Un impératif : l'équilibre des comptes sociaux

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Comme en 2015 et en 2016, la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale a confié au rapporteur général de la commission des affaires sociales, Jean-Marie Vanlerenberghe, le soin de dresser, à l'occasion du débat d'orientation des finances publiques, un premier bilan des comptes sociaux et des équilibres généraux de la loi de financement de l'année précédente et de tracer les perspectives pour l'année en cours.

Pour les comptes sociaux, le Parlement n'examine les résultats de la gestion de l'année écoulée que lors de l'examen de la première partie de la loi de financement pour l'année N+2, dont les annexes n'offrent qu'une présentation sommaire. Celle-ci fait l'objet des travaux de la commission des comptes de la sécurité sociale dont le champ se limite, au mois de juin, au régime général et au fonds de solidarité vieillesse. Avec le semestre européen, la présentation du programme de stabilité est devenue un temps fort dans le calendrier des finances publiques et singulièrement des comptes sociaux, en ajustant la trajectoire définie par les lois de programmation et les lois de financement.

Sur le fondement de ces différents documents dont les périmètres, les présentations et les chiffres ne sont pas toujours concordants, il est néanmoins possible de tirer de premiers enseignements sur la gestion de l'année écoulée.

Pour l'exercice 2017, le retour à l'équilibre de la sécurité sociale avait été annoncé avec toute l'emphase que méritait un tel événement.

À l'heure des bilans, le constat est sans grande surprise. Les objectifs de dépenses sont certes globalement tenus tandis que les recettes, évaluées selon des hypothèses de progression de la masse salariale qui tenaient du pari, ne sont pas au rendez-vous.

Les branches maladie et retraite+FSV présentent des difficultés structurelles qui ne se règleront pas par le seul retour de la croissance.

La maîtrise des finances sociales est au contraire une condition indispensable à l'accompagnement de la reprise et à la confiance des citoyens et des assurés dans la pérennité de notre système de protection sociale.

Exposé général

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. 2016, UNE HUITIÈME ANNÉE DE DÉFICIT POUR LES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE

A. UN RÉSULTAT DES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE NÉGATIF DE 2,9 MILLIARDS D'EUROS

1. Malgré un solde global qui s'améliore, les régimes d'assurance sociale présentent un besoin de financement de 15 milliards d'euros

Le déficit des administrations de sécurité sociale s'améliore de 1,8 milliard d'euros pour s'établir à 2,9 milliards d'euros en 2016, soit - 0,1 % du PIB, contre 4,7 milliards d'euros en 2015.

En 2016, le déficit public au sens de Maastricht s'établit à 75,9 milliards d'euros, soit 3,4 % du PIB contre 3,6 % en 2015. Les ASSO contribuent donc, en point de PIB, à la moitié de la réduction du déficit public.

Déficit des administrations publiques au sens de Maastricht

	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016 (r)
en milliards d'euros
APU	- 63,5	- 138,9	- 135,8	- 105,0	- 100,4	- 85,4	- 84,4	- 78,7	- 75,9
ASSO	14,0	- 14,6	- 23,2	- 12,9	- 12,7	- 8,8	- 7,8	- 4,7	- 2,9
en % du PIB
APU	- 3,2	- 7,2	- 6,8	- 5,1	- 4,8	- 4,0	- 3,9	- 3,6	- 3,4
ASSO	0,7	- 0,8	- 1,2	- 0,6	- 0,6	- 0,4	- 0,4	- 0,2	- 0,1

Source : Insee, comptes nationaux

Cette diminution du déficit des ASSO est moindre qu'en 2015 alors que les pertes de recettes liées à la mise en oeuvre du pacte de responsabilité ont été compensées à la sécurité sociale et supportées par l'État.

Évolution du solde des ASSO par rapport à l'année précédente

(en milliards d'euros)

Source : Commission des affaires sociales, d'après Insee

L'amélioration du solde des ASSO est largement due à celle du régime général, mais elle est aussi imputable, pour plus d'un quart, à l'amélioration du résultat cumulé (0,5 milliards d'euros) de la Caisse d'amortissement de la dette sociale et du Fonds de réserve des retraites, qui s'inscrivent dans une temporalité différente des assurances sociales et des autres ASSO.

