B. UNE EXIGENCE ABSOLUE DE CRÉDIBILITÉ
Une exigence absolue de crédibilité conditionne l'effectivité de la dissuasion. Elle repose sur trois principes fondamentaux : un principe d'adaptation à l'état de la menace (stricte suffisance), un principe d'opérabilité des moyens en toutes circonstances (permanence), et un principe d'autonomie stratégique (indépendance). Ces trois principes intangibles rendent la dissuasion française exemplaire.
De cette exigence absolue de crédibilité, découlent des principes de fonctionnement : une gouvernance spécifique, l'impératif de disposer de deux composantes distinctes et complémentaires, et une chaîne de contrôle gouvernemental qui garantit le fonctionnement de l'ensemble du système à tout moment et en toutes circonstances.
1. L'exemplarité de la dissuasion française
a) Le principe de la « stricte suffisance » ou du plus bas niveau possible
Selon le principe de la stricte suffisance, la garantie des dommages inacceptables est assurée aujourd'hui avec environ 300 armes (panachage (M-51/FOST et ASMPA/FAS et FANu) et en jouant sur les atouts conjugués des vecteurs face à un objectif très défendu (ABM et antiaérien).
Le Livre blanc de 2008 73 ( * ) donne une définition précise de ce principe et de ce qu'il implique.
« La France continuera à maintenir ses forces nucléaires à un niveau de stricte suffisance. Elle les ajustera en permanence au niveau le plus bas possible compatible avec sa sécurité. Elle ne cherchera pas à se doter de tous les moyens que ses capacités technologiques lui permettraient de concevoir. Le niveau de ses forces ne dépendra pas de celui des autres acteurs dotés de l'arme nucléaire, mais seulement de la perception des risques et de l'analyse de l'efficacité de la dissuasion pour la protection de nos intérêts vitaux.
Le niveau de suffisance continuera à faire l'objet d'une appréciation à la fois quantitative, concernant le nombre de porteurs, de missiles, d'armes, et qualitative, prenant en compte des défenses susceptibles d'être opposées à nos forces. Cette appréciation est régulièrement présentée au Président de la République et actualisée dans le cadre du conseil de défense restreint sur les armements nucléaires ».
La France inscrit le maintien de sa dissuasion nucléaire au plus bas niveau possible au vu de l'évaluation qu'elle fait du contexte stratégique . Il ne s'agit pas d'une appréciation subjective. Elle résulte d'évaluations précises du niveau des forces nécessaires pour infliger les dommages inacceptables aux adversaires potentiels pour les dissuader de s'attaquer aux intérêts vitaux de la France.
Elle porte sur l'appréciation des menaces, les évolutions technologiques des systèmes adverses, notamment de protection et d'entrave, les capacités de nos armées, le tout dans une vision de long terme.
Ces capacités doivent être appréciées au niveau de notre système d'ensemble qui inclut les armes, les vecteurs, les porteurs et les capacités opérationnelles des forces qui les mettent en oeuvre (y compris leurs protections et soutiens) 74 ( * ) et intégrer une marge de sécurité.
La suffisance est donc un ensemble de capacités et non un chiffre .
Aujourd'hui, l'appréciation de la stricte suffisance suppose une capacité d'engagement sur un large spectre de modes d'actions proposées à l'autorité politique, grâce à la complémentarité offerte par les composantes aéroportée et océanique. En comparaison, la Grande-Bretagne a fait un choix différent avec une seule composante océanique et un nombre inférieur de têtes nucléaires à raison de l'utilisation du missile américain Trident plus précis, mais en intégrant leur système dans une relation transatlantique qui rend la dissuasion britannique plus dépendante.
Dans le passé, cette appréciation a permis à la France, en 1996, de démanteler la composante terrestre (composante stratégique dotée de missiles balistiques sol/sol, systèmes sol-sol mobiles préstratégiques Hadès) et de réduire le format de la FOST de 6 à 4 SNLE, puis entre 2008 et 2011 de baisser celui des FAS de trois à deux escadrons (voir supra p. 20).
Par voie de conséquence, le principe de stricte suffisance invite à une modernisation constante des capacités, voire l'acquisition de nouvelles capacités si l'évolution de l'état de la menace le justifiait . Cela exige en permanence des capacités de connaissance et d'anticipation pour disposer des renseignements nécessaires sur les intentions des adversaires potentiels, sur leurs capacités et sur les évolutions technologiques susceptibles d'introduire des éléments de rupture. Cela oblige à disposer d'une base industrielle et technologique de défense en mesure, sous un préavis court, de mettre en oeuvre les programmes d'armement nécessaires à la dissuasion et donc capables de maintenir les compétences indispensables.
b) Le principe de permanence
« Par définition, la dissuasion s'exerce en permanence. Que serait une dissuasion par intermittence ? 75 ( * ) »
La permanence de la dissuasion fonde sa crédibilité, et garantit de bon fonctionnement du système, le maintien des compétences opérationnelles et la motivation des personnels.
La dissuasion n'est crédible qu'à partir du moment où l'emploi de l'arme est possible et perçu comme tel. Elle se décline dans les trois registres politique, technique et opérationnel et repose avant tout sur la cohérence, la continuité et l'engagement.
Les forces aériennes stratégiques peuvent être activées à tout moment, mais c'est principalement la permanence d'un SNLE à la mer, assurée sans faille et quoi qu'il arrive depuis 45 ans et près de 500 patrouilles qui constitue une manifestation visible et démontrée de cette crédibilité dans la mesure où elle garantit au Président de la République une capacité de frappe en second, l'adversaire ne pouvant prendre le risque de l'impunité même en réalisant une frappe préemptive.
