B. UNE PLACE À PART DANS LA PANOPLIE DES PROGRAMMES D'AIDE DE L'UNION EUROPÉENNE
Figurant à la rubrique 4 « L'Europe dans le monde » du budget de l'Union européenne pour la période 2014-2020, l'assistance macrofinancière est un instrument hybride, complétant, d'une part, les programmes de prêt de l'Union aux États rencontrant de graves difficultés financières et, d'autre part, les outils budgétaires de la politique européenne de voisinage et de l'aide au développement.
1. Un programme de prêts distinct du MES, du MESF et de l'assistance à la balance des paiements
L'Union européenne dispose de trois programmes de prêt distincts et d' une institution financière ad hoc en faveur des États connaissant une grave détérioration de leur balance des paiements : le Mécanisme européen de stabilité (MES) , créé en 2012 par un traité intergouvernemental 10 ( * ) réunissant les États membres de la zone euro et qui peut être complété, dans des cas exceptionnels, par le mécanisme européen de stabilisation financière (MESF) 11 ( * ) établi en 2010, le « mécanisme de soutien financier à moyen terme des balances des paiements » 12 ( * ) (dénommée ci-après assistance à la balance des paiements ( BoP assistance )) qui s'adresse aux États membres de l'Union européenne n'appartenant pas à la zone euro, et enfin, l'assistance macrofinancière en faveur des pays tiers.
Ces mécanismes de soutien consistent à accorder des prêts aux États en difficulté à partir de fonds levés sur les marchés internationaux, leur permettant ainsi d'accéder à une source de financement à des taux d'intérêt bas. Cependant, ils se distinguent nettement par leur modèle de gouvernance, leurs règles de fonctionnement et leur capacité de prêt .
Dans le cas du MESF, de l'assistance à la balance des paiements et de l'assistance macrofinancière, les fonds sont levés par la Commission européenne pour le compte de l'Union et garantis par le budget communautaire , tandis que le MES, en tant qu'institution financière internationale propre aux États de la zone euro, intervient directement sur les marchés.
Le MES a, jusqu'à alors, principalement accordé des prêts dans le cadre de programmes d'ajustement macroéconomique (Grèce et Malte), mais il dispose également d'autres instruments d'assistance financière comme l'achat d'obligations sur les marchés primaire ou secondaire, des prêts pour la recapitalisation bancaire, des lignes de crédit de précaution ou la recapitalisation directe d'institutions financières. Actuellement, seul le troisième programme d'aide à la Grèce, d'un montant maximal de 86 milliards d'euros, est actif.
Le MESF, dont ont bénéficié l'Irlande et le Portugal entre 2011 et 2014 et la Grèce en juillet 2015 13 ( * ) , peut fournir une assistance à un État membre de l'Union sous la forme d'un prêt ou d'une ligne de crédit. À titre exceptionnel, il peut intervenir avant ou parallèlement à une assistance financière dans le cadre du MES 14 ( * ) .
Les mécanismes de soutien à la balance des paiements de l'Union européenne
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MESF |
Assistance BoP |
AMF |
MES |
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Base juridique |
Art. 122 TFUE |
Art. 143 TFUE |
Art. 212 TFUE |
Traité MES |
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Capacité de prêt |
60 Mds € |
50 Mds € |
500 Mi € / an en moyenne
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500 Mds € |
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Pays bénéficiaires |
États membres de l'UE |
États de l'UE non membres de la zone euro |
États tiers |
États membres de la zone euro |
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Procédure d'octroi d'une assistance |
Décision du Conseil à la majorité qualifiée |
Décision du Conseil à la majorité qualifiée |
Codécision |
Décision du conseil des gouverneurs du MES |
Source : commission des finances du Sénat
L'assistance à la balance des paiements (BoP) fournit des prêts de moyen terme, en règle générale conjointement à une intervention du FMI ou de la Banque européenne d'investissement (BEI), et vise spécifiquement les États de l'Union qui n'ont pas encore intégré la zone euro. La Roumanie, le Lettonie et la Hongrie se sont vues accorder des prêts par cet instrument entre 2013 et 2015.
S'agissant du MESF, de l'assistance à la balance des paiements et de l'assistance macrofinancière, les frais encourus par l'Union pour la conclusion et la mise en oeuvre de chaque opération sont supportés par le pays bénéficiaire.
La capacité de prêt de l'assistance macrofinancière, estimée à 500 millions d'euros par an en moyenne dans la version initiale du cadre financier 2014-2020 15 ( * ) , est nettement inférieure à celles du MES, du MESF ou de l'assistance à la balance des paiements. Celle-ci dépend en effet des crédits budgétaires disponibles pour provisionner le Fonds de garantie relatif aux actions extérieures ou accorder des dons.
Le graphique ci-après permet de visualiser le poids respectif de l'assistance macrofinancière, du MESF et de l'assistance à la balance des paiements, au regard des encours de prêts accordés par bénéficiaire.