Le résultat de la Cades correspond à la différence entre ses recettes et ses frais financiers pour l'amortissement des déficits passés. Quant au fonds de réserve des retraites, son résultat est imputable au versement de 2,1 milliards d'euros qu'il effectue chaque année au profit de la Cades.

Solde des différentes administrations de sécurité sociale

(en milliards d'euros)

		2012	2013	2014	2015	2016	Écart 2015/2016
Assurances sociales	Régime général + FSV	- 16,1	- 14,0	- 11,4	- 11,1	- 8,3	2,8
	Retraites complémentaires	- 4,4	- 4,7	- 4,7	- 4,1	- 3,8	0,3
	Assurance chômage	- 2,7	- 3,6	- 3,9	- 4,0	- 4,5	- 0,5
Autres ASSO		0,5	2,9	1,5	3,0	1,8	- 1,2
Cades		11,6	12,0	12,3	13,0	13,6	0,6
FRR		- 1,6	- 1,4	- 1,6	- 1,5	- 1,6	- 0,1
Total		- 12,7	- 8,8	- 7,8	- 4,7	- 2,9	1,8
Total hors Cades et FRR		- 22,7	- 19,4	- 18,5	- 16,2	- 14,9	1,3

Source : Cour des comptes, d'après Insee

Le solde à prendre en considération pour apprécier la situation des ASSO est le solde hors Ca des et FRR, lequel, bien qu'en amélioration, est encore négatif de près de 15 milliards d'euros.

2. Les recettes des ASSO représentent près de la moitié des recettes publiques

a) Une progression des recettes ralentie par le pacte de responsabilité

Les recettes des Asso s'établissent à 580,7 milliards d'euros en 2016, ce qui représente 49,2 % des recettes des administrations publiques.

La masse salariale du secteur privé, qui en est le principal déterminant, s'inscrit en nette progression, de 2,4 % contre 1,5 % l'année précédente.

Les prévisions d'évolution de la masse salariale ont été plusieurs fois révisées.

Les hypothèses macro-économiques associées à la loi de financement pour 2016

La prévision de croissance associée à la loi de financement pour 2016 était de 1,5 %, celle de l'inflation de 1 % et celle de l'évolution de la masse salariale du secteur privé de 2,8 %. À propos de cette dernière hypothèse, le Haut conseil des finances publiques avait considéré qu'elle « pourrait être moindre ».

Révisée à 2,3 % par le programme de stabilité pour 2016, l'hypothèse de progression de la masse salariale a été à nouveau portée à 2,8 % par le rapport économique, social et financier annexé à la loi de finances pour 2016, puis révisée à 2,6 % par le RESF pour 2017.

Le taux de croissance du PIB en euros constants s'est établi à 1,2 % en 2016, contre 1,1 % en 2015 et 0,9 % en 2014. L'inflation constatée est de 0,2 %. La progression de la masse salariale s'est établie à 2,4 % dont 1 % d'effet « emploi », ce qui est nouveau et 1,4 % d'effet « salaires ».

Les recettes des administrations de sécurité sociale progressent toutefois de façon moindre que la masse salariale, de 1,3 % en 2016 après 1,1 % en 2015, en raison de la poursuite du pacte de responsabilité, la baisse du taux de la cotisation famille pour les salaires compris entre 1,6 et 3,5 Smic représentant près de 3 milliards d'euros. Les cotisations progressent cependant de 1,5 % en 2016 (contre 1 % en 2015), en raison du relèvement des taux de cotisations vieillesse.

