B. AJUSTER LA PRISE EN CHARGE JUDICIAIRE
Avec les attentats survenus en janvier 2015 en France, la prise en charge de la radicalisation s'est également imposée comme l'un des principaux axes de la politique pénale et pénitentiaire conduite par le Gouvernement.
En effet, le milieu carcéral constitue l'un des vecteurs de la diffusion d'idées radicales avec l'augmentation sans précédent du nombre d'individus incarcérés pour des infractions terroristes en lien avec l'islam radical. Ce phénomène touche plus particulièrement les établissements pénitentiaires situés en région parisienne, en raison de la compétence des juridictions parisiennes en matière de répression des infractions terroristes. Il résulte de cette organisation judiciaire que l'essentiel des personnes mises en détention provisoire pour association de malfaiteurs en lien avec une entreprise terroriste sont incarcérées dans ces établissements, qui connaissent des taux élevés de sur-occupation ce qui accroît la concentration de détenus radicalisés.
Selon les dernières statistiques fournies à vos rapporteures par le ministère de la justice, au 29 mai 2017, 450 personnes étaient incarcérées (prévenues ou condamnées) pour des faits en lien avec le terrorisme d'inspiration islamiste (contre 390 au début de l'année 2017), alors que ce nombre ne s'élevait qu'à 90 en 2014.
En outre, l'administration pénitentiaire suit avec attention 1 177 personnes détenues , prévenues ou condamnées, pour des faits de droit commun , qui lui ont été signalées comme susceptibles de s'inscrire dans une démarche de radicalisation . Enfin, 493 personnes radicalisées et 129 personnes en lien avec les filières terroristes islamistes sont suivies en milieu ouvert par les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP), dont 99 sous contrôle judiciaire (18 pour des affaires liées au terrorisme et 81 signalées comme radicalisées). Même si, comme le souligne la chancellerie, ce signalement ne préjuge en rien d'un basculement ou d'un risque de basculement dans la violence, de telles statistiques sont préoccupantes eu égard notamment à la forte influence que peuvent avoir certains détenus « charismatiques » sur leurs co-détenus.
Cette influence se traduit notamment par un prosélytisme qui peut prendre la forme de pressions exercées sur les autres détenus ou les représentants de l'administration pénitentiaire, voire dans certains cas aboutir à la constitution de groupes à vocation terroriste. Elle est au surplus favorisée par la promiscuité existant dans les maisons d'arrêt particulièrement sur-occupées, au sein desquelles l'accès aux activités est de facto impossible et la mise en oeuvre de projets de réinsertion adaptés aux profils de chaque détenu très difficile. Or, les affaires récentes de terrorisme ont montré que les individus touchés par les phénomènes de radicalisation ont assez souvent séjourné en prison pour des infractions de « droit commun ».
La prise en charge de la radicalisation au sein du milieu pénitentiaire s'est d'abord articulée autour de la mise en oeuvre d'une politique de regroupement des détenus au sein de quartiers dédiés afin qu'ils puissent y suivre un programme spécifique. Au vu des résultats obtenus, cette politique a ensuite été abandonnée à l'automne 2016 au profit d'une démarche plus globale.
1. Une expérience peu convaincante de regroupement des détenus radicalisés ou en voie de radicalisation
À la suite des attentats survenus à Paris les 7, 8 et 9 janvier 2015, le Gouvernement a annoncé, le 21 janvier 2015, différentes mesures tendant à renforcer la lutte anti-terroriste, dont certaines concernaient la lutte contre la radicalisation dans les établissements pénitentiaires. Ces mesures ont été complétées par les annonces faites par le Président de la République devant le Parlement réuni en Congrès le 16 novembre 2015 à la suite des attentats du 13 novembre.
a) La création des unités dédiées
Le regroupement des détenus prosélytes a d'abord été décidé, à titre expérimental , au sein du centre pénitentiaire de Fresnes à la fin de l'année 2014, pour des raisons exclusivement liées au maintien du bon ordre au sein de l'établissement. Cette initiative, qui s'est matérialisée par la création d'une unité de prévention du prosélytisme (UPP), a été motivée par l'accroissement, au sein de cet établissement très fortement surpeuplé et vétuste, du nombre de détenus mis en cause pour des faits de terrorisme, se traduisant par l'augmentation des pratiques prosélytes et des pressions à l'encontre des autres détenus, de nature à menacer le bon ordre au sein de l'établissement.
Cette expérimentation mise en oeuvre à Fresnes a d'abord reçu un accueil très réservé de la part du ministère de la justice. Toutefois, dans le cadre du plan de lutte anti-terroriste (PLAT) présenté après les attentats de janvier 2015, le Gouvernement a décidé de « prendre appui sur cette initiative de regroupement des personnes détenues écrouées pour des faits de terrorisme lié à l'islam radical afin d'en corriger les imperfections », le but final poursuivi étant « d'élaborer une politique concrète de prise en charge pluridisciplinaire des publics concernés » 37 ( * ) .