Cette permanence absolue et sans concession, au sein d'une posture opérationnelle qui concerne les trois SNLE disponibles, sans menace déclarée à notre encontre, et malgré les efforts importants qu'elle suppose, traduit à la fois la volonté politique et sa capacité à l'assumer. Elle se décline sur l'ensemble du système et du personnel qui le sert : les équipages, la base opérationnelle de l'Île Longue, les centres de transmission ou de commandement. Les maîtrises d'ouvrage et les maîtrises d'oeuvre sont toutes astreintes à une obligation de résultats qui fait à la fois l'enjeu, la difficulté et l'intérêt de leur action. Dans le cas particulier de la FOST, il s'agit aussi d'éviter, si le SNLE devait n'appareiller qu'en temps de crise, qu'il se trouve vulnérable face à un adversaire qui aurait mobilisé des moyens importants pour le neutraliser, ou que le départ du bâtiment soit perçu comme un signal d'escalade, ou que les personnels soient soumis à des influences extérieures.
La permanence des postures opérationnelles suppose en conséquence un format minimal (4 SNLE pour la FOST 76 ( * ) ), une attention vigilante au maintien en condition opérationnelle des personnels par la pratique d'entraînement et d'exercices réguliers, et des capacités qui ne doivent souffrir d'aucune rupture ou retard dans les programmes d'entretien ou de renouvellement. Toute rupture capacitaire entraînerait une rupture de la permanence et donc une perte de crédit de la dissuasion.
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La permanence à la mer : une capacité enviée La permanence à la mer, principe à juste titre considéré dans la plupart des puissances nucléaires comme consubstantiel à la notion même de dissuasion. Elle n'est effective que pour trois États : les Etats-Unis, la Grande-Bretagne 77 ( * ) et la France. La Russie l'avait acquise mais, sans doute par essoufflement de son modèle plus que par volonté politique, elle a été rompue dans les années 1990, mais elle est peut-être parvenue à la rétablir, difficilement après 10 ans, car il faut remobiliser un système dans son ensemble avec d'importants enjeux en termes de ressources humaines et des risques accrus d'avaries. La Chine est bien avancée mais n'est pas encore pleinement opérationnelle, l'Inde en est proche, le Pakistan y aspire comme la Corée du Nord. Israël dispose de sous-marins de classe Dauphin susceptibles de porter des missiles de croisière qui pourraient être dotés de têtes nucléaires. |
En réalité, tout le système de la dissuasion est articulé sur le maintien de ce principe qui structure toute l'architecture technico-opérationnelle placé sous la maitrise d'ensemble de la DGA et du CEA-DAM. Il s'agit d'un impératif car la stricte suffisance dans la définition des capacités offre peu de solutions redondantes ou de substitution. Le degré d'exigence qu'impose une dissuasion nucléaire crédible requiert une attention particulière sur chacun de ses constituants afin de garantir sa disponibilité permanente.
Le maintien de cette permanence reste un défi qui témoigne de la force du consensus national et de l'effort en matière de défense.
c) Le principe d'autonomie stratégique
Le troisième principe fondateur de la dissuasion française est celui de son autonomie stratégique.
En 1956, la crise de Suez qui a vu l'intervention franco-britannique s'arrêter 78 ( * ) sous la menace nucléaire à peine voilée de l'URSS 79 ( * ) , alliée de l'Égypte, et l'absence de soutien des États-Unis 80 ( * ) , va constituer un acte fondateur des positions britannique et française sur la dissuasion nucléaire : « Londres en conclut qu'aucune politique de sécurité n'est possible à l'ère atomique sans une relation spéciale avec Washington ; Paris, à l'inverse, y fonde sa volonté d'autonomie nationale » 81 ( * ) .
C'est ainsi que la France fera le choix de développer une filière complètement autonome pour la production des armes, des vecteurs et des porteurs en investissant de façon massive dans les années 60 82 ( * ) pour la constitution de ces filières technologiques et industrielles, comme des trois composantes armées (voir infra), alors que la Grande-Bretagne qui avait procédé à son premier essai en Australie en 1952 va arrimer sa dissuasion au partenaire américain en concluant dès 1958 le Mutual Defence Agreement 83 ( * ) .
Les forces nucléaires du Royaume-Uni sont uniquement constituées d'une composante maritime de quatre SNLE qui opèrent chacun huit missiles opérationnels ( UGM-133 Trident II D5 de conception américaine 84 ( * ) ) et 40 têtes nucléaires de fabrication britannique 85 ( * ) .
Les sous-marins de classe Vanguard sont de fabrication britannique, mais la conception du compartiment de stockage et de lancement des missiles est de conception américaine compte tenu des missiles opérés.
Les Britanniques ne possèdent pas en propre les missiles qu'ils utilisent : ils les prélèvent dans un stock partagé avec l'US Navy. Le Royaume-Uni s'est récemment associé à un programme américain dont le but est de moderniser et d'étendre la durée de vie du missile Trident II D5 de 2028 à 2042.
L'arsenal opérationnel britannique est évalué à 150 têtes nucléaires en janvier 2015, sur un stock total de 215 têtes (opérationnelles et non-opérationnelles). La Strategic Defence and Security Review 2015 (l'équivalent du « Livre blanc » français) 86 ( * ) fixe un objectif de réduction du stock de têtes nucléaires opérationnelles à 120 et du stock global à 180 têtes au milieu des années 2020. L'effort de réduction a débuté en 2014.
