B. LES RÉSULTATS MITIGÉS DES CONDITIONNALITÉS EN MATIÈRE DE REFORMES STRUCTURELLES
Au-delà des conditions préalables à l'octroi de l'assistance telles que le respect des principes démocratiques et l'existence d'un accord avec le FMI, le décaissement des différentes tranches d'assistance macrofinancière est subordonné à la mise en oeuvre « selon un calendrier donné, d'une série de mesures de politique économique clairement définies, axées sur des réformes structurelles et des finances publiques saines » 31 ( * ) , convenues entre la Commission européenne et le pays bénéficiaire dans un protocole d'accord. Il revient ensuite à la Commission européenne d'assurer leur suivi et d'évaluer si les conditions sont remplies 32 ( * ) ou, dans certains cas, si des dérogations doivent être admises. D'après les évaluations disponibles et les auditions menées par votre rapporteur spécial, le bilan du système de conditionnalités de l'assistance macrofinancière est en demi-teinte.
1. Deux principaux domaines de progrès : la gestion des finances publiques et le secteur financier
Les mesures prescrites s'inscrivent dans divers champs de politique publique, comme par exemple la gestion des finances publiques, l'administration publique, la politique fiscale, le secteur financier, la politique commerciale, la politique en matière de privatisation, le secteur énergétique ou, plus rarement, les politiques sanitaires et sociales 33 ( * ) . Elles se fondent généralement sur les conclusions de l'évaluation opérationnelle des systèmes de gestion des finances publiques réalisée en amont de toute proposition d'assistance par la Commission européenne, sur les conditions définies par le FMI ( cross-conditionality ) ou sur les priorités de réforme identifiées par les autorités de l'État bénéficiaire.
Si les évaluations ex post indiquent que la majorité des conditions de réforme structurelle ont été formellement remplies par les pays bénéficiaires, elles relèvent que la plupart des progrès accomplis concernent la gestion des finances publiques et le secteur financier . Ainsi, le secteur bancaire a fait l'objet de réformes en Arménie, Roumanie, Macédoine, Serbie-Monténégro et en Albanie au début des années 2000, sous l'impulsion des opérations d'assistance macrofinancière 34 ( * ) . En Moldavie, l'opération d'assistance menée en 2010-2012 a joué un rôle déterminant dans l'adoption d'un plan comptable pour le secteur public et d'une nouvelle loi encadrant l'élaboration et l'adoption des lois de finances 35 ( * ) . En Arménie, les conditionnalités de l'assistance macrofinancière ont permis de compléter le programme de réforme en matière de gestion des finances publiques (audit interne et externe), d'accroître la performance de l'administration fiscale (mise en place de centres de paiement, formation du personnel) et de mettre en conformité la politique douanière avec les règles de l'Organisation mondiale du Commerce (OMC) 36 ( * ) , dans la perspective de la conclusion d'un accord de libre-échange complet et approfondi (ALECA) 37 ( * ) avec l'Union européenne.
Lors d'un entretien avec un représentant de l'ambassade de Géorgie en France, le rôle bénéfique des conditionnalités de l'assistance macrofinancière a également été souligné. En dépit de faibles montants (46 millions d'euros en 2009-2010 et 23 millions d'euros en 2015), les conditionnalités auraient permis d' accélérer les réformes en matière de gestion des finances publiques et de supervision bancaire, même si celles-ci auraient certainement été adoptées en l'absence d'assistance macrofinancière.
Enfin, les travaux de la Cour des comptes européenne concernant l'aide de l'Union en faveur de l'Ukraine ont mis en évidence que le report des versements de l'assistance macrofinancière en 2014 et en 2015 avait contribué à faire avancer les réformes en matière de gestion des finances publiques 38 ( * ) . Une série de nouvelles législations ont été adoptées (loi sur les marchés publics, réforme du système fiscal, formation des agents de l'État chargés du contrôle et de l'audit interne, extension du mandat de la Chambre des comptes) et des « améliorations visibles » ont été observées dans la gestion des marchés publics et du budget de l'État. En dépit des progrès accomplis depuis 2014, la Cour des comptes européenne note cependant que « bon nombre de problèmes au long cours subsistent » 39 ( * ) et que certaines conditions, bien que considérées comme étant remplies par la Commission européenne, sont insuffisamment mises en oeuvre sur le terrain.