Encours de prêts de l'Union européenne par bénéficiaire et par programme
Source : Commission européenne, juin 2017
2. En cas de crise, un supplément au soutien apporté via la politique européenne de voisinage ou l'aide au développement
L'octroi d'une assistance macrofinancière à un pays tiers n'est pas exclusif du bénéfice d'autres aides de l'Union européenne ou de prêts de la BEI. Ainsi, la très grande majorité des pays bénéficiaires de l'assistance macrofinancière sont également soutenus via le budget communautaire dans le cadre de la politique européenne de voisinage ou de celui, plus large, de la coopération au développement par l'un des dispositifs suivants :
- l' instrument européen de voisinage (IEV) . Doté de 15,5 milliards d'euros de crédits d'engagement pour la période 2014-2020, il vise à soutenir la coopération politique, l'intégration économique et la transition démocratique dans les pays du Sud de la Méditerranée (Algérie, Égypte, Liban, Libye, Jordanie, Israël, Maroc, Syrie, Tunisie, les territoires palestiniens) ou les pays de l'Est du voisinage (Arménie, Azerbaïdjan, Belarus, Géorgie, Moldavie, Ukraine) au travers d'aides bilatérales ou régionales ;
- l' instrument de préadhésion (IPA) . Il apporte un soutien financier aux pays candidats (Monténégro, Serbie, Turquie, Albanie et Macédoine) et candidats potentiels à l'adhésion à l'Union européenne (Bosnie et Kosovo). Les 11,7 milliards d'euros de crédits d'engagement prévus entre 2014 et 2020 sont répartis en cinq volets : aide à la transition des institutions, coopération transfrontalière, développement régional, lutte contre l'exclusion et la pauvreté et développement rural ;
- l' instrument de la coopération au développement (ICD) . Cet outil concerne les pays en développement et les économies émergentes qui ne bénéficient ni de l'IEV, ni de l'IPA, ni du Fonds européen de développement 16 ( * ) . Disposant de 19,7 milliards d'euros sur la période 2014-2020, il finance des actions très variées (lutte contre la pauvreté, aide à l'éducation, cohésion sociale, gestion durable des ressources naturelles etc.) ;
- l' instrument de partenariat (IP) . Disposant d'une enveloppe fixée à 1 milliard d'euros par le cadre financier 2014-2020, il vise les partenaires stratégiques et les économies émergentes et a pour objectifs d'améliorer l'accès au marché, de promouvoir les échanges commerciaux, de soutenir l'éducation et de mener des actions de sensibilisation aux valeurs de l'Union.
Par ailleurs, il convient de citer l' instrument européen pour la démocratie et les droits de l'homme (IEDDH ; 1,3 milliard d'euros pour 2014-2020) et l' instrument d'aide humanitaire (6,6 milliards d'euros pour 2014-2020) parmi les autres instruments de l'action extérieure de l'Union dont peuvent bénéficier les pays éligibles à l'assistance macrofinancière.
L'assistance macrofinancière ayant vocation à répondre à des situations de crise financière, elle apporte en règle générale un soutien supplémentaire et temporaire tandis que les programmes de l'Union énumérés précédemment, ainsi que les aides bilatérales des États membres ou de la BEI, tendent à s'inscrire dans la durée. À titre d'exemple, dans le cadre du « partenariat oriental », l'Ukraine et la Moldavie bénéficient actuellement d'un prêt au titre de l'assistance macrofinancière et de l'instrument européen de voisinage. En Asie centrale, l'Union européenne finance un prêt au Kirghizistan au titre de l'assistance macrofinancière et des actions en faveur de la société civile et du développement rural dans le cadre de l'instrument de la coopération au développement.
Enfin, l'éventail d'instruments financiers européens devrait prochainement être complété par un « plan d'investissement extérieur » 17 ( * ) , en faveur de l'Afrique et des pays du voisinage, calqué sur le modèle du plan Juncker et de son Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS). Doté de 3,5 milliards d'euros provenant du budget de l'Union et du FED, il pourrait mobiliser jusqu'à 44 milliards d'euros d'investissements.
Panorama des principaux instruments financiers intervenant parallèlement à l'assistance macrofinancière
Source : commission des finances du Sénat
* 10 Traité instituant le mécanisme européen de stabilité du 2 février 2012.
* 11 Règlement n° 407/2010 du Conseil du 11 mai 2010 établissant un mécanisme européen de stabilisation financière.
* 12 Règlement n° 332/2002 du Conseil du 18 février 2002 établissant un mécanisme de soutien financier à moyen terme des balances des paiements des États membres.
* 13 Sous la forme d'un « prêt-relais » de 7 milliards d'euros afin de permettre à la Grèce de régler ses arriérés vis-à-vis du FMI et de rembourser la Banque centrale européenne (BCE) jusqu'à ce que l'État grec commence à percevoir l'assistance accordée dans le cadre du MES. Ce prêt a ensuite été remboursé à partir de l'enveloppe de 86 milliards d'euros accordée par le MES.
* 14 Règlement (UE) 2015/1360 du Conseil du 4 août 2015 modifiant le règlement (UE) no 407/2010 établissant un mécanisme européen de stabilisation financière.
* 15 Dans le cadre de la révision à mi-parcours du cadre financier, la Commission européenne a proposé d'augmenter à 2 milliards d'euros par an la capacité de prêt de l'assistance macrofinancière (voir infra ).
* 16 Financé en-dehors du budget de l'Union à hauteur de 30,5 milliards d'euros sur la période 2014-2020 et réservé à 49 pays de la zone Afrique Caraïbes Pacifique (ACP).
* 17 Proposition de règlement COM(2016) 586 final du 14 septembre 2016 du Parlement européen et du Conseil relatif au Fonds européen pour le développement durable (FEDD) et instituant la garantie FEDD et le fonds de garantie FEDD.