C. UN RISQUE FINANCIER FAIBLE POUR L'UNION
Malgré la forte hausse de l'encours de prêts octroyés au titre de l'assistance macrofinancière - 3,55 milliards d'euros fin 2016 contre 565 millions d'euros fin 2013 - le risque de non-remboursement assumé par l'Union européenne demeure contenu. En effet, ce risque est provisionné par le Fonds de garantie relatif aux actions extérieures et aucun pays bénéficiaire de l'assistance macrofinancière n'a fait défaut à ce jour.
1. Le mécanisme de provisionnement du Fonds de garantie relatif aux actions extérieures
Bien que le budget de l'Union européenne serve in fine de garantie aux prêts accordés au titre de l'assistance macrofinancière, le Fonds de garantie relatif aux actions extérieures 45 ( * ) sert de réserve de liquidité en cas de défaut de paiement de l'un des bénéficiaires, protégeant ainsi le budget communautaire. En d'autres termes, dans l'hypothèse où un pays bénéficiaire manquerait à ses obligations de remboursement, la Commission européenne pourrait recourir au fonds de garantie pour rembourser l'emprunt correspondant. Outre l'assistance macrofinancière, le fonds de garantie couvre les risques financiers associés aux mandats externes de la Banque européenne d'investissement (BEI) (environ 90 % de l'encours total couvert) et aux prêts Euratom (moins de 1 % des opérations couvertes).
Le fonds de garantie est alimenté par un versement annuel du budget de l'Union , par les intérêts tirés du placement des actifs du fonds et par les éventuels recouvrements obtenus des débiteurs défaillants. Le transfert annuel du budget général vers le fonds de garantie dépend, d'une part, du taux objectif de provisionnement du fonds, fixé à 9 % de l'encours total des engagements de l'Union découlant de chaque opération de prêt ou de garantie 46 ( * ) , et, d'autre part, de l'encours de prêts effectivement décaissés durant l'exercice n -2. Ce décalage d'environ deux ans entre l'octroi des prêts et le provisionnement permet de limiter l'excédent de provisionnement observé jusqu'en 2007 47 ( * ) afin de tenir compte des décaissements effectifs 48 ( * ) . Fin 2016, la valeur du fonds de garantie atteignait 2,5 milliards d'euros 49 ( * ) .
Transferts du budget général de l'Union européenne au titre du provisionnement du Fonds de garantie relatif aux actions extérieures
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de la Commission européenne)
Mécaniquement, la hausse des montants de prêts accordés au titre de l'assistance macrofinancière, conjuguée à l'évolution des garanties de prêt de la BEI, a conduit à une nette augmentation de la contribution du budget européen au fonds de garantie, de 98 millions d'euros en 2010 à 240,5 millions d'euros en 2017 . De plus, afin de porter la capacité de prêt de l'assistance macrofinancière à 2 milliards d'euros, la Commission européenne a proposé de revoir à la hausse le plafond de crédits d'engagement de l' assistance macrofinancière pour les années 2019 et 2020 (+ 270 millions d'euros au total) . Cette proposition a fait l'objet d'un accord politique dans le cadre de la révision du cadre financier 2014-2020 en juin 2017. Ceci conduit à réviser la programmation financière relative au provisionnement du fonds de garantie pour la période 2018-2020. Comme l'illustre le graphique ci-dessus, si le transfert du budget général devrait diminuer en 2018, compte tenu des décaissements effectués en 2016, celui-ci atteindrait 481 millions d'euros en 2020.
2. Un profil de risque en légère hausse couvert par un provisionnement accru du fonds de garantie
Aucune défaillance concernant un prêt accordé au titre de l'assistance macrofinancière n'a été enregistrée à ce jour. Depuis 2015, il a été fait appel au Fonds de garantie relatif aux actions extérieures uniquement pour couvrir les défauts de paiement de la Syrie concernant des prêts consentis par la BEI 50 ( * ) .