Il a ainsi été décidé de créer cinq unités dédiées à la prise en charge des détenus radicalisés dans plusieurs établissements pénitentiaires d'Ile-de-France et du département du Nord :
- deux unités consacrées à l'évaluation des personnes détenues radicalisées ou en voie de radicalisation : l'une au centre pénitentiaire de Fresnes (Val-de-Marne), l'autre à la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis (Essonne) ;
- trois unités dédiées à la prise en charge des personnes radicalisées constituées au sein des maisons d'arrêt d'Osny (Val-d'Oise) et de Fleury-Mérogis et, pour les personnes les plus radicalisées, au centre pénitentiaire de Lille-Annoeullin (Nord).
La « doctrine d'emploi » de ces unités a été définie dans une note de la direction de l'administration pénitentiaire en date du 10 février 2016, transmise aux directeurs interrégionaux des services pénitentiaires.
Il y est indiqué que l'affectation dans l'unité d'évaluation a pour but d'apprécier « l'existence d'un risque de passage à l'acte violent fondé sur un motif extrémiste religieux, ainsi que d'un niveau de radicalité, d'imprégnation religieuse et d'influence pour savoir quel est le risque de nuisance en détention ordinaire en termes de prosélytisme et de contrainte sur les autres personnes détenues ». Une fois évaluées, les personnes détenues ont vocation à être orientées, en fonction de leur profil et de leur réceptivité, vers un programme de prise en charge. Pour les détenus jugés les plus dangereux, dont le regroupement présenterait des risques pour la sécurité publique, la note souligne que leur gestion continuera à obéir « aux principes de dispersion et d'isolement ».
Selon ce même document, ces unités - bâties avec une vingtaine de places pour chacune d'entre elles 38 ( * ) - avaient pour but de proposer aux détenus des modes de prise en charge individualisés et adaptés à leur profil, tout en veillant au respect du bon ordre au sein des établissements concernés. Afin notamment d'assurer la séparation entre les prévenus et les condamnés et de limiter les phénomènes de prosélytisme, il avait été décidé d'y pratiquer un encellulement individuel strict et d'assurer une relative « étanchéité » avec le reste de la détention, même s'il est précisé que ces unités ne sont pas « des quartiers d'isolement ».
Par ailleurs, le personnel pénitentiaire intervenant dans ces unités, affecté sur la base du volontariat, a été spécialisé et spécifiquement formé aux problématiques de la radicalisation (détection, phénomènes de dissimulation, etc. ). En appui des fonctionnaires, l'administration pénitentiaire a en outre fait appel à des contractuels pour intervenir au sein de ces unités sous la forme de binômes de soutien, composés de psychologues et d'éducateurs, chargés de participer à la déclinaison et à la mise en oeuvre au niveau local du plan de lutte contre la radicalisation violente.
Les premières réflexions du ministère de la justice l'avaient conduit à réserver l'affectation dans ces unités aux personnes écrouées pour des faits de terrorisme liés à l'islamisme radical violent ainsi que les personnes détenues repérées en détention comme radicalisées, ou en voie de radicalisation, et prônant le recours à une action violente. Dans la note du 10 février 2016, il est cependant précisé que l'ouverture de ces unités à des détenus radicaux non incarcérés pour des faits de terrorisme lié à l'islam radical est la seconde voie d'entrée et que grâce notamment au repérage effectué par le renseignement pénitentiaire, des détenus incarcérés pour d'autres motifs pourront être insérés dans ce dispositif.
L'élaboration du contenu des programmes de prise en charge a tout d'abord pris appui sur le résultat d'une recherche-action menée par l'association française des victimes du terrorisme et l'association Dialogue-Citoyen, toutes deux entendues par vos rapporteures, et pilotée par Mme Ouisa Kiès, chercheur à l'EHESS. La phase pratique de cette recherche-action a débuté en mai 2015 et concernait une douzaine de personnes détenues dans deux établissements pénitentiaires. Elle s'est déroulée sous forme de séances collectives et d'entretiens individuels.
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Comme le précise le rapport final de ce travail remis à la direction de l'administration pénitentiaire en avril 2016, « cette recherche/action s'est déroulée de janvier 2015 à mars 2016 ayant pour terrain d'expérimentation les prisons d'Osny et de Fleury-Merogis, où quatre groupes d'une douzaine de détenus ont participé à un programme de prise en charge, ayant pour objectif de prévenir le risque de radicalisation en prison par le biais de questionnements sur la citoyenneté et les représentations du monde des participants. À travers des séances à la fois individuelles et collectives, l'objectif était d'amener les individus à reconnaître d'autres manières d'exprimer leur colère et d'autres façons d'envisager la vie en société. Le programme s'est déployé en trois temps : la création d'une dynamique de groupe, la mise en confiance et la déstigmatisation ; puis un travail visant à faire émerger les représentations des détenus à travers une série de rencontres avec des structures associatives et institutionnelles (des personnes engagées pour une cause, des victimes, des représentants religieux, des universitaires, du personnel pénitentiaire) ; et enfin la phase du retour sur soi et de projection vers l'avenir, à travers des questionnements sur les liens affectifs primaires, à commencer par la famille, sur la perception de soi et sur le projet individuel » . |
Les unités dédiées (dénommées unités de prévention de la radicalisation - UPRA) ont commencé à fonctionner de manière effective au début de l'année 2016 (unités d'évaluation : 25 janvier pour Fresnes, 29 mars pour Fleury-Mérogis ; unités de prise en charge : 25 janvier à Osny, 29 mars à Fleury-Mérogis, 25 janvier à Lille-Annoeullin).