Recettes des ASSO en 2016

(en milliards d'euros)

Recettes de production	20,0
Revenus de la propriété	4,1
Impôts et cotisations sociales	536,6
Impôts sur la production et les importations	57,1
Impôts courants sur le revenu et le patrimoine	115,3
Impôts en capital à recevoir
Transferts de recettes fiscales	- 0,3
Cotisations sociales nettes	368,4
Impôts et cotisations dus non recouvrables nets	- 4,0
Autres transferts	20,0
Total des recettes	580,7

Source : Insee

Les recettes fiscales progressent de 1,3 % contre 1,5 % en 2015 avec l'augmentation de l'abattement sur la contribution sociale de solidarité des sociétés.

b) Un financement qui reste très largement assuré par des prélèvements sur le travail

Le financement des assurances sociales reste très largement assuré par des prélèvements sur le travail : les cotisations sociales représentent 63,4 % des recettes des ASSO en 2016.

Les cotisations patronales s'élèvent à 44,12 % et les cotisations salariales à 22,21 % sous plafond de la sécurité sociale.

Cotisations et prélèvements sous plafond des entreprises de plus de 20 salariés au 1 ^er janvier 2017 (en % du salaire brut)

Famille	3,45%
Vieillesse	10,45%
Maladie	12,89%
AT-MP	2,32%
Fnal	0,50%
CSA	0,30%
Total éligible à allègements de cotisations	29,91%
Construction	0,45%
Formation	1,00%
Apprentissage	0,68%
Transport	2,00%
Agirc/Arrco	4,65%
AGFF	1,20%
Chômage	4,00%
AGS	0,20%
Dialogue social	0,016%
Pénibilité	0,01%
Total hors allègements	14,21%
Total	44,12%

Source : Insee

Ces taux faciaux sont affectés par trois éléments :

- Les allègements généraux de cotisations pour les salaires inférieurs à 1,6 Smic, dont le coefficient maximal est de 28,49 points ;

- La réduction de cotisation famille de 1,8 point (de 5,25 à 3,45 %) pour les salaires inférieurs à 3,5 Smic ;

- Le crédit d'impôt compétitivité emploi, équivalent à une réduction de cotisation même s'il prend la forme d'une réduction de l'impôt sur le revenu où sur les sociétés, dont le taux a été porté à 7 % pour 2017.

Ces différents éléments modifient profondément le profil des cotisations patronales en fonction du niveau des salaires, en accroissant, après le déplafonnement des cotisations, la progressivité des prélèvements.

Cotisations patronales en fonction du niveau des salaires, après allègements et réduction de cotisations et CICE

Source : Commission des affaires sociales, d'après Insee

Notre système de protection sociale, redistributif par les prestations, est aussi devenu plus redistributif via les cotisations : les prélèvements patronaux vont de 8,6 % au niveau du Smic à 45,5 % au-delà de 3,5 Smic, point de sortie de la réduction de cotisation famille.

c) Des prélèvements obligatoires de même niveau qu'avant le pacte de responsabilité

En 2016, le taux de prélèvements obligatoires des administrations publiques s'établit, comme en 2015, à 44,4 % du PIB.

Avec 535,6 milliards d'euros, les prélèvements obligatoires au profit des ASSO représentent 54 % des prélèvements obligatoires .

Leur part dans le PIB baisse de 0,1 point pour s'établir à 24 % du PIB soit le même niveau qu'en 2013 et près de 2 points de plus qu'en 2008. La part respective dans le PIB des impôts affectés aux ASSO (7,7 %) et des cotisations sociales (16,3 %) est identique à celle de 2013 et n'a donc pas été modifiée par les deux premières années d'application du pacte de responsabilité.

L'État transfère 50,3 milliards d'euros de recettes fiscales à la sécurité sociale auxquelles s'ajoutent 4,1 milliards d'euros de crédits budgétaires, en compensation d'exonérations de cotisations.

