AVANT PROPOS
Mesdames, Messieurs,
À la suite de la crise économique et financière de 2008, qui a mis en lumière les vulnérabilités de la zone euro, l'Union européenne a fortement développé ses programmes d'assistance financière aux pays traversant une crise de liquidité. Le mécanisme européen de stabilité (MES) 1 ( * ) et le mécanisme européen de stabilisation financière (MESF) qui concernent, pour le premier, les États membres de la zone euro et, pour le second, l'ensemble des États membres de l'Union européenne, sont aujourd'hui les instruments de gestion de crise les plus connus. De plus, au cours des dernières années, l'Union européenne a également accru son rôle d'assistance aux États tiers connaissant de graves difficultés financières, aux côtés du Fonds monétaire international, et ce à travers l'assistance macrofinancière.
Dans un contexte international tourmenté, l'assistance macrofinancière aux pays tiers est désormais un instrument majeur de l'action extérieure de l'Union. L'encours de prêts accordés entre autres à l'Ukraine, à la Tunisie ou encore à la Géorgie devrait en effet s'établir à 4,6 milliards d'euros fin 2017, contre 1,4 milliard d'euros en 2010, entraînant ainsi une hausse de la contribution du budget général de l'Union servant à provisionner le fonds de garantie relatif aux actions extérieures. Les montants en jeu étant de plus en plus importants, votre rapporteur spécial a souhaité examiner plus avant les résultats des assistances passées et dresser un état des lieux du fonctionnement actuel de cet instrument.
Cette mission s'est déroulée parallèlement à l'examen par le Parlement européen et le Conseil de l'Union européenne d'une proposition de décision accordant une nouvelle assistance macrofinancière de 100 millions d'euros à la République de Moldavie 2 ( * ) . Par conséquent, le présent rapport consacre un développement à la situation de ce pays, qui fut l'un des premiers États tiers bénéficiaires d'une assistance et demeure encore à ce jour le pays le plus pauvre d'Europe.
L'exemple moldave illustre en effet les principaux enjeux financiers et institutionnels soulevés par l'assistance ainsi que les dilemmes auxquels l'Union européenne peut être confrontée dans le cadre de son action extérieure.
Ces travaux s'appuient ainsi sur une série d'entretiens réalisés à Paris, Bruxelles et Chisinau, sur les réponses écrites transmises par les administrations française et européenne compétentes et sur les précédents rapports d'évaluation réalisés, à la demande de la Commission européenne, par des consultants indépendants, ou par la Cour des comptes européenne.
I. L'ESSOR DE L'ASSISTANCE MACROFINANCIÈRE COMME INSTRUMENT DE STABILISATION DES PAYS DU VOISINAGE AU LENDEMAIN DE LA DISSOLUTION DE L'UNION SOVIÉTIQUE
Répondant à la fois à une logique économique proche de celle du Fonds monétaire international (FMI) et à un souci de stabilisation, voire dans certains cas d'intégration, des pays du voisinage de l'Union européenne, l'assistance macrofinancière s'est développée en-dehors de tout cadre juridique et a connu un fort regain d'utilisation à la suite du conflit en Ukraine et de la crise migratoire.
A. UNE AIDE SPÉCIFIQUE À LA BALANCE DES PAIEMENTS DES ÉTATS TIERS CRÉÉE EN 1990
Décidées au cas par cas selon la procédure législative ordinaire et subordonnées à l'existence d'un programme du FMI, les opérations d'assistance macrofinancière se sont développées à partir de 1990 à la veille de l'effondrement du bloc soviétique. Les critères d'intervention sont demeurés relativement souples et ont permis d'étendre progressivement cette assistance à d'autres pays tiers ou d'octroyer des prêts d'un montant plus élevé.
1. Un instrument à vocation macroéconomique, au cadre juridique très souple
Selon l'article 212 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), « l'Union mène des actions de coopération économique financière et technique, y compris d'assistance en particulier dans le domaine financier, avec des pays tiers autres que les pays en développement ». Cet article constitue la base juridique de l'assistance macrofinancière (AMF) de l'Union européenne en faveur de pays tiers qui, en principe, ne relèvent pas de la coopération au développement en raison du niveau de leur produit intérieur brut (PIB) par habitant.