b) L'absence de fondement légal
Sur le plan juridique, aucune disposition, ni dans la loi pénitentiaire 39 ( * ) , ni dans le code de procédure pénale, ne fixait, au moment de la mise en place des unités dédiées, les grands principes et modalités de cette prise en charge et des conditions de détention des personnes affectées au sein des unités dédiées.
Dans un premier avis rendu le 11 juin 2015 40 ( * ) , Mme Adeline Hazan, contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), après avoir noté que « les entretiens menés avec le personnel du centre pénitentiaire de Fresnes ne démontrent pas que cette pratique nouvelle ait eu un effet apaisant sur le reste de la détention », a considéré que le critère retenu à Fresnes pour le regroupement des détenus dans cette unité (mise en cause ou condamnation pour des faits en lien avec une entreprise terroriste) était « discutable ». Elle a relevé également le caractère sui generis , alors sans fondement juridique spécifique, des conditions de détention qui résultaient de l'affectation dans ces unités, susceptibles d'affecter les droits fondamentaux des personnes regroupées, appelant de ses voeux l'élaboration d'un encadrement législatif et réglementaire. Elle a noté que, pour les personnes condamnées, le placement dans des unités toutes constituées au sein d'établissements concentrés dans une zone géographique donnée pouvait conduire à un éloignement de leur région d'origine et de leur famille. Enfin, elle a insisté sur la nécessité de dispenser une formation adaptée aux personnels dédiés à la gestion de ces unités. Ces éléments l'ont ainsi conduite à se déclarer défavorable au dispositif de regroupement qui, « outre son caractère potentiellement dangereux », ne découlait « d'aucune disposition légale applicable, ce régime sui generis ne s'apparentant ni à la détention ordinaire, ni à la mise à l'isolement ».
Répondant à cette invitation faite par le contrôleur général, votre commission des lois, sur proposition de notre collègue M. Michel Mercier 41 ( * ) , a introduit un article dans le projet de loi relatif à la lutte contre le crime organisé et le terrorisme 42 ( * ) afin de donner un fondement légal au regroupement des détenus radicalisés.
L'article 726-2 du code de procédure pénale prévoit désormais que « lorsqu'il apparaît que leur comportement porte atteinte au maintien du bon ordre de l'établissement, les personnes détenues exécutant une peine privative de liberté peuvent, sur décision du chef d'établissement, faire l'objet d'une évaluation ou bénéficier d'un programme spécifique de prise en charge au sein d'une unité dédiée ». L'affectation dans ces unités permet également au chef d'établissement de décider, après avis de la commission pluridisciplinaire unique, que l'exercice des activités par les personnes affectées au sein de l'unité s'effectuera à l'écart des autres personnes détenues. Enfin, ces dispositions prévoient la possibilité pour les personnes détenues de contester, devant la juridiction administrative, la décision d'affectation au sein de l'unité dédiée.
c) Les visites de vos rapporteures
Dans le cadre de leur mission, vos rapporteures ont souhaité pouvoir effectuer une visite de ces unités dédiées.
Lors de leur déplacement à la maison d'arrêt d'Osny, le 1 er juin 2016, vos rapporteures n'ont pas rencontré de personnes détenues affectées dans cette unité (alors qu'elles étaient au nombre de 15 pour une unité pouvant accueillir 23 détenus), mais ont néanmoins pu effectuer les constats suivants :
- l'état de surpopulation de cette maison d'arrêt qui comptait alors 960 détenus pour 600 places. Sur ces 960 détenus, outre 25 détenus placés sous mandat de dépôt pour un motif terroriste en lien avec l'islam radical, une quarantaine de détenus radicalisés avaient été identifiés par la direction de l'établissement ;
- la très nette séparation du quartier dédié du reste de la détention. Les personnes affectées dans l'unité disposaient de leur propre cour de promenade et n'avaient pas vocation à croiser les autres personnes détenues ;
- le fait que les surveillants pénitentiaires affectés au service de l'unité dédiée étaient tous volontaires et spécifiquement formés aux problématiques liées à la radicalisation ;
- le caractère encore expérimental du programme de prise en charge s'appuyant sur différentes activités, comprenant cours et entretiens collectifs (géopolitique, ateliers d'écriture, cours d'anglais, sport), pour un total de 12 à 15 heures par semaine, et entretiens individuels avec des psychologues ou des éducateurs spécialisés, pour une durée de 10 à 12 heures hebdomadaires. La direction a indiqué à vos rapporteures qu'au démarrage du programme, les détenus étaient tout le temps « occupés ». Il a été décidé d'alléger le volume des activités et entretiens pour donner aux personnes détenues un « temps d'introspection » ;
- l'équipe de psychologues a souligné que le travail ne consistait pas à « faire sortir » les détenus d'un schéma de pensée religieux mais à travailler sur un processus de désengagement de la violence et à les sortir d'une emprise mentale. Les entretiens collectifs constituaient pour leur part, parmi d'autres objectifs, une occasion de « réindividualiser » les détenus et de leur faire prendre conscience « qu'ils peuvent ne pas penser comme les autres ».