Prélèvements obligatoires des administrations publiques

	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016
En milliards d'euros
Ensemble des prélèvements obligatoires	836,5	795,8	825,1	876,7	914,7	946,8	958,9	975,0	990,7
Administrations de sécurité sociale	441,6	442,4	450,1	476,7	493,1	507,9	522,4	528,2	535,6
- Impôts (*)	137,3	135,8	137,2	151,0	158,4	162,6	167,5	170,0	172,2
- Cotisations sociales (**)	304,3	306,5	312,9	325,7	334,7	345,3	354,9	358,2	363,4
En % du produit intérieur brut
Ensemble des prélèvements obligatoires	41,9	41,0	41,3	42,6	43,8	44,8	44,6	44,4	44,4
Administrations de sécurité sociale	22,1	22,8	22,5	23,2	23,6	24,0	24,3	24,1	24,0
- Impôts (*)	6,9	7,0	6,9	7,3	7,6	7,7	7,8	7,7	7,7
- Cotisations sociales (**)	15,2	15,8	15,7	15,8	16,0	16,3	16,5	16,3	16,3
Source : Insee, comptes nationaux

Comme pour l'ensemble des administrations publiques, les prélèvements obligatoires au profit des administrations de sécurité sociale ont été inférieurs aux prévisions. Les cotisations sociales ont été inférieures à la prévision de 1,2 milliard d'euros, les prélèvements sociaux sur les produits de placements, de 0,2 milliard d'euros et les droits sur les tabacs de 0,1 milliard d'euros. Les remises conventionnelles versées par l'administration pharmaceutique ont en revanche été supérieures aux prévisions, de 0,4 milliard d'euros.

3. Une progression des dépenses contenue par les effets du pacte de responsabilité

Les dépenses des administrations de sécurité sociale s'établissent à 583,6 milliards d'euros en 2016, soit 45,7 % des 1 257 milliards d'euros de dépenses publiques. Leur progression a été contenue à 0,9 % par rapport à 2015.

Cette évolution est principalement imputable au transfert à l'État de la prise en charge de l'allocation de logement familiale en compensation des pertes de recettes induites par le pacte de responsabilité, pour un montant de 3,4 milliards d'euros.

La faiblesse de l'inflation a par ailleurs limité la revalorisation des prestations. Les prestations familiales ont également été affectées à la baisse par la baisse de la natalité et la montée en charge de la modulation des allocations familiales.

L'objectif national de dépenses d'assurance maladie a été respecté.

La dynamique des prestations est en revanche soutenue par l'assurance-chômage en raison d'une augmentation du nombre des demandeurs d'emploi.

4. Les régimes à gestion paritaire

a) Les régimes de retraites complémentaires : une amélioration exceptionnelle du solde et des réserves qui n'est pas reconductible

À fin 2016, le déficit conjugué des régimes de retraite complémentaires s'est établi à 4,3 milliards d'euros, soit une amélioration de 700 millions d'euros par rapport à 2015.

Résultat des régimes Agirc et Arrco

(en millions d'euros)

	2015	2016	Évolution 2015/2016
Cotisations des entreprises	57 957	59 950	3,40 %
Cotisations des tiers (Unédic, État)	3 751	3 652
Majorations de retard	54	76
Total des ressources	61 762	63 678	3,10 %
Allocations	75 429	76 692	1,70 %
Allocations à la charge de l'AGFF	- 6 189	- 5 741
Allocations à la charge du régime	69 240	70 951	2,50 %
Dotations à la gestion administrative et au fonds social	2 052	1 980
Divers	158	487
Total des charges	71 450	73 418	2,8 %
Solde technique avant solidarité	- 9 688	- 9 740
Solidarité Agirc/Arrco	-	-
Contribution d'équilibre de l'AGFF	4 633	5 445	17,50 %
Résultat technique après solidarité	- 5 055	- 4 295
Résultat financier	2 064	2 059
Résultat global de l'exercice	- 2 991	- 2 236

Source : Agirc-Arrco

Après prise en compte de résultats financiers de 2 milliards d'euros, le solde des régimes était de - 2,2 milliards d'euros. Les régimes de retraite complémentaire ne pouvant avoir recours à l'endettement, ces déficits sont compensés par un prélèvement sur les réserves.

