |
19,6 |
0,0 |
|
Solde |
- 3,8 |
- 4,0 |
- 0,2 |
Source : CCSS juillet 2017
Le FSV n'a pas connu d'excédent depuis 2008.
Votre commission avait souligné le paradoxe qu'il y avait à priver immédiatement le FSV des insuffisantes ressources dont il disposait pour le financement du minimum contributif alors que le transfert de cette charge n'est opéré que progressivement. Cette situation ne peut que creuser le déficit du fond alors que ses charges, pour des raisons liées à leur mode de calcul, sont dynamiques.
En 2017, la baisse de la contribution du FSV au financement du minimum contributif se traduirait par une baisse de charge de 1 milliard d'euros, tandis que les charges liées aux prises en charge de cotisations au titre des périodes non travaillées augmentent de 0,2 milliard d'euros pour le chômage et de 0,1 milliard d'euros pour la maladie.
Les recettes du Fonds sont constituées de prélèvements sur les revenus du capital. Sous l'effet de la baisse des produits issus du traitement des déclarations rectificatives des contribuables détenant des avoirs à l'étranger, ces recettes diminueraient de 1,1 % en 2017.
Charges et produits du fonds de solidarité vieillesse
(en millions d'euros)
|
2017 |
|
|
Transferts nets |
19 474 |
|
Transfert des régimes de base avec les fonds |
19 122 |
|
Prises en charge de cotisations |
13 492 |
|
Prise en charge de prestations |
5 630 |
|
Transfert avec les régimes complémentaires |
352 |
|
Autres charges nettes |
117 |
|
Charges nettes |
19 591 |
|
Contributions, impôts et taxes nets |
15 625 |
|
CSG brute |
9 506 |
|
Contributions sociales diverses |
6 404 |
|
Impôts et taxes |
- |
|
Charges nettes de non recouvrement |
- 285 |
|
Autres produits nets |
- |
|
Produits nets |
15 625 |
|
Résultat net |
- 3 966 |
Source : CCSS juillet 2017
3. La branche famille
Avec un excédent de 0,5 milliard d'euros, la branche famille poursuit une trajectoire d'amélioration de son solde et renoue avec l'équilibre pour la première fois depuis 2007.
Cet excédent est supérieur à la prévision, le solde prévisionnel de la loi de financement pour 2017 étant à l'équilibre.
Écart à la prévision pour la branche famille
(en milliards d'euros)
|
PLFSS 2017 |
CCSS (p) |
Écart |
|
|
Recettes |
49,9 |
50,0 |
0,1 |
|
Dépenses |
49,9 |
49,6 |
- 0,3 |
|
Solde |
0 |
0,5 |
0,5 |
Source : CCSS juillet 2017
Dans un contexte de faible inflation et donc de faible revalorisation des prestations, les charges diminuent de 0,1 %. Les produits enregistrent à nouveau une progression, de 3 %, sous l'effet d'une faible progression des cotisations sociales (+ 0,5 %), d'une augmentation de 2,2 % de la CSG mais surtout d'une augmentation de 14 % des impôts et taxes affectés.
Charges et produits de la branche famille
(en millions d'euros)
|
2017 |
|
|
Prestations sociales nettes |
36 531 |
|
Prestations légales nettes |
31 227 |
|
Prestations extralégales nettes |
5 303 |
|
Transferts versés nets |
10 121 |
|
Charges de gestion courante |
2 881 |
|
Autres charges nettes |
24 |
|
Charges nettes |
49 556 |
|
Cotisations, impôts et taxes nets |
48 921 |
|
Cotisations sociales brutes |
30 315 |
|
Cotisations prises en charge par l'État |
812 |
|
CSG brute |
10 121 |
|
Impôts, taxes et autres cotisations sociales bruts |
7 858 |
|
Charges nettes de non recouvrement |
- 186 |
|
Transferts nets |
359 |
|
Autres produits nets |
767 |
|
Produits nets |
50 046 |
|
Résultat net |
490 |
Source : CCSS juillet 2017
Le rapport de la commission des comptes explique l'écart à la prévision par des recettes sur les revenus d'activité revues à la hausse (0,2 milliard d'euros) en raison d'une moindre perte liée à l'extension en année pleine de la baisse de cotisations pour les salaires compris entre 1,6 et 3,5 Smic et par des prestations légales minorées par un moindre recours que prévu à la Preparee (0,1 milliard d'euros) et une moindre dynamique des prestations extra-légales (0,1 milliard d'euros).