Puis, le 11 avril 2017, vos rapporteures se sont également déplacées sur le site du centre pénitentiaire de Lille-Annoeullin, qui comprend, depuis le printemps 2015, une unité de prévention de la radicalisation (UPRA) installée dans les locaux de l'ancien quartier de maison centrale, qui présentait une architecture sécurisée et adaptée à l'accueil des détenus les plus radicalisés.
L'UPRA dispose d'une capacité maximale d'accueil de 28 détenus radicalisés, en encellulement individuel, répartis en deux ailes indépendantes. Elle comprend en son sein une zone de parloirs cloisonnée, une zone médicale spécifique, un cheminement dédié ainsi que des cours de promenade indépendantes, qui lui assurent un fonctionnement totalement autonome par rapport au reste de la détention.
Compte tenu du niveau de dangerosité de certains des détenus qui y sont accueillis, l'unité dédiée bénéficie d'un encadrement renforcé par rapport aux autres unités de détention de l'établissement pénitentiaire. Une équipe dédiée de 21 surveillants, sélectionnés sur la base du volontariat et à la suite d'un processus de recrutement spécifique, y est affectée. Le suivi des détenus est assuré par une équipe pluridisciplinaire, organisée autour de deux binômes de prise en charge, composés chacun d'un éducateur et d'un psychologue, ainsi que deux conseillers d'insertion et de probation. L'ensemble des personnels pénitentiaires affectés à l'unité reçoit, avant sa prise de poste, une formation pluridisciplinaire renforcée, d'une durée de trois semaines, auxquelles s'ajoutent de nombreuses formations continues.
De même qu'au sein de la maison d'arrêt d'Osny, vos rapporteures ont pu constater le caractère expérimental des programmes de prise en charge des détenus, qui s'articulent autour d'une grande diversité d'activités. Des partenariats avec des intervenants extérieurs ont par ailleurs été conclus pour enrichir les contenus de prise en charge. Un aumônier national intervient, en fonction des besoins et des demandes, auprès des détenus, dans le cadre d'entretiens individuels. Un programme de formation et d'insertion professionnelle a par ailleurs été développé en collaboration avec la société privée Préface.
d) Des critiques qui demeurent
Dans le prolongement de son avis rendu en juin 2015, le contrôleur général des lieux de privation de liberté a publié, le 7 juin 2016, un autre rapport sur ce sujet 43 ( * ) , « consacré à l'ouverture des unités dédiées liées à la radicalisation islamiste en milieu carcéral, au regard des droits fondamentaux ».
Le CGLPL renouvelle un certain nombre de critiques à l'encontre du dispositif mis en place par le ministère de la justice. Après avoir regretté que la création de ces unités avait été « décidée dans l'urgence, après les événements de janvier et novembre 2015 », le rapport souligne « qu'une grande autonomie avait été accordée aux équipes locales, entraînant de profondes disparités dans l'approche et la mise en place des modes d'évaluation et des programmes de prise en charge, donc un déséquilibre dans le traitement des personnes ».
Il s'interroge également sur le principe même des unités dédiées, jugeant « paradoxal de regrouper délibérément des personnes poursuivies pour association de malfaiteurs ».
Il note par ailleurs que les entretiens ont mis en lumière « le fait que certaines personnes détenues exprimaient leur satisfaction d'être en compagnie de personnes partageant les mêmes engagements, ce qui leur conférait une aura particulière par rapport au reste de la population pénale », alors que d'autres, au contraire, « déclaraient se sentir traitées en « pestiférées » et ne pas comprendre pourquoi elles étaient mêlées à des personnes très engagées dans un processus violent ».
Soulignant que toutes les personnes placées dans ces unités l'étaient du fait du caractère terroriste du mandat de dépôt dont elles étaient l'objet, « et non, comme expliqué au départ, en fonction de leur rapport à la radicalisation islamiste », le contrôleur général considère ainsi que « le caractère volontaire de ce placement paraissait tout à fait illusoire » et que « l'exploitation des grilles de détection - modifiées depuis - ne paraissait pas homogène ».
Le CGLPL en conclut que « le modèle choisi, expérimental, devrait (...) faire l'objet d'une clarification déontologique, le rôle de certains intervenants ayant été insuffisamment défini et entraînant de facto des confusions pouvant porter préjudice aux personnes détenues concernées ». Il estime que l'extension de ce modèle ne paraît pas réaliste, « compte tenu de l'enjeu et de la hausse très importante du nombre d'informations judiciaires pour faits de terrorisme lié à l'islam radical » et déplore que, « pas plus que les personnes détenues pour des faits dits de droit commun, les femmes et les mineurs détenus ne faisaient l'objet d'une prise en charge spécifique ».