L'amélioration des résultats tient avant tout à un dynamisme exceptionnel des recettes (63,7 milliards d'euros), qui progressent de plus de 2 milliards d'euros et de 3,1 %, soit un rythme supérieur à celui de l'assiette, la masse salariale ayant progressé de 2,3 %. L'Agirc-Arrco indique que 1,4 point du taux de progression global des recettes est dû à des régularisations sur exercices antérieurs, qui ne seront donc pas reconductibles pour les exercices à venir.

La première mesure du dernier accord à produire ses effets est une mesure en recettes : l'élargissement de la cotisation AGFF en tranche C pour les cadres a représenté 100 millions d'euros de recettes supplémentaires.

Avec une augmentation de 2,8 %, les charges progressent moins vite que les ressources. Les allocations, 73,4 milliards d'euros, progressent de 1,7 %, sous l'effet, notamment, de la sous-indexation des pensions.

Les réserves des régimes représentent 64 milliards d'euros , soit 11 mois de prestations, contre 59 milliards d'euros à fin 2015. Ces réserves ont bénéficié de 5 milliards de recettes exceptionnelles liées au passage à la mensualisation qui a représenté un gain comptable de 9 milliards d'euros. Versant les pensions trimestriellement le premier jour du trimestre alors qu'ils ne percevaient les cotisations que le dernier jour du trimestre, les régimes étaient tenus de conserver un fonds de roulement substantiel qui a pu, avec le passage à la mensualisation, être intégré aux réserves.

Les enjeux majeurs restent la fusion des régimes, prévue pour janvier 2019 et dans la perspective de laquelle des sujets importants restent à négocier, comme les règles de réversion, les majorations pour enfants, le devenir de la garantie minimale de points (GMP), le sort de la cotisation AGFF, qui arrive à échéance le 31 décembre 2018 ainsi que le taux et l'assiette de la contribution exceptionnelle et temporaire (CET). Les conditions de la mise en place d'un pilotage stratégique des régimes, élément important de l'accord du 30 octobre 2015, restent également à négocier.

b) Le régime d'assurance-chômage : une amélioration du solde, une dette de 30 milliards d'euros

Le solde de l'assurance-chômage était de 4,3 milliards d'euros au 31 décembre 2016.

Par rapport à la prévision de février 2016, ce solde s'améliore comme prévu par rapport à 2015. Si les recettes ont été plus dynamiques que prévu (+ 1,8 % contre + 1,6 % attendu), les dépenses ont aussi progressé plus fortement (+ 2,2 % contre une prévision de + 1,4 %).

La dette du régime représente près de 30 milliards d'euros.

Situation financière de l'assurance-chômage au 21 décembre 2016

(estimation en millions d'euros)

Recettes	35 146
Dépenses	39 503
Allocations brutes (ARE, AREF, ASP)	32 775
Aides (dont ARCE)	726
Cotisations retraites complémentaires	3 434
Prélèvement retraites complémentaires	- 349
Financement Pôle Emploi	3 301
Frais financiers	403
Solde après éléments exceptionnels	- 4 255
Endettement net bancaire	- 29 985

Source : Unédic

La dette de l'Unédic est passée de 5 milliards d'euros en 2008 à près de 30 milliards d'euros à la fin de l'année 2016. Les charges financières de l'année 2016 s'élèvent à 324 millions d'euros. Entre 2013 et 2016, les charges financières nettes ont augmenté moins rapidement que le niveau global de la dette, traduisant les efforts du régime pour les maîtriser.

Le rapport sur les perspectives financières de l'assurance-chômage détaille les évolutions du solde structurel du régime depuis le début de la crise de 2008. Il rappelle que le solde structurel du régime était positif de 3 milliards d'euros en 2008 et qu'il s'est dégradé de 4,1 milliards d'euros entre 2008 et 2014. Sur la période, les principaux changements sont les dépenses supplémentaires pour le financement de l'opérateur du service public de l'emploi (+ 850 millions d'euros de dépenses annuelles) et les effets de la convention d'assurance-chômage de 2009 (+ 580 millions d'euros de dépenses en 2009, + 980 millions d'euros en 2010) qui a raccourci la durée d'affiliation nécessaire à l'ouverture du droit à l'assurance-chômage et mis en place la règle « 1 jour cotisé égale 1 jour travaillé ». S'y ajoute l'évolution de la prise en charge des transfrontaliers qui a représenté une charge supplémentaire de 50 millions d'euros chaque année. Les déterminants externes à l'Unédic qui résultent des effets des réformes des retraites ou du droit du travail expliquent un tiers de la dégradation du solde structurel.