Les têtes nucléaires sont fabriquées au sein de l'Atomic Weapons Establishment (AWE) à Aldermaston, mais sont proches dans leur conception des têtes américaines W76. Le Royaume-Uni collabore de très près avec les États-Unis en termes de recherche et de développement des têtes nucléaires, y compris via un partage de composants et une maintenance commune des stocks en vertu de l'accord de défense de 1958.
La France a donc opéré un choix différent en créant, en septembre 1958, la Direction des applications militaires du Commissariat à l'énergie atomique (CEA) chargées de la fabrication des têtes nucléaires et de la réalisation des essais, en décidant en 1962 de se doter de trois composantes et en fabriquant, depuis lors, les vecteurs et porteurs des armes nucléaires stratégiques et tactiques (missiles, avions, sous-marins, artillerie) sous la commande de la DGA avec les programmes d'ensemble Coelacanthe pour la composante océanique, Horus pour la composante aéroportée et Hermès pour les transmissions nucléaires. Elle s'est efforcée de limiter au minimum l'implication de sous-traitants ou l'utilisation de composants étrangers dans ces programmes. Seule exception, l'acquisition des avions ravitailleurs des FAS, C135 Boeing, achetés aux États-Unis qui seront progressivement remplacés à partir de 2018 par les MRTT Phénix dérivés de l'Airbus A330 de conception et de fabrication européenne.
Ce principe d'autonomie stratégique n'exclut pas des collaborations jusqu'au seuil critique de souveraineté. Ainsi en va-t-il de l'accord franco-britannique conclu dans la cadre des accords de Lancaster House.
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Le traité franco-britannique Teutatès de 2010 En 1995, la déclaration franco-britannique dite « des Chequers » précise que les deux pays « n'imaginent pas de situation dans laquelle les intérêts vitaux de l'un des deux pays, la France et le Royaume-Uni, pourraient être menacés sans que les intérêts vitaux de l'autre le soient aussi ». Cette formule est un élément central de la relation bilatérale de défense qui se renforce dans les décennies 1990 et 2000 (les sommets de Saint-Malo en décembre 1998 ou de Lancaster House en 2010 en sont des moments forts. Le traité Teutatès, qui fut l'un des deux traités signés à Lancaster House le 2 novembre 2010, prévoit une coopération franco-britannique dans le domaine de la simulation des armes nucléaires et de la lutte contre le terrorisme et la prolifération nucléaires. En effet, compte tenu de leurs obligations aux termes du traité d'interdiction complète des essais nucléaires, les deux pays ont besoin de se doter d'installations de simulation compatibles du traité. Ces installations sont destinées à leur permettre de continuer à garantir, désormais sans réaliser d'essais nucléaires, la fiabilité et la sûreté de leurs armes. Après une analyse conjointe, il est apparu que les besoins techniques et calendaires des deux pays étaient très similaires et qu'un programme unique (baptisé Teutatès) pouvait satisfaire le besoin des deux pays. Ce programme se traduit par : - la construction et l'exploitation commune d'une installation radiographique et hydrodynamique, sur le site du CEA-DAM de Valduc (installation Epure). - la réalisation en commun de développements technologiques (machines radiographiques, instruments de mesures...) au sein du Technical Development Center , situé sur le centre de l'Atomic Weapons Establishment (AWE) à Aldermaston. En unissant leurs moyens, la France et le Royaume-Uni partageront les technologies nécessaires (machines de radiographie, détecteurs...) aux expériences que ces deux pays réaliseront respectivement en pleine souveraineté. Epure permettra de caractériser, avec une plus grande précision, l'état et le comportement des matériaux des armes, dans les conditions rencontrées dans la phase pré-nucléaire des armes. Dans la durée, les technologies nécessaires à cette installation seront développées au TDC. Ce programme constitue une importante source d'économies. Les deux pays ont décidé de partager, à parts égales, les coûts correspondants de construction, d'exploitation, pendant plusieurs dizaines d'années, et de démantèlement. Le traité est conclu pour une durée de 50 ans Il n'y a pas de partage sur les expériences réalisées. Le traité prévoit que les expériences pourront être réalisées en toute souveraineté, les résultats pouvant ne pas faire l'objet de communication entre les deux parties. Cela permet également aux scientifiques et experts des deux pays de partager leur expérience en matière de technologies de mesures et de mises en oeuvre des expériences. Le climat de confiance créé entre les équipes est propice au débat scientifique et à l'émulation. La construction des installations britanniques a pris du retard. Si la première machine radiographique française (1 er axe) installée à Moronvilliers a été réinstallée et est devenue opérationnelle en 2014, la préparation de la seconde machine (2 ème axe), qui s'appuie sur une technologie américaine, ne sera terminée qu'en 2018 à Aldermaston au lieu de 2016, avant d'être installée à Valduc en 2018-2019. Le troisième axe construit en France sera mis en place à partir de 2020. La mise en service de l'installation complète, avec en particulier les trois axes de radiographie, est prévue pour fin 2022. |
Il s'agit de s'assurer de la disponibilité permanente des capacités critiques nécessaires pour construire et développer armes et armements et une souveraineté complète sur les filières industrielles de façon à éviter toute entrave et toute rupture dans les processus d'approvisionnement et de modernisation.