Dans ses observations en réponse à ce rapport, envoyées le 6 juillet 2016 44 ( * ) , le ministre de la justice, insistant sur le caractère expérimental du dispositif des unités dédiées, rappelle que le principe retenu n'avait « jamais été celui d'une étanchéité totale de ces unités dédiées vis-à-vis des autres secteurs de la détention », le regroupement ayant surtout vocation à « faciliter la prise en charge des personnes détenues sans les isoler du reste de la population de l'établissement ».
2. La remise en cause de la pratique du regroupement
Le ministère de la justice a poursuivi sa réflexion afin de structurer une politique plus globale de prise en charge de la radicalisation violente dans les établissements pénitentiaires. C'est dans cette perspective que le garde des sceaux a installé, au début du mois de juillet 2016, un comité de pilotage de la lutte contre le terrorisme et la radicalisation violente rassemblant l'ensemble des directions du ministère et, à la fin du mois d'août, un conseil scientifique composé de représentants de toutes les disciplines pouvant oeuvrer dans ce domaine (sociologie, psychologie, sciences cognitives et comportementales, etc. ). D'après les renseignements recueillis par vos rapporteures, ce conseil s'est réuni tous les mois entre septembre 2016 et janvier 2017 afin d'aborder différentes thématiques spécifiques à la radicalisation en milieu carcéral.
Puis, sur le fondement de réflexions entamées depuis le début de l'année 2016, la chancellerie a décidé de mettre en oeuvre plusieurs actions dans l'administration pénitentiaire afin d'améliorer la lutte contre le terrorisme et la radicalisation violente, dans un contexte de poursuite de l'accroissement du nombre de détenus poursuivis ou condamnés pour des faits en lien avec l'islam radical.
La mise en oeuvre d'une nouvelle doctrine relative à la prise en charge de ces détenus a suscité une attention toute particulière à la suite du grave incident survenu le 4 septembre 2016 au sein de l'UPRA de la maison d'arrêt d'Osny, au cours duquel l'un des détenus a violemment agressé deux surveillants pénitentiaires, en en blessant un très grièvement avec l'intention de le tuer.
Il apparaît, selon le ministère de la justice, que ce détenu, affecté en avril 2016 au sein de cette unité dédiée, n'aurait pas fait l'objet d'une évaluation en bonne et due forme au sein de l'une des deux unités d'évaluation de Fleury-Mérogis ou de Fresnes. Toutefois, au cours du temps passé à la maison d'arrêt d'Osny, il n'avait pas opposé de résistance particulière aux programmes de prise en charge organisés et était apparu plutôt enthousiaste, accréditant ainsi la thèse d'un comportement de dissimulation.
Une enquête , à laquelle le journal Le Monde a eu accès, sur l'attaque terroriste perpétrée le 4 septembre 2016 par un membre appartenant à cette unité sur deux gardiens dans la maison d'arrêt d'Osny, souligne l'échec des unités spécialisées dans la prise en charge des détenus « radicalisés ». Cette enquête jette une « lumière crue sur les difficultés des méthodes de «déradicalisation» » . Le détenu, Abdel T., qui a attaqué les deux gardiens dans cette maison d'arrêt, se lance lui-même, dans cette enquête, dans un réquisitoire contre les unités dédiées : « J'ai fait de la relaxation, du dessin, des cours de français et de maths, franchement c'était nul. Ça n'a pas de sens. On a des séances de sport. Je ne veux pas me plaindre. Mais malgré l'existence de psychologues, des SPIP (agents du service d'insertion et de probation) , etc., je suis passé au travers. C'est bien que tout cela ne sert à rien » 45 ( * ) .
À la suite de cette agression, le ministère de la justice a décidé de mettre fin, en octobre 2016, au programme de prise en charge de la radicalisation au sein de la maison d'arrêt d'Osny et les douze détenus restants, tous prévenus, ont fait l'objet d'un transfert vers un autre établissement après accord du magistrat instructeur chargé de leur dossier.
C'est dans ce contexte et dans le droit fil des réflexions lancées par le garde des sceaux, M. Jean-Jacques Urvoas, qu' un plan pour la sécurité pénitentiaire et l'action contre la radicalisation violente a été présenté par ce dernier le 25 octobre 2016.
Il a été décidé de revoir le fonctionnement du dispositif mis en oeuvre au cours de l'année 2016 afin de replacer l' évaluation des détenus au coeur de cette politique, les UPRA ayant vocation à être remplacées par six quartiers d'évaluation de la radicalisation, d'une capacité totale de 120 détenus pour une durée de quatre mois. Il a ainsi été envisagé d'implanter quatre de ces six quartiers en lieu et place des UPRA de Fresnes, d'Osny et des deux unités de Fleury-Mérogis, tandis que deux nouveaux quartiers auraient dû être ouverts (l'un dans un établissement sis dans le ressort de la direction interrégionale des services pénitentiaires - DISP - de Bordeaux, le second dans un établissement sis dans le ressort de la DISP de Marseille). Ce temps d'évaluation, qui dépasse largement celui habituellement pratiqué dans les centres nationaux d'évaluation 46 ( * ) , sera conduit par des équipes pluridisciplinaires (éducateurs, psychologues, personnels des services pénitentiaires d'insertion et de probation et de surveillance, etc. ).