4. La branche AT-MP
La branche AT-MP, qui a retrouvé l'équilibre en 2013, consolide son excédent en 2017, à 0,9 milliard d'euros malgré le transfert d'une partie de ses recettes (- 0,06 point de cotisations) au profit de l'assurance maladie.
Charges et produits de la branche AT-MP
(en millions d'euros)
|
2017 |
|
|
Prestations sociales nettes |
8 840 |
|
Prestations légales |
8 299 |
|
Autres prestations |
541 |
|
Transferts |
2 180 |
|
Charges de gestion courante |
884 |
|
Autres charges nettes |
7 |
|
Charges nettes |
11 910 |
|
Cotisations, impôts et taxes nets |
12 365 |
|
Cotisations sociales brutes |
12 526 |
|
Impôts, taxes et autres cotisations sociales bruts |
- |
|
Charges nettes de non recouvrement |
- 161 |
|
Autres produits nets |
464 |
|
Produits nets |
12 829 |
|
Résultat net |
919 |
Source : CCSS juillet 2017
Les charges de la branche, qui avaient enregistré une baisse en 2016 reprennent une croissance modérée de 0,9 % en 2017. Les produits seraient en hausse de 2,1 %, en ligne avec l'évolution de la masse salariale mais tenant compte de la baisse du taux de cotisations.
Écart à la prévision pour la branche AT-MP
(en milliards d'euros)
|
PLFSS 2017 |
CCSS (p) |
Écart |
|
|
Recettes |
12,8 |
12,9 |
0,1 |
|
Dépenses |
12,1 |
11,9 |
- 0,2 |
|
Solde |
0,7 |
0,9 |
0,2 |
Source : CCSS juillet 2017
5. L'Acoss
Pour les raisons précédemment rappelées, aucun nouveau transfert à la Cades ne peut intervenir sans affectation de recettes nouvelles.
Interrogé sur l'éventualité de nouveaux transferts, le précédent Gouvernement justifiait leur absence par deux éléments : le niveau des taux d'intérêt qui conduisait l'Acoss à emprunter dans des conditions plus favorables que la Cades et le retour annoncé du régime général de la sécurité sociale à l'équilibre, de futurs excédents étant progressivement appelés à combler les déficits passés.
À fin 2017, les déficits prévus de 5,5 milliards d'euros du régime général et du FSV devraient donc s'ajouter aux près de 18 milliards d'euros de déficits cumulés à fin 2016 pour atteindre un montant proche de la dette transférée à la Cades en 2016, 23 milliards d'euros. La perspective d'une compensation par les excédents s'éloigne.
Le maintien de taux d'intérêt négatifs permet d'envisager un résultat financier de l'Acoss positif en 2017, comme en 2016, de l'ordre de 90 millions d'euros.
6. La Cades
Comme en 2016, le montant des dettes reprises par la Cades à la fin de l'année 2017 s'élevait à 260,5 milliards d'euros.
Compte tenu de ses prévisions de recettes, la Cades amortirait 14,9 milliards d'euros de dettes, ce qui porterait à 139,5 milliards d'euros la dette amortie et à 121 milliards d'euros la dette restant à amortir.
* 1 Un arrêté du 27 avril 2017 pris en application de l'article 34 du PLFSS pour 2017 transfère les réserves de l'ex-section III du FSV à la branche maladie pour un montant de 874 672 260,18 euros.