Ce principe d'autonomie stratégique explique également pourquoi la France depuis le début des années 60 ne porte plus les armes nucléaires de l'OTAN bien qu'elle appartienne à l'Alliance Atlantique, qu'elle a, pendant la période de la guerre froide, renoncé à participer à l'organisation militaire du traité et que si elle l'a réintégrée depuis 2009, elle ne participe pas aux mécanismes de planification nucléaire de l'OTAN, à la différence du Royaume-Uni. Pour autant, comme cela a déjà été indiqué, le concept stratégique de l'OTAN reconnait depuis 1974 la contribution des forces nucléaires britanniques et françaises à la dissuasion globale de l'OTAN.
2. Les outils de la crédibilité
a) Une gouvernance spécifique
(1) Une organisation centralisée autour du Président de la République
En vertu des articles 5 et 15 de la Constitution, le Président de la République, élu au suffrage universel direct depuis 1965, est « le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des tra ités » il est le chef des armées et, à ce titre, « préside les comités supérieurs de la défense nationale ». C'est à lui seul qu'incombe la responsabilité de donner l'ordre d'engagement des forces nucléaires (art. R 1411-1 et suivants du code de la défense) 87 ( * ) .
Il préside en outre le comité de politique nucléaire créé dans sa forme actuelle par le décret du 21 avril 2008.
Ces dispositions, confortées par une pratique institutionnelle constante, confèrent au Président de la République, dans tout le champ de la sécurité nationale, une responsabilité éminente. Il doit avoir les moyens de l'assumer pleinement.
Pour exercer ses compétences, il est assisté du « Conseil de défense et de sécurité nationale », instauré par le décret n°2009-1657 du 24 décembre 2009 dont le champ de compétence couvrira l'ensemble des questions et des politiques publiques intéressant les domaines de la défense et de la sécurité nationale pour lesquelles la Constitution attribue une responsabilité au Président de la République.
L'État dispose donc ainsi, au plus haut niveau, d'une enceinte où sont abordés, dans toutes leurs implications, des sujets tels que la programmation militaire, la politique de dissuasion, la programmation de sécurité intérieure dans ses aspects relevant de la sécurité nationale, la lutte contre le terrorisme ou la planification des réponses aux crises majeures.
Le Conseil de défense et de sécurité nationale peut se réunir dans un format spécialisé. C'est le cas pour ce qui concerne la dissuasion nucléaire avec le conseil des armements nucléaires (art. R 1222-9 du code de la défense). Ce conseil définit les orientations stratégiques et s'assure de l'avancement des programmes en matière de dissuasion nucléaire. Siègent à ce conseil sous la présidence du Président de la République, le Premier ministre, le ministre de la défense, le chef d'état-major des armées, le délégué général pour l'armement et le directeur des applications militaires du commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (art. R 1222-10).
(2) Une chaîne opérationnelle ad hoc
Le domaine nucléaire fait l'objet d'une chaîne opérationnelle particulière décrite aux articles R 1411-1 et suivants du code de la défense qui précisent que :
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La chaîne opérationnelle de la dissuasion
Les transports des moyens nécessaires à la mise en oeuvre de la politique de dissuasion s'effectuent sous la responsabilité du ministre de la défense 88 ( * ) . » (R 1411-3)
1° de préparer les plans d'emploi et les directives opérationnelles ; 2° de s'assurer de la capacité opérationnelle des forces nucléaires et des communications associées ; 3° de tenir informé le ministre de la défense et de rendre compte en conseil de défense et de sécurité nationale de l'état de ces moyens » (R 1411-4) « Le chef d'état-major des armées est chargé de faire exécuter les opérations nécessaires à la mise en oeuvre des forces nucléaires. Il s'assure de l'exécution de l'ordre d'engagement donné par le Président de la République. » (R 1411-5)
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b) L'impératif de deux composantes
Dans un contexte géopolitique qui montre que la fin de la guerre froide n'a pas fait disparaître les menaces de conflits interétatiques, y compris en Europe, la crédibilité de la dissuasion nucléaire repose sur la possibilité pour le chef de l'État de disposer, de façon indépendante et avec la plus grande flexibilité, de moyens adaptés à une grande diversité de situations.
A cette fin, les forces nucléaires sont articulées en deux composantes complémentaires, disposant de l'environnement nécessaire à leur mise en oeuvre autonome et en sûreté. Dans l'exercice de la dissuasion, celles-ci garantissent la souveraineté et la liberté d'appréciation, de décision et d'action. Les deux composantes forment un tout cohérent de notre stratégie de dissuasion, de sa crédibilité et in fine de notre stratégie de défense.
Elles « concourent à l'ensemble des missions de la dissuasion » et « aucune n'est dédiée à l'atteinte d'objectif qui lui serait propre » 89 ( * ) .
La composante océanique, par sa faible vulnérabilité et la permanence à la mer d'un SNLE en patrouille, offre la garantie d'une « frappe en second » massive. La composante aéroportée, permanente pour les FAS, par sa réactivité, sa visibilité (les manoeuvres démonstratives), sa précision, son adaptabilité et sa réversibilité, augmente le champ de l'action politico-diplomatique (dialogue dissuasif) de l'autorité politique. La force aérienne élargit le champ d'application de la dissuasion en injectant des scénarios complexes perturbant les calculs d'un adversaire potentiel. Comme l'indiquent les experts, « c'est en cela que l'ensemble FAS-FOST délivre son effet stabilisate ur 90 ( * ) ».
La complémentarité des deux composantes permet donc à l'autorité politique de disposer d'un large panel d'options stratégiques. Il peut rechercher par exemple la pression, la surprise, la saturation, la diversité des axes de pénétration....