2. Des conditionnalités souffrant de certaines lacunes
Si dans certains domaines l'assistance macrofinancière a été le vecteur d'améliorations notables, les conditionnalités encadrant le décaissement de l'aide présentent souvent des insuffisances de trois ordres .
Premièrement, il est fréquent que certaines conditions de décaissement soient satisfaites avant même la signature du protocole d'accord entre la Commission européenne et le pays bénéficiaire, ce qui conduit à s'interroger sur le degré d'ambition de ces conditions et les efforts réellement requis pour les satisfaire. Par exemple, l'Arménie avait adopté une législation relative aux marchés publics conforme au droit communautaire et acquis un système de comptabilisation de sa dette dès la fin de l'année 2010, soit avant la signature du protocole d'accord en février 2011 40 ( * ) . Trois des conditions de décaissement de l'assistance à la Bosnie-Herzégovine (adoption d'une stratégie de réforme du système de retraites, mise en oeuvre d'un nouveau système de gestion de la trésorerie et surveillance accrue du système bancaire par la réalisation de stress tests ) étaient également remplies préalablement à la signature du protocole d'accord 41 ( * ) . Un phénomène identique est observé dans le cadre de l'appui budgétaire de l'instrument européen de voisinage, dont le décaissement dépend lui aussi de la mise en oeuvre de certaines conditions : la Cour des comptes européenne a relevé, dans le cas de la Moldavie, que « certaines conditions particulières [...] ne nécessitaient que peu d'efforts de la part des autorités moldaves ou ont été satisfaites entre la négociation du programme et le début de [l'appui budgétaire]. [...] L'intégration de mesures satisfaites avant le démarrage du programme comporte un risque, car elles auraient peut-être été entièrement ou partiellement mises en oeuvre sans aide » 42 ( * ) .
Pour pallier les difficultés liées au délai entre le début de la négociation du protocole d'accord et sa signature effective, la plupart des évaluations ex post recommandent a minima une mise à jour des conditions, voire une approche plus souple consistant à adapter les conditions aux circonstances (abandon des conditions déjà satisfaites, ajustement des conditions devenues irréalistes ou controversées en raison de la situation macroéconomique ou politique).
Deuxièmement , certaines conditions satisfaites sur un plan purement formel - grâce à l'adoption d'une nouvelle législation ou la création d'une structure administrative - ne sont pas effectivement mises en oeuvre sur le terrain , par manque de moyens ou de volonté politique. Lors du déplacement en Moldavie, il a été constaté que la portée de certaines réformes était considérablement amoindrie en l'absence de garanties d'indépendance - notamment du Comité national de stabilité financière - ou faute de moyens.
Les évaluations disponibles soulignent ainsi l'écart entre les situations de jure et de facto dans la plupart des pays sous assistance ainsi que la grande marge d'interprétation laissée à la Commission européenne. S'agissant de l'assistance versée à l'Ukraine, la Cour des comptes européenne a relevé que les conditions de l'opération d'assistance macrofinancière de 2013 étaient formulées en des termes trop généraux, que « les termes utilisés pour se prononcer sur le degré de respect variaient d'un programme [d'assistance] à l'autre 43 ( * ) et [qu']il n'y avait pas de seuils de démarcation clairs applicables aux évaluations partielles », la satisfaction même « partielle » d'une condition entraînant alors le décaissement de la totalité de la tranche d'aide.