Contrairement à la plupart des instruments financiers existants, aucune législation secondaire de l'Union ne définit les règles générales d'intervention de l'assistance macrofinancière. Seule une déclaration commune du Parlement européen et du Conseil de 2013 3 ( * ) , juridiquement non contraignante, énonce la finalité et les règles générales d'intervention de l'assistance macrofinancière. Celle-ci se fonde notamment sur les critères dits « de Genval » définis dans les conclusions du Conseil Affaires économiques et financières (Ecofin) en 1995. Aux termes de cette déclaration 4 ( * ) :
- l'assistance macrofinancière est « un instrument financier de nature exceptionnelle destiné à apporter une aide non liée et sans affectation particulière, au redressement de la balance des paiements de pays tiers et de territoires admissibles. Elle a pour objectif premier de « rétablir la viabilité des finances extérieures » des pays bénéficiaires ;
- peuvent bénéficier d'une assistance les pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne « déclarés ou potentiels », les pays et territoires concernés par la politique européenne de voisinage et « dans des cas exceptionnels dûment justifiés, d'autres pays tiers qui jouent un rôle déterminant dans la stabilité régionale, présentent une importance stratégique pour l'Union et sont proches de l'Union sur les plans politique, économique ou géographique » ;
- les pays demandeurs doivent respecter trois conditions : premièrement, avoir conclu un accord avec le Fonds monétaire international (FMI) , étant entendu que l'aide de l'Union européenne a vocation à compléter les ressources prêtées par le FMI ; deuxièmement, respecter des « mécanismes démocratiques effectifs , reposant notamment sur le pluralisme, l'État de droit et l'existence de garanties en matière de respect des droits de l'homme » et, enfin, mettre en oeuvre de façon satisfaisante le programme soutenu par le FMI ainsi que les mesures de politique économique négociées avec la Commission européenne ;
- l'assistance s'effectue, en règle générale, sous la forme d'un prêt mais peut, exceptionnellement, être accordée sous la forme d'un don ou d'une combinaison de prêt et de don, en fonction du niveau de développement économique du pays bénéficiaire et de sa capacité de remboursement 5 ( * ) . Le montant de l'assistance est déterminé par la Commission européenne « en coopération avec les institutions financières internationales ». Les prêts, garantis par le budget de l'Union, font l'objet d'une provision au sein du Fonds de garantie relatif aux actions extérieures.
Chaque opération d'assistance doit faire l'objet d'une décision d'octroi prise au cas par cas et être adoptée selon la procédure législative ordinaire par le Parlement européen et le Conseil. La décision fixe le montant de l'aide et le nombre de tranches, les conditionnalités politiques et économiques et les conditions financières faisant l'objet d'un protocole d'accord négocié ultérieurement par la Commission européenne avec le pays bénéficiaire.
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L'échec de la proposition
de règlement-cadre
Le 4 juillet 2011, la Commission européenne a présenté une proposition de règlement établissant les dispositions générales relatives à l'assistance macrofinancière aux pays tiers 6 ( * ) . L'objectif premier de cette proposition était de « rendre plus efficace l'AMF en rationalisant sa procédure de décision ». Afin d'éviter les lenteurs liées à la procédure législative ordinaire (codécision), le texte proposait de donner à la Commission européenne la compétence d'adopter les décisions d'octroi d'assistance, sous le contrôle d'un comité de représentants des États membres conformément à la procédure d'examen de la « comitologie ». La proposition de règlement visait également à formaliser et clarifier les règles régissant l'assistance macrofinancière, sur le fondement des critères de Genval. Le Parlement européen et le Conseil étant parvenus à un accord prévoyant le maintien de la procédure législative ordinaire au lieu de la procédure d'adoption par acte d'exécution de la Commission européenne, cette dernière a retiré sa proposition, considérant que son texte avait été dénaturé. |
En définitive, l'assistance macrofinancière se distingue des autres instruments financiers d'action extérieure de l'Union par son approche essentiellement macroéconomique et financière. Les opérations d'assistance sont, de ce fait, préparées et gérées par la direction générale pour les affaires économiques et financières (DG Ecfin) de la Commission européenne. Sa subordination à une intervention du FMI et son faible degré d'encadrement juridique ont conduit, selon l'analyse des conseillers financiers de la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne entendus par votre rapporteur spécial, à un « développement très empirique » des assistances macrofinancières.