Sur le plan militaire, la complémentarité des deux composantes génère une contrainte supplémentaire pour les défenses adverses qui doivent prendre en compte des modes de pénétration différenciés :
• les TNO pénètrent au travers de trajectoires balistiques (exo- puis endo-atmosphériques) à très haute vitesse (en laissant l'incertitude du point de lancement (du fait de la portée des missiles) ;
• les TNA pénètrent grâce aux trajectoires aérobies et furtives du missile à haute vitesse depuis un raid protégé.
Il en résulte pour l'adversaire une charge technique, financière et opérationnelle qui réduit ses marges de manoeuvre.
L'existence de deux composantes articulées autour de moyens totalement différents rend en outre notre dispositif de dissuasion résilient vis-à-vis d'une rupture affectant l'une ou l'autre des composantes, que celle-ci prenne la forme d'un aléa technique majeure ou d'une brutale percée technologique susceptible d'hypothéquer les capacités de pénétration. On en peut en effet totalement exclure que les capacités d'actions soient remises en cause par l'essor des systèmes de défense évolués, que ce soit dans le domaine de la détection sous-marine, de la lutte anti-missile balistique ou celui de la défense aérienne.
Le fait que chacune des composantes soit adossée à un tissu industriel qui lui est propre renforce cet élément de robustesse. Au moment où se prépare le développement de la prochaine génération de moyens de la dissuasion, qui devront rester crédibles jusqu'à l'horizon 2080, il est clair qu'il serait singulièrement imprudent de ne conserver qu'une seule des deux composantes actuelles.
c) Une organisation de contrôle d'une grande fiabilité
La crédibilité de la dissuasion repose également sur l'ensemble de mesures, protégées par le secret de la défense nationale, qui ont pour finalité de garantir au Président de la République qu'il dispose en toutes circonstances des moyens de la dissuasion nucléaire. C'est ce que l'on appelle le « contrôle gouvernemental » de la dissuasion nucléaire .
Elle repose aussi sur la capacité à assurer la sûreté des armes nucléaires, des navires à propulsion nucléaire et de l'ensemble des installations associées pour les réaliser, les mettre en oeuvre et les maintenir ; une mission dont est chargé le délégué à la sûreté nucléaire et à la radioprotection pour les activités et installations intéressant la défense (DSND) .
La sécurité et la sûreté nucléaire revêtent une importance fondamentale tant pour le maintien du consensus national que vis-à-vis des autres nations, partenaires ou adversaires potentiels.
(1) Le contrôle gouvernemental de la dissuasion nucléaire91 ( * )
Mis en forme de manière cohérente par le décret n° 2009-1118 du 17 septembre 2009, le « contrôle gouvernemental » de la dissuasion nucléaire est confié au Premier ministre qui en est garant devant le Président de la République.
Cette mission est exercée dans les trois domaines suivants, complémentaires et indissociables :
1° L'engagement des forces nucléaires, dont le contrôle a pour finalité de garantir à tout moment au Président de la République la capacité d'engager les forces nucléaires, et de rendre impossible la mise en action des armes nucléaires sans ordre de sa part ; le ministre de la Défense est responsable de ce contrôle ;
2° La conformité de l'emploi, dont le contrôle a pour finalité de garantir au Président de la République que la posture opérationnelle des forces nucléaires est conforme à ses directives ; le chef d'état-major des armées est responsable de ce contrôle ;
3° L'intégrité des moyens de la dissuasion nucléaire, dont font partie les matières nucléaires, et dont le contrôle a pour finalité de garantir au Président de la République que l'ensemble de ces moyens est, en tout temps, protégé contre les actes malveillants ou hostiles et contre les atteintes au secret de la défense nationale. Le ministre de la Défense est responsable de ce contrôle, que ces moyens dépendent du ministère de la défense, du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives ou de tout autre opérateur public ou privé.
Le ministre de la Défense et le chef d'état-major des armées disposent, dans chacun des domaines dont ils ont la responsabilité, d'une chaîne de mise en oeuvre et d'une chaîne de sécurité, qui agissent indépendamment l'une de l'autre. Ils rendent compte et au Président de la République et au Premier ministre.
En vue de l'intégrité des moyens nucléaires concourant à la dissuasion et ne relevant pas du ministre de la Défense, la chaîne de mise en oeuvre est confiée à l'administrateur général du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives et la chaîne de sécurité au haut-commissaire à l'énergie atomique.
(a) Un acteur central du contrôle gouvernemental : la Gendarmerie de la sécurité des armements nucléaires (GSAN)
Dans la mise en oeuvre de ce contrôle intervient une unité spécialisée de la Gendarmerie nationale 92 ( * ) , créée spécialement pour cette mission dès 1964, la gendarmerie de la sécurité des armements nucléaires dont le commandement relève pour emploi du ministre de la défense. Dans les faits, sa mission consiste, aux côtés des FAS, de la FANu et de la FOST, au contrôle de l'arme nucléaire et permet, par une gestion et connaissance en temps réel de la position des armements nucléaires, de garantir au Président de la République qu'il dispose à tout moment de la totalité des moyens de la dissuasion. Son contrôle est triple :
• Elle participe au contrôle de l'engagement. Elle contribue notamment à la mise en place des dispositifs garantissant au Président de la République que lui seul peut engager les forces nucléaires.
• Elle participe au contrôle de la conformité d'emploi lors de certaines étapes.