Troisièmement, il existe une très forte similitude entre certaines conditions de l'assistance macrofinancière et les prescriptions du FMI , soulevant ainsi légitimement la question de la valeur ajoutée de l'intervention de l'Union européenne aux côtés du FMI. Pour nuancer ce constat, certaines évaluations soulignent que l'intervention européenne a permis d'accélérer la mise en oeuvre des réformes. De plus, cette situation atteste de la très bonne coordination entre la Commission européenne et le FMI .
Il n'en demeure pas moins que les conditions négociées par la Commission européenne sont jugées comme étant moins strictes que celles du FMI par les pays bénéficiaires, comme l'ont confirmé les représentants des autorités tunisiennes, géorgiennes, ukrainiennes et moldaves entendus par votre rapporteur spécial. Ainsi, selon les services de l'ambassade d'Ukraine en France, « certaines conditions du programme de l'assistance macrofinancière recoupent celles du FMI, mais la majorité est différente par le type des réformes. Nous pouvons dire aussi que les conditions du FMI sont généralement plus austères et que, parfois, leur mise en oeuvre conduit à une résonance indésirable au sein de la société, par exemple lorsqu'il s'agit de réduire les prestations sociales ou d'augmenter les tarifs [des services publics] pour la population » 44 ( * ) .
En définitive, l'équilibre entre des conditions de court terme suffisamment réalistes pour permettre le décaissement des tranches d'assistance, tenant compte des conditions formulées par les institutions financières internationales et du programme de réforme propre au gouvernement du pays bénéficiaire, et un degré d'ambition suffisamment élevé pour permettre des changements structurels de l'économie du pays bénéficiaire à court et moyen termes est donc délicat. C'est là que réside l'un des principaux enjeux de l'assistance macrofinancière, cet instrument ne présentant pas, pour l'heure, de risque financier majeur pour l'Union européenne.
* 31 Déclaration commune du Parlement européen et du Conseil annexée à la décision n° 778/2013/UE du 12 août 2013 accordant une assistance macrofinancière supplémentaire à la Géorgie.
* 32 Juridiquement, il n'existe pas de différence dans le degré d'exigence des conditionnalités que le pays bénéficie d'un don ou d'un prêt.
* 33 Ainsi, parmi les mesures de réforme structurelle débloquant la seconde tranche de l'AMF à la Géorgie figuraient la réalisation d'une étude sur les dépenses de soins de santé et la création d'une unité spéciale par l'amélioration de la qualité des soins.
* 34 European Policy Evaluation Consortium (EPEC), op. cit ., p. 23.
* 35 Commission européenne, évaluation ex-post de l'assistance macrofinancière de l'UE à la Moldavie (2010-2012), octobre 2013, pp. 62-63.
* 36 Commission européenne, évaluation ex-post de l'assistance macrofinancière de l'UE à l'Arménie (2011), octobre 2013, pp. 97 et suivantes.
* 37 Accord commercial conclu en juillet 2013.
* 38 Cour des comptes européenne, rapport spécial n° 32, op. cit ., pp. 27 et suivantes.
* 39 Cour des comptes européenne, rapport spécial n° 32, op. cit ., p. 28.
* 40 Commission européenne, évaluation ex-post de l'assistance macrofinancière de l'UE à l'Arménie (2011), op. cit., p. 5.
* 41 Commission européenne, évaluation ex-post de l'assistance macrofinancière de l'UE à la Bosnie-Herzégovine (2009-2013), 2015, p. 4.
* 42 Cour des comptes européenne, rapport spécial n° 13 relatif à l'aide de l'UE au renforcement de l'administration publique en Moldavie, 2016, p. 16.
* 43 « Remplies » (AMF I et II), « actuellement remplies » (AMF I), « globalement remplies » (AMF I et AMF II), « partiellement remplies » (AMF II), « non remplies mais progrès significatifs » (AMF II).
* 44 Ambassade de France en Ukraine, réponses écrites au questionnaire de votre rapporteur spécial.