Au regard des résultats de cette évaluation, il pourra être décidé :
- l'affectation du détenu dans un des 27 établissements pénitentiaires sélectionnés par le ministère de la justice (établissements présentant des conditions de sécurité élevées et bénéficiant de renforts de personnels spécifiquement formés) au sein desquels sera structuré un dispositif de prise en charge spécifique. Comme le souligne le document diffusé en octobre 2016 47 ( * ) par la chancellerie, ces programmes « seront destinés aux personnes détenues radicalisées dont l'évaluation aura révélé qu'elles peuvent engager un désistement de la violence » ;
- pour les personnes détenues dont l'évaluation aura établi « une propension au prosélytisme ou un profil violent », la prise en charge aura lieu dans un milieu carcéral répondant à des exigences élevées de sécurité, à l'instar de l'expérimentation conduite au centre pénitentiaire de Lille-Annoeullin. Seront ainsi créés six quartiers pour détenus violents (regroupant un total d'une centaine de places), situés au sein de maisons centrales ou de quartiers maison centrale transformés en quartiers maison d'arrêt, auxquels s'ajouteront 190 places d'isolement, réparties sur une cinquantaine d'établissements. Pour ces 290 détenus, les règles de sécurité seront plus strictes (fouilles régulières, changements de cellule, limitation des effets personnels, etc. ). Un suivi individualisé adapté et une évaluation régulière (au moins deux fois par an) seront mis en place.
En outre, pour les femmes détenues, un quartier d'évaluation de la radicalisation sera créé à la maison d'arrêt pour femmes de Fleury-Mérogis et 13 quartiers pour femmes accueilleront des groupes allant de 5 à 10 détenues afin de créer une capacité de 100 places dédiées à l'incarcération de femmes radicalisées, permettant ainsi de faire face, le cas échéant, à des effets de retour des théâtres d'opérations. À cette politique d'affectation sera associée une démarche de recherche-action portant sur le « phénomène de radicalisation chez les mineurs et les jeunes majeurs détenus » afin de structurer une approche adaptée à ce public détenu.
S'agissant du contenu des programmes de prise en charge, le ministère de la justice souligne que « la méthode d'intervention prévoit de travailler avec des groupes d'une dizaine de personnes détenues, réunies sur une durée de trois mois minimum, dans le cadre d'entretiens individuels et de séances collectives ». À l'issue de cette période, une évaluation pluridisciplinaire sera effectuée afin d'apprécier l'évolution de la personne et d'envisager soit un autre mode de détention, soit la poursuite d'un accompagnement, le cas échéant sous une autre forme.
3. Les perspectives d'évolution du dispositif
Vos rapporteures considèrent que la politique menée au sein des établissements pénitentiaires a d'abord pâti d'une mise en oeuvre précipitée dans le contexte faisant suite aux attentats survenus au cours de l'année 2015. Il importe cependant de se féliciter de la réorientation du dispositif effectuée au cours du second semestre 2016. Par rapport à l'approche qui avait été initialement retenue avec la création des cinq unités dédiées, la définition d'une doctrine globale de prise en charge de ces détenus a fait l'objet d'un travail conséquent de réflexion de la part du ministère de la justice, rendu absolument nécessaire par l'ampleur et la gravité des phénomènes de radicalisation en détention.
a) Une mise en oeuvre partielle
Le nouveau dispositif n'est cependant entré en vigueur que de manière partielle depuis les annonces faites à l'automne 2016 par le garde des sceaux puisque seules trois des six unités d'évaluation ont été mises en service, à la maison d'arrêt d'Osny (février 2017), au centre pénitentiaire de Fresnes (mars 2017) et à la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis (fin mai 2017). Lors de leur audition par vos rapporteures, le 30 mai 2017, les représentants de l'administration pénitentiaire ont indiqué que la phase d'évaluation durerait 4 mois pour des groupes compris entre 10 et 15 détenus, permettant ainsi une capacité d'évaluation de 120 détenus par an.
À l'issue de ce processus d'évaluation, les détenus ont vocation à être affectés dans l'un des 27 établissements au sein desquels est mis en oeuvre un programme de prévention de la radicalisation, dont vos rapporteures ont obtenu une présentation quant à ses objectifs et ses modalités de fonctionnement. Le programme vise ainsi à prévenir la récidive ou la commission d'actes violents en lien avec des idées radicales, à contribuer au désengagement de la violence, à favoriser l'esprit critique, l'introspection, la réflexion et la distanciation par rapport à des opinons radicales et enfin à permettre de construire un projet de vie et un projet professionnel pour faciliter la réinsertion.