• Enfin, elle participe au contrôle de l'intégrité des moyens de la dissuasion, dont font partie les matières nucléaires. Ce volet inclut les transports sensibles intéressant la dissuasion.
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Les moyens de la GSAN La GSAN est placée sous les ordres d'un officier supérieur de gendarmerie et comprend des unités organiques (état-major 93 ( * ) , antenne spéciale de sécurité des armes, antenne spéciale de sécurité des transports sensibles, antenne spéciale de sécurité de l'Ile Longue) ainsi que des unités de participation, désignées au sein de la gendarmerie mobile par la direction générale de la gendarmerie nationale qui sont rattachées pour emplois à la GSAN, mais relèvent de leur commandement organique pour tout ce qui touche à la gestion des ressources humaines, la gestion administratives et au soutien. Ces unités de participation comprennent des pelotons spéciaux de sécurité implantés sur les différentes bases à vocation nucléaire et des escadrons de gendarmerie mobile pour assurer les missions de transports sensibles intéressant la dissuasion. Ses effectifs organiques s'élèvent à 50 personnes, avec les unités de renforts, les effectifs montent à près de 300 militaires. |
(b) Une instance de pilotage auprès du ministre de la défense : la DPID
Face à la complexification et à l'intensification des menaces 94 ( * ) , mais aussi suite à certains dysfonctionnements avérés, le ministre de la Défense a souhaité disposer d'une direction qui lui est directement rattachée, dédiée à la défense-sécurité et qui coordonne utilement l'action des structures du ministère devenues matricielles. C'est ainsi que le décret n°2015-1029 du 19 août 2015 a créé la Direction de la protection des installations, moyens et activités de la défense (DPID) dont la mission générale consiste à garantir au ministre que les installations, les moyens et les activités de la défense sont protégés contre les actes malveillants ou hostiles, les atteintes au secret de la défense nationale et la cybermenace. A ce titre, elle élabore la politique de protection de la défense, à partir d'une analyse des menaces et vulnérabilités et en contrôle ou fait contrôler l'application.
Son chantier prioritaire, concerne la protection de la dissuasion nucléaire, ainsi que celle des installations nucléaires intéressant la dissuasion -qu'elles relèvent d'opérateurs publics ou privés- ainsi que les industries du secteur d'activité d'importance vitale « activités industrielles de l'armement » 95 ( * ) . Ces missions s'exercent pour les installations et les moyens de la dissuasion, ainsi que pour les transports de ces moyens, au titre du régime du contrôle gouvernemental de l'intégrité des moyens de la dissuasion nucléaire 96 ( * ) , d'une part, et des dispositions relatives à la sécurité nucléaire en matière de prévention et de lutte contre les actes de malveillance 97 ( * ) , d'autre part.
Force est de constater, dans les suites de la LPM 2014-2019, une actualisation et un renforcement des dispositions législatives concernant les installations et activités nucléaires intéressant la défense et les transports des moyens nécessaires à la mise en oeuvre de la politique de dissuasion 98 ( * ) . Ces textes ont eu en outre pour conséquence, une concentration de l'autorité ou de la tutelle (jusqu'alors exercée conjointement avec le ministre de l'Industrie) en les mains du seul ministre de la Défense, ce qui simplifie les dispositifs et devrait les rendre plus efficaces.
(c) Un superviseur de la pertinence du contrôle gouvernemental : l'inspection des armements nucléaires
Le code de la défense a enfin confié l'inspection des armements nucléaires à un officier général, placé sous l'autorité directe du Président de la République. Celui-ci est chargé de vérifier la pertinence et la bonne application de l'ensemble des mesures concourant au contrôle gouvernemental de la dissuasion nucléaire.
Dans ce domaine, il a, seul, pouvoir d'inspection direct et permanent. Ce pouvoir s'applique à l'organisation et aux procédures de contrôle, aux dispositifs techniques et aux liaisons nécessaires à ce contrôle, ainsi qu'à tout ce qui concourt à la disponibilité des moyens et pour ce qui concerne l'intégrité des moyens de la dissuasion nucléaire, à tout organisme et à tout établissement qui contribue à leur réalisation et leur maintien en condition opérationnelle.
L'inspecteur des armements nucléaires rend compte de ses activités au Président de la République et en tient informé le Premier ministre. Il en informe également, dans le domaine de leurs attributions respectives, le ministre de la Défense et le chef d'état-major des armées.
(2) Le contrôle de sûreté nucléaire
Par contrôle de sûreté nucléaire on entend un ensemble de dispositions permettant d'assurer le fonctionnement normal des installations, de prévenir les accidents ou les actes de malveillance et d'en limiter les effets tant pour les travailleurs que pour le public et l'environnement. Ces dispositions doivent être prises aux stades de la conception, de la construction, de la mise en service, de l'utilisation, de la mise à l'arrêt définitif et du démantèlement d'une installation nucléaire, d'un dispositif de transport de matières radioactives ou d'un système nucléaire militaire. La sûreté nucléaire est naturellement une donnée importante dans le domaine de la dissuasion avec les armes nucléaires, les navires à propulsion nucléaire et l'ensemble des installations associées pour la mettre en oeuvre et la maintenance des systèmes d'armes.
Pour répondre à ce besoin, il convient d'avoir une organisation adaptée au niveau de l'exploitant et une structure de contrôle adéquate. A la fin des années 1990, le ministère de la Défense a suivi une démarche parallèle à celle engagée par le gouvernement dans le domaine civil qui a abouti à la création d'une Autorité de sûreté nucléaire. La conduite de cette réforme reposait sur une indépendance du contrôle des organismes en charge de l'exploitation des installations et activités nucléaires intéressant la défense ; une assise juridique suffisante au niveau des textes ; le recours à l'expertise du secteur civil et la transposition des dispositions de ses règles propres quand cela est possible.