Aussi les services de la direction générale pour les affaires économiques et financières (DG Ecfin) de la Commission européenne considèrent-ils le risque financier associé aux opérations d'assistance macrofinancière comme limité. Cette analyse est partagée par la direction générale du Trésor en France. Le risque financier est, en effet, contenu par plusieurs facteurs :
- tout d'abord, du point de vue de la Commission européenne, le fait que le pays bénéficiaire fasse l'objet d'un programme du FMI constitue une garantie importante quant à l'engagement du pays bénéficiaire à assainir ses finances publiques et, in fine , à rembourser ses créanciers. Ainsi, une suspension du programme du FMI ou le report d'une tranche d'aide par l'institution financière internationale conduit très souvent à un report d'une tranche d'assistance de l'Union européenne. Tel fut le cas, par exemple, pour la Géorgie en 2015 et pour l'Ukraine en 2016-2017 ;
- la Commission européenne mène sa propre analyse de soutenabilité de la dette ainsi qu'une évaluation opérationnelle des circuits administratifs et financiers du pays demandeur préalablement à toute proposition d'assistance. Les conclusions de l'évaluation opérationnelle peuvent parfois conduire à exiger certaines réformes de gestion des finances publiques dans le cadre des conditionnalités ;
- les prêts consentis sont libellés en euros , ce qui exclut le risque de change, sont décaissés par tranches soumises aux conditionnalités évoquées précédemment et, enfin, versés directement à la banque centrale du pays bénéficiaire .
Enfin, une étude menée par un consultant externe a conclu que le taux objectif de provisionnement de 9 % du Fonds de garantie pour les relations extérieures demeure adapté au niveau de risque actuel du portefeuille de prêt. Cependant, la Commission européenne a proposé en septembre 2016 la création d' un « coussin de précaution » ( buffer ) de 1 %, conduisant de facto à un taux de provisionnement global de 10 % . « Afin de mieux protéger le budget d'un éventuel risque supplémentaire de défaut des opérations de financement de la BEI liée à la crise migratoire, tout excédent du Fonds de garantie qui dépassera, non plus 9 %, mais 10 % de l'encours de prêts sera reversé au budget » selon l'exposé des motifs de la proposition de révision du règlement instituant le fonds de garantie 51 ( * ) . La Commission européenne reconnaît une légère augmentation de la prise de risque également sur le portefeuille de prêts de l'AMF. En particulier, la situation financière de l'Ukraine demeure précaire - sa dette extérieure atteignant 129 % du PIB en 2016 - malgré une reprise de l'activité économique en 2017 et un probable retour du pays sur les marchés internationaux de capitaux attendu par le FMI en 2017 52 ( * ) .
Au total, même si ses effets sont modestes et de court terme, l'AMF contribue effectivement à la stabilisation macroéconomique du voisinage de l'Union européenne, tout en représentant un faible risque financier pour le budget communautaire. Toutefois, cet instrument de l'action extérieure de l'Union ne saurait être évalué uniquement à l'aune de critères économiques. Comme le suggèrent les effets indirects de l'assistance relevés dans les évaluations ex post , la dimension politique de l'AMF n'est pas négligeable. Les objectifs de l'Union en la matière gagneraient certainement à être clarifiés.
* 45 Règlement du Parlement européen et du Conseil (CE, Euratom) n° 480/2009 instituant le Fonds de garantie relatif aux actions extérieures.
* 46 Majoré des intérêts dus et non payés.
* 47 Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur le fonctionnement du Fonds européen de garantie, COM(2014) 214 final.
* 48 De plus, si le montant du fonds de garantie dépasse 10 % de l'encours en principal de l'ensemble des engagements de l'Union, l'excédent est reversé au budget général de l'Union européenne.
* 49 La gestion des actifs du fonds, jusqu'ici assurée par la BEI, devrait dorénavant revenir aux services de la Commission européenne conformément à la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil du 14 septembre 2016 modifiant le règlement (CE, Euratom) n° 480/2009 instituant le Fonds de garantie relatif aux actions extérieures, COM(2016) 582 final.
* 50 En 2015, il a été fait appel à 29 reprises au fonds de garantie pour un montant total de 225 millions d'euros.
* 51 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil du 14 septembre 2016 modifiant le règlement (CE, Euratom) n° 480/2009 instituant le Fonds de garantie relatif aux actions extérieures, COM(2016) 582 final.
* 52 FMI, Third review under the the Extended Arrangement , avril 2017.