Dans la présentation du programme, il est clairement précisé, ce dont vos rapporteures se félicitent, que celui-ci ne vise pas à « déradicaliser » les détenus dans la mesure où une telle démarche, qui suppose une intervention dans le champ théologique, aurait pour but de « chercher à modifier le système de croyances de la personne », alors que le programme a pour objet « d'agir sur les comportements, sur l'idéal de recours à la violence, mais pas d'aller au-delà ». Vos rapporteures saluent cette présentation qui apparaît raisonnable et bien adaptée aux objectifs pouvant être escomptés dans le cadre d'une telle démarche.
Ce programme s'organise sous la forme de vingt séances collectives au cours d'une période minimale de trois mois et regroupe entre 8 et 12 détenus poursuivis ou condamnés pour des faits liés au terrorisme d'inspiration islamiste ou pour des faits de droit commun et repérés comme radicalisés. Le programme pourrait également accueillir des personnes détenues qui ne seraient pas concernées par la radicalisation mais pouvant apporter à la dynamique de groupe et présentant une problématique de violence. L'administration pénitentiaire insiste également sur le fait que les détenus ne doivent pas présenter de troubles psychiatriques pour ne pas nuire à la qualité du travail collectif et présenter un profil permettant leur insertion dans une dynamique de groupe. Elle insiste enfin sur la nécessité de sélectionner des détenus pouvant suivre la totalité du programme, c'est-à-dire, pour les condamnés, qui ne soient pas libérables avant son issue.
Selon les directives transmises par l'administration pénitentiaire, le programme doit être animé par deux professionnels au minimum et peut inclure une équipe plus nombreuse. Les animateurs peuvent être des conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation (CPIP), des psychologues ou des personnels de surveillance, le but étant de favoriser les regards croisés. Il peut également être fait appel à des intervenants associatifs extérieurs, sous la responsabilité d'un personnel pénitentiaire.
D'après les informations qui ont été fournies à vos rapporteures, les programmes de prise en charge sont, dans 20 établissements, soit en cours, soit la première session est terminée. Dans les sept autres établissements, la mise en oeuvre des programmes a dû être retardée en raison, soit de difficultés de personnels, soit d'une élaboration plus compliquée du contenu même du programme, en particulier dans les maisons centrales où il s'agit de travailler sur une période plus longue.
Enfin, il a été indiqué à vos rapporteures que les projets de création de quartiers pour détenus violents étaient à ce stade suspendus dans l'attente d'une décision du nouveau ministre de la justice.
b) Favoriser l'approche pluridisciplinaire
À nouveau, vos rapporteures souhaitent insister sur la nécessité d'une approche individualisée et pluridisciplinaire, compte tenu de la complexité du phénomène et de la variété des ressorts de la radicalisation en milieu pénitentiaire.
Comme le souligne le rapport rendu à la direction de l'administration pénitentiaire et tirant le bilan de la recherche-action menée en 2015-2016 au sein des deux établissements pénitentiaires, ce travail a permis « de faire émerger la multiplicité des parcours qui sont à l'origine de la radicalisation, les différents profils, ainsi que les différents rapports que les jeunes détenus ont à l'islam et à la politique » . De ce point de vue, cette recherche a « également démontré le besoin des détenus à s'exprimer, à verbaliser leur sentiment d'injustice, d'exclusion ou de rage. Cette verbalisation s'est d'ailleurs avérée être un atout tout autant pour la détection que pour la prévention de la radicalisation ». Il est ainsi souligné que « la verbalisation du sentiment d'exclusion et de rage, ainsi que l'échange avec des intervenants compétents, ont ainsi permis à certains détenus de sortir graduellement de leur vision figée, souvent faite de certitudes « victimaires » et « complotistes », laissant ainsi la place à un travail sur le parcours individuel, familial et/ou professionnel, en vue d'une réinsertion dans la société. Il a amené d'autres à laisser tomber les masques de la dissimulation ».
« La recherche a montré qu'à travers la parole, la radicalisation soupçonnée peut être vérifiée, mais aussi désamorcée en créant des « brèches » dans les discours et une telle constatation contraste évidemment avec ce qui se passe en détention, où il n'existe pas de moments d'échanges basés sur la parole des détenus, dont la vision des choses est au mieux largement simplifiée lorsqu'elle n'est pas tout simplement ignorée. ».
Il convient néanmoins de rester attentif à ce que les moyens annoncés pour la mise en oeuvre de cette nouvelle approche, tant sur le plan humain et matériel que juridique, soient effectivement mobilisés par le Gouvernement.
En effet, la très grande majorité des détenus radicalisés sont aujourd'hui mêlés au reste de la population carcérale sans traitement particulier. Par ailleurs, les personnes recrutées (avec des contrats précaires et très mal rémunérés) pour constituer les équipes de gestion de ces détenus (« binômes de soutien » composés d'un psychologue et d'un éducateur) sont souvent jeunes et sans connaissance du milieu tant carcéral qu'islamiste.