Ces explications rétrospectives appellent à une certaine vigilance et à de solides évaluations préalables avant de faire peser de nouvelles charges sur le régime.

La nouvelle convention d'assurance-chômage, sur les dispositions de laquelle votre rapporteur général reviendra dans la suite de son propos, replace le régime dans une trajectoire plus soutenable. Elle n'apporte pas de réponse à moyen terme à la question de la dette du régime alors que l'élargissement du bénéfice de l'assurance-chômage est envisagé.

5. Le fonds de réserve des retraites

Depuis la réforme des retraites de 2010, le FRR ne perçoit plus de recettes et en application de la loi de financement pour 2011, il verse chaque année, jusqu'en 2024, 2,1 milliards d'euros à la Caisse d'amortissement de la dette sociale.

En 2016, le produit net des placements du FRR, 1,759 milliard d'euros, ce qui représente une performance de 4,97 %, a en grande partie compensé le versement à la Cades.

Au 31 décembre 2016, l'actif net du fonds de réserve des retraites s'établissait à 36 milliards d'euros, soit 341 millions d'euros de moins qu'au 31 décembre 2015.

Au 1 ^er janvier 2011, l'actif net du FRR s'établissait à 37 milliards d'euros. Grâce aux produits financiers, le versement de 12,6 milliards d'euros cumulés à la Cades n'a donc entamé cet actif que d'un milliard d'euros.

Le FRR indique que son surplus après paiement du passif représente 14,27 milliards d'euros au 31 décembre 2016.

Le rôle du FRR évolue vers une mission de financement de l'économie française, avec une place dans l'architecture du système de retraite et plus largement, dans le système de protection sociale qui gagnerait à être clarifiée.

6. Une dette sociale qui continue à progresser en 2016

La dette publique brute, au sens de Maastricht, s'élève à 2 147,2 milliards d'euros fin 2016, soit 96,3 % du PIB, en augmentation de 0,7 point.

La contribution à la dette publique des administrations de sécurité sociale s'établit à 225 milliards d'euros , soit 10,1 % du PIB, en augmentation de 0,1 point.

Dette des administrations publiques au sens de Maastricht

	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016 (r)
en milliards d'euros
ASSO	120,5	151,6	175,2	204,7	211,0	211,7	216,7	220,4	225,0
APU	1 357,3	1 530,7	1 631,7	1 753,7	1 868,3	1 952,7	2 037,8	2 098,0	2 147,2
en % du PIB
ASSO	6,0	7,8	8,8	9,9	10,1	10,0	10,1	10,0	10,1
APU	68,0	78,9	81,6	85,2	89,5	92,3	94,9	95,6	96,3

Source : Insee, comptes nationaux

A la différence de la dette de l'État, la dette sociale est composite. Sa ventilation n'étant pas publiée par l'Insee, votre rapporteur général ne peut qu'en proposer une répartition indicative à partir de sources différentes et qui ne tient pas compte des nécessaires retraitements qui permettraient leur agrégation.

Ces précautions énoncées, la dette sociale est composée de :

- la dette restant à amortir au sein de la Cades : 135,8 milliards d'euros ;

- la dette portée par l'Acoss estimée environ 18 milliards d'euros ;

- la dette hospitalière, d'environ 30 milliards d'euros ;

- la dette du régime d'assurance-chômage de 30 milliards d'euros ;

- la dette logée dans les autres régimes, d'environ 4 milliards d'euros.

Votre rapporteur général juge indispensable que le Parlement ne doive plus se contenter de ces approximations et que les documents annexés au PLFSS présentent une répartition à jour et détaillée des différentes composantes de la dette sociale.