A la chaîne de contrôle gouvernemental a donc été ajouté le contrôle de sûreté réalisé par un Délégué à la sûreté nucléaire et à la radioprotection pour les installations et activités intéressant la défense (DSND), placé auprès du ministre de la défense, nommé par décret, sur proposition de celui-ci, pour une durée de cinq ans renouvelable. Il est chargé d'étudier et de proposer au ministre la politique de sûreté nucléaire et de radioprotection applicable aux installations et activités nucléaires de la défense 99 ( * ) . Il en contrôle l'application. Il lui propose également, en tenant compte des spécificités propres aux installations et activités nucléaires intéressant la défense, toute adaptation de la réglementation qu'il juge nécessaire, notamment en matière de prévention et de contrôle des risques que ces installations et activités peuvent présenter pour les personnes, les biens et l'environnement. Pour l'exercice de ses missions, il établit des échanges réguliers d'informations avec l'Autorité de sûreté nucléaire 100 ( * ) .
En déclinaison du code de la défense, la prise en compte de la sûreté nucléaire pour les installations et activités intéressant la défense repose notamment sur des instructions du DSND qui constituent le référentiel de sûreté. Les dispositions retenues sont cohérentes avec les dispositions du secteur nucléaire civil 101 ( * ) .
Le DSND rend compte au ministre de la Défense de la sûreté nucléaire des installations et activités intéressant la défense, de leur création jusqu'au terme de leur démantèlement ou de leur déclassement 102 ( * ) .
La sûreté nucléaire participe à la crédibilité et à la pérennité de la dissuasion. A cette fin, l'inspecteur des armements nucléaires s'assure de la cohérence des mesures prises au regard des exigences de la dissuasion, notamment auprès du DSND.
* 73 Livre blanc de 2008. Ibid. p. 170 et 171
* 74 La capacité de destruction de la cible est en effet fonction de son éloignement (portée), du besoin de précision et de puissance et naturellement du taux de réussite.
* 75 Discours du Président de la République à Istres, le 19 février 2015.
* 76 L'hypothèse d'une réduction du nombre de SNLE sans rompre la permanence à la mer ne serait envisageable théoriquement que par une mise en commun des forces océaniques britanniques et françaises, mais comme l'explique la note n°6/2017 de la FRS, déjà citée ce choix impliquerait la reconnaissance simultanée par Londres et Paris d'une coïncidence absolue des intérêts vitaux des deux pays, ce qui aujourd'hui n'irait absolument pas de soi, ni d'un côté de la Manche ni de l'autre. On imagine d'ailleurs assez mal comment les Français pourraient faire reposer leur sécurité ultime sur une dissuasion britannique très liée à celle des États-Unis et intégrée dans l'OTAN. Et cela suppose la pérennisation sur le long terme d'une dissuasion britannique opérationnelle pleinement crédible, ce qui ne semblait pas aller totalement de soi en 2016 en dépit du vote de la Chambre des Communes sur le programme de renouvellement des SNLE du pays, du fait des incertitudes financières et politiques (avenir de l'Ecosse) ouvertes par la perspective du « Brexit ».
* 77 Depuis 1969, la doctrine britannique est fondée, comme en France, sur le principe de permanence à la mer (continuous at-sea deterrence) avec un SNLE sur quatre en patrouille continue.
* 78 Et accepter en conséquence la nationalisation du canal de Suez financé et détenu en grande partie par des Français.
* 79 La lettre du Premier ministre russe Nicolaï Boulganine du 5 novembre 1956 à ses homologues français (Guy Mollet) et britannique contient la phrase suivante : « Dans quelle position se seraient trouvées la Grande-Bretagne et la France, si elles s'étaient découvertes attaquées par des Etats plus puissants possédant toutes sortes d'armes de destruction moderne ? »
* 80 « La France bénéficiait pourtant de la garantie nucléaire de l'OTAN, même si le parapluie nucléaire collectif apporte des garanties de protection, il ne permet pas la liberté d'action » ( Romain Lechâble « Réflexion sur le nécessaire renouvellement des forces de dissuasion » RDN n° 797, février 2017 ).
* 81 Nicolas Roche - Pourquoi la dissuasion. PLF 2017. p. 93
* 82 Entre 1961 et 1967, l'effort financier a été multiplié par cinq passant de 0,2 à 1% du PIB (0,4% en 1990, < à 0,2% actuellement, soit 20% du budget de la défense en 1967 (12% en LPM 2014-2019).
* 83 L'Accord de défense mutuel (MAD) de 1958 et l'Accord de vente de missiles Polaris de 1963 ont été renouvelés en décembre 2014. Ils concernent l'ensemble des domaines de coopération nucléaire et autorise les échanges de matériels nucléaires, de technologies et d'informations entre les deux États. Il permet au Royaume-Uni de réduire de façon significative le coût du maintien de ses capacités tout en maintenant une dissuasion nucléaire indépendante.
La collaboration avec les États-Unis sur la propulsion nucléaire et les systèmes d'armes se poursuit. Elle inclut le missile Trident D5, le compartiment de missiles commun (notamment les tubes de lancement), les systèmes de navigation, de contrôle et de lancement.
* 84 Fabriqués par Lockheed Martin.