2. Depuis 1990, plus de 63 opérations d'assistance macrofinancière en faveur de 27 pays
À l'origine réservée aux pays membres de la Communauté économique européenne (CEE), l'assistance macrofinancière a été étendue aux pays tiers en 1990 par l'octroi d'un prêt de 870 millions d'écus à la Hongrie 7 ( * ) . Ce prêt fut accordé au nom de « liens historiques étroits » 8 ( * ) entre les peuples de la Communauté et le peuple de Hongrie, en vue de faciliter l'ajustement de l'économie hongroise vers l'économie de marché et de contribuer à « l'établissement de relations économiques et commerciales entre la Hongrie et la Communauté profitables aux deux parties » 9 ( * ) . S'ensuivit dès 1991 l'octroi d'aides à différents pays d'Europe centrale et orientale (Tchécoslovaquie, Bulgarie, Roumanie) et aux États baltes.
Une deuxième vague d'assistances macrofinancières concerna à partir de 1994 les États nouvellement indépendants de l'ancienne Union soviétique (Ukraine, Moldavie, Belarus, Géorgie, Arménie et Tadjikistan). Puis, une série d'opérations d'assistance furent décidées en faveur des pays des Balkans occidentaux à la suite des guerres en ex-Yougoslavie.
Si l'Algérie et Israël ont bénéficié de prêts de la Communauté européenne au début des années 1990, l'orientation des assistances macrofinancières vers les pays du bassin méditerranéen est un phénomène plus récent, consécutif aux printemps arabes et à la crise migratoire, et plus particulièrement à l'afflux de réfugiés syriens au Liban.
Au total, entre 1990 et 2016, 63 opérations d'assistance ont été approuvées au profit de 27 pays tiers différents - dont huit sont aujourd'hui membres de l'Union européenne - pour un montant total de prêts et de dons autorisés de 11,45 milliards d'euros .
Fin 2016, six opérations d'assistance macrofinancière étaient en cours dans cinq pays différents (la Géorgie, la Jordanie, le Kirghizistan, la Tunisie et l'Ukraine). Une nouvelle opération devrait démarrer au deuxième semestre 2017 puisqu'une proposition de décision tendant à accorder une assistance de 100 millions d'euros à la Moldavie a fait l'objet d'un accord entre les institutions européennes le 6 juin 2017.
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Les opérations d'assistance macrofinancière de l'Union européenne en faveur des pays tiers depuis 1990
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Les opérations d'assistance macrofinancière (AMF) en cours en 2016 Fin 2016, l'état de la mise en oeuvre des programmes d'AMF était le suivant: - Géorgie : en août 2013, l'Union a approuvé une opération d'AMF en faveur de la Géorgie, d'un montant maximal de 46 millions d'euros, qui devait être décaissé en deux tranches égales de 23 millions d'euros. Le décaissement de la première tranche a eu lieu en 2015 : 13 millions d'euros sous forme de dons en janvier et 10 millions d'euros sous forme de prêts en avril. Le décaissement de la seconde tranche (10 millions d'euros sous forme de dons et 13 millions d'euros sous forme de prêts) a été retardé en raison de l'absence de progrès dans le cadre du programme convenu avec le FMI en juillet 2014. Le conseil d'administration du FMI ayant approuvé, le 12 avril 2017, un nouveau programme au titre du mécanisme élargi de crédit, d'un montant de 285 millions de dollars américains, la Commission a procédé au décaissement de la seconde tranche d'AMF en mai 2017. - Jordanie II : le 14 décembre 2016, les colégislateurs ont adopté une décision visant à accorder à la Jordanie une AMF (AMF II) de 200 millions d'euros maximum, exclusivement sous forme de prêts, faisant suite à l'opération de 180 millions d'euros achevée en 2015. Il est prévu que cette assistance soit versée en deux tranches égales au cours de l'année 2017. - République kirghize : cette opération d'AMF, approuvée en octobre 