Dans le cadre du volet pénitentiaire du plan de lutte anti-terroriste de janvier 2015, il a été décidé de créer 50 postes d'éducateurs spécialisés et de psychologues, intervenant sous la forme de binômes de soutien, afin de renforcer la pluridisciplinarité et d'améliorer la prise en charge des personnes radicalisées ou en voie de radicalisation. Ces personnels contractuels, placés sous l'autorité hiérarchique des directions interrégionales des services pénitentiaires, interviennent au sein des établissements et en milieu ouvert et travaillent avec les personnels pénitentiaires d'insertion et de probation et les personnels de surveillance. Comme le souligne la chancellerie, ces recrutements ont ainsi favorisé la mise en place d'une analyse concertée et partagée de l'ensemble des indicateurs de la radicalisation violente ou, au contraire, du désistement sincère.
À l'occasion de la présentation du plan pour la sécurité pénitentiaire et l'action contre la radicalisation violente, le garde des sceaux a annoncé que 40 binômes supplémentaires seraient recrutés pour consolider cette approche pluridisciplinaire et renforcer les moyens consacrés à la détection, à la prise en charge et au suivi des personnes détenues radicalisées.
Vos rapporteures saluent cette initiative et l'amplification des recrutements décidés à l'automne 2016. Il est cependant dommageable que les recrutements de ces binômes de soutien continuent à être effectués sous la forme de contrat à durée déterminée de trois ans, ce qui est de nature à empêcher le recrutement de personnes expérimentées, faute de perspectives de carrière stables. À cet égard, M. Jean-Jacques Urvoas relevait déjà dans le plan du 25 octobre 2016 que « le recrutement en contrat à durée déterminée de ces professionnels » n'était pas propice à une « pérennisation du dispositif, à l'accumulation des expériences et des expertises » et que toutes les voies seraient donc explorées « pour offrir des perspectives durables à ces chevilles ouvrières de la lutte contre la radicalisation violente ».
Dans les faits, cette difficulté statutaire a conduit l'administration pénitentiaire à recruter de jeunes éducateurs et psychologues, dépourvus d'expérience, alors même qu'ils ont vocation à traiter les cas les plus sensibles. Il est donc impératif que cette question statutaire puisse être réglée dans les meilleurs délais et que des contrats à durée indéterminée puissent être proposés aux binômes de soutien.
c) Préparer la sortie de détention
Vos rapporteures tiennent enfin à souligner qu'il leur apparaît également indispensable d'envisager des modalités spécifiques de suivi de ces détenus après l'incarcération. De ce point de vue, la loi du 3 juin 2016 a utilement prévu que les personnes condamnées pour une infraction terroriste puissent faire l'objet d'un suivi socio-judiciaire à l'issue de leur peine.
Il est également impératif que toute personne suivie en milieu fermé pour radicalisation fasse l'objet d'une évaluation préalable à sa levée d'écrou, comme le prévoyait du reste le plan du 25 octobre 2016.
Reste enfin le cas des personnes condamnées pour les infractions les plus graves qui devront faire l'objet d'une prise en charge dans de nombreuses années. Même si cette question ne se pose pas à ce stade, il est cependant impératif d'anticiper ce phénomène qui s'imposera à la société.
* 37 Réponse du garde des sceaux, ministre de la justice, en date du 6 juillet 2016 au rapport du Contrôleur général des lieux de privation de liberté, en date du 7 juin 2016, sur la radicalisation islamiste en milieu carcéral.
* 38 26 places à Fresnes, deux fois 20 places à Fleury-Mérogis, 23 places à Osny et 28 places à Lille-Annoeullin.
* 39 Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.
* 40 Contrôleur général des lieux de privation de liberté, avis du 11 juin 2015 sur la prise en charge de la radicalisation islamiste en milieu carcéral, Journal officiel du 30 juin 2015.
* 41 Rapport n° 491 (2015-2016) de M. Michel Mercier, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l15-491-1/l15-491-1.html
* 42 Devenu l'article 19 de la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale.
* 43 Contrôleur général des lieux de privation de liberté - Radicalisation islamiste en milieu carcéral - 2016 l'ouverture des unités dédiées - 7 juin 2016. Ce document est consultable à l'adresse suivante : http://www.cglpl.fr/wp-content/uploads/2016/07/Rapport-radicalisation_unités-dédiées_2016_DEF.pdf
* 44 Ce document est consultable à l'adresse suivante :
http://www.cglpl.fr/wp-content/uploads/2016/07/Observations-du-ministre-de-la-justice_rapport-radicalisation_unités-dédiées_2016.pdf
* 45 Le Monde , article d'Elise Vincent, 29 juin 2017.
* 46 De six à huit semaines.
* 47 Sécurité pénitentiaire et action contre la radicalisation violente, Jean-Jacques Urvoas, garde des sceaux, ministre de la Justice, mardi 25 octobre 2016. Ce document est consultable à l'adresse suivante : http://www.justice.gouv.fr/publication/securite_penitentiaire_et_action_contre_la_radicalisation_violente.pdf