* 85 National Security and Strategic Defence and Security Review 2015. p. 34, November 2015
* 86 Stratégic Defence and Security Review p.34 4.66
* 87 Héritier du décret du 14 janvier 1964 relatif à l'autorité exclusive d'engagement du Président de la République pour les FAS ;
* 88 Voir infra. Un arrêté conjoint non publié du ministre de la défense, du ministre de l'intérieur et du ministre chargé des transports définit les modalités d'organisation de ces transports, s'agissant de la planification, de la préparation, de la réalisation et du suivi de ces transports, ainsi que la répartition des responsabilités confiées par le ministre de la défense pour l'organisation de ces transports et la conduite à tenir en cas d'incident ou d'accident.
* 89 Discours du Président de la République à Istres, 19 février 2015.
* 90 Philippe Wodka-Gallien « La dissuasion nucléaire, une mission permanente de défense depuis 50 ans » - RDN, octobre 2014.
* 91 Article R 1411-7 et suivants du code de la défense.
* 92 La loi du 3 août 2009 relative à la gendarmerie nationale rappelle que « la gendarmerie participe à la défense de la patrie et des intérêts supérieurs de la Nation, notamment au contrôle et à la sécurité des armements nucléaires (art. L .3211-3).
* 93 Cet état-major assure le suivi opérationnel, la formation et le soutien des unités.
* 94 Pour le Contre-amiral Renaudeau (DPID) : Il existe six grands types de menaces?: menace terroriste djihadiste «?haut du spectre?» (actions de type commando contre des sites sensibles), «?bas du spectre?» (contre des installations plus ouvertes sur l'extérieur), malveillance interne, espionnage - en particulier dans le cadre des affrontements entre puissances -, menaces liées aux drones et attaques cyber. Ces menaces se sont intensifiées et diversifiées et peuvent aussi aujourd'hui se conjuguer. Les attaques terroristes ou malveillantes ne visent plus seulement nos points et systèmes d'information d'importance vitale, mais également des cibles «?molles?». La démarche de protection s'inscrit donc dans une approche globale couvrant l'intégralité du spectre des vulnérabilités, allant de l'analyse de la menace à la mise en place effective de moyens de protection. Cols Bleus n° 3053 novembre 2016
* 95 « Elle intervient dans le cadre de l'exercice par le ministre de la défense de ses responsabilités en matière de :
1° Protection des installations intéressant la défense nationale, dont celles intéressant la dissuasion, que ces installations relèvent ou non du ministère de la défense ;
2° Protection des moyens et activités de la dissuasion autres que les installations mentionnées au 1°, que ces moyens relèvent ou non du ministère de la défense, ainsi que des transports de ces moyens ;
3° Protection des personnes et des biens au sein du ministère de la défense ;
4° Sécurité des systèmes d'information intéressant la défense ;
5° Protection du secret de la défense nationale ;
6° Protection du potentiel scientifique et technique de la nation et de gestion de la continuité d'activité ministérielle. »
* 96 Défini au 3° de l'article R. 1411-8 du code de la défense
* 97 Définies à l'article L. 591-1 du code de l'environnement
* 98 Décret n° 2016-1243 du 23 septembre 2016). Le code de la défense comprend également, aux articles R.1411-11-18 à 35 un dispositif relatif aux transports effectués par voie routière sur la voie publique, par des moyens non militaires, de matières nucléaires affectées aux moyens nécessaires à la mise en oeuvre de la politique de dissuasion, y compris certains éléments combustibles de la propulsion navale, réalisés entre deux installations nucléaires intéressant la dissuasion. Ce dispositif ne s'applique toutefois pas aux transports des matières nucléaires liées aux éléments d'armes nucléaires qui relève d'un arrêté conjoint non publié du ministre de la défense, du ministre de l'intérieur et du ministre chargé des transports qui définit les modalités d'organisation de ces transports.
* 99 Soit aux termes de l'article L. 1333-15 du code de la défense :
1° Les installations nucléaires de base secrètes, qui font l'objet d'un classement et dont la création est soumise à autorisation dans les conditions prévues par un décret en Conseil d'Etat ;
2° Les systèmes nucléaires militaires, définis dans les conditions prévues par un décret en Conseil d'Etat ;
3° Les sites et installations d'expérimentations nucléaires intéressant la défense, définis dans les conditions prévues par un décret en Conseil d'Etat ;
4° Les anciens sites d'expérimentations nucléaires du Pacifique ;
5° Les transports de matières fissiles ou radioactives liés aux activités d'armement nucléaire et de propulsion nucléaire navale.
Un décret en Conseil d'Etat définit l'obligation de contrôle appliquée aux installations et activités nucléaires intéressant la défense selon des modalités conciliant les principes d'organisation de la sûreté nucléaire et de la radioprotection avec les exigences liées à la défense nationale.
* 100 Mentionnée au chapitre II du titre IX du livre V de la partie législative du code de l'environnement
* 101 La coexistence d'activités relevant du DSND et de l'ASN sur certains sites comme Marcoule peut illustrer des pratiques comparables entre des INB et INBS. Le classement secret décidé par le premier Ministre se justifie par une protection particulière contre la prolifération nucléaire, la malveillance ou la divulgation d'informations classifiées.
* 102 Il rend compte également de l'ensemble de ses actions et de ses constatations, dans l'exercice de ses attributions en matière de radioprotection. A ce titre, il remet au ministre un rapport annuel sur l'état de la sûreté nucléaire et de la radioprotection de ces installations et activités. Il lui fait des propositions relatives à l'information du public en ces domaines.