2013, comprenait un volet «prêts» de 15 millions d'EUR et un volet «dons» de 15 millions d'euros. Elle s'est achevée en 2016, après le décaissement de la seconde tranche en deux parties : un don de 5 millions d'euros en février 2016 et un prêt de 10 millions d'euros en avril 2016. - Tunisie I et II : en décembre 2013, la Commission a présenté une proposition visant à accorder à la Tunisie une AMF (AMF I) d'un montant maximal de 250 millions d'euros sous forme de prêts. Les colégislateurs ont toutefois modifié la proposition, portant le montant de l'assistance à 300 millions d'euros, et ont adopté la décision en mai 2014. Après le décaissement des deux premières tranches de 100 millions d'euros chacune en 2015, les retards pris par les autorités tunisiennes dans la mise en oeuvre des mesures convenues ont empêché l'UE de verser la troisième et dernière tranche du programme en 2016 comme prévu initialement. Le 6 juillet 2016, l'UE a approuvé une AMF supplémentaire en faveur de la Tunisie, de 500 millions d'euros maximum, sous forme de prêts. À la suite de l'aval donné par les États membres, le protocole d'accord et la convention de prêt ont été signés le 27 avril 2017. - Ukraine III : il s'agit de la troisième opération mise en oeuvre en Ukraine depuis 2014, pour un montant maximal de 1,8 milliard d'euros en prêts. Les colégislateurs l'ont approuvée en avril 2015. Cumulée aux deux opérations mises en oeuvre entre mai 2014 et avril 2015, la troisième opération d'AMF a porté à 3,4 milliards d'euros le total de l'AMF offerte par l'UE à l'Ukraine depuis le début de la crise. Après le décaissement de la première tranche de l'opération (600 millions d'euros) en juillet 2015, la deuxième tranche de 600 millions d'euros a longtemps été suspendue en raison de l'insuffisance des progrès accomplis concernant un certain nombre de mesures de réforme convenues. Elle a cependant été versée en avril 2017 par suite des mesures prises par les autorités fin 2016 et début 2017 pour résoudre certaines difficultés subsistantes et en raison de la mise en oeuvre globalement satisfaisante du programme d'AMF par l'Ukraine. La troisième tranche de 600 millions d'EUR devrait être mise à disposition dans le courant de l'année 2017. Source : Commission européenne, rapport sur la mise en oeuvre de l'assistance macrofinancière aux pays tiers en 2016 |
Si la logique initiale de l'assistance aux pays tiers était bien de soustraire les pays voisins de l'Est à l'influence russe, le périmètre géographique des interventions s'est graduellement étendu. Ainsi, l'assistance macrofinancière constitue désormais une composante importante de la panoplie d'instruments extérieurs de l'Union.
* 1 Le MES a succédé en 2015 à l'instrument temporaire qu'était le Fonds européen de stabilité financière (FESF).
* 2 Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil accordant une assistance macrofinancière à la République de Moldavie, COM(2017) 14 final.
* 3 Déclaration commune du Parlement européen et du Conseil annexée à la décision n° 778/2013/UE du 12 août 2013 accordant une assistance macrofinancière supplémentaire à la Géorgie.
* 4 Cette déclaration commune reprend l'essentiel du texte de la proposition de règlement-cadre présentée en 2011 et ultérieurement retirée par la Commission européenne, voir infra .
* 5 Voir la méthodologie développée par la Commission européenne infra .
* 6 Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant les dispositions relatives à l'assistance macrofinancière aux pays tiers, COM(2011) 396 final.
* 7 Décision du Conseil 90/83/CEE du 22 février 1990 concernant l'octroi d'une assistance financière à moyen terme à la Hongrie.
* 8 Décision du Conseil 90/83/CEE du 22 février 1990, deuxième considérant.
* 9 Décision du Conseil 90/83/CEE du 22 février 1990, cinquième considérant.