VI. ACCROÎTRE LA TRANSPARENCE DES ÉVALUATIONS DE L'ACQUIS DE SCHENGEN : L'EXEMPLE DE LA FRANCE
A. UN BILAN RELATIVEMENT SATISFAISANT, EN DÉPIT DE POINTS DE NON CONFORMITÉ
La mise en oeuvre de l'acquis de Schengen en France a fait l'objet de trois évaluations, en 2002, en 2009 puis, plus récemment, entre le 9 octobre et le 2 décembre 2016 , au titre du programme annuel de travail sur l'ensemble des champs de l'acquis.
Au niveau national, cette évaluation a été pilotée par la direction de la coopération internationale du ministère de l'intérieur, en lien avec les autres administrations concernées : la direction centrale de la police aux frontières (DCPAF) pour l'évaluation de la gestion des frontières extérieures ; la direction générale des étrangers en France (DGEF) pour l'évaluation des visas, du retour et de la protection des données ; la direction centrale de la police judiciaire pour l'évaluation de la protection des données, de la coopération policière et du SIS II-SIRENE ; la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) pour l'évaluation des points de passage frontaliers, la coopération policière et le SIS II et le Secrétariat général de la mer pour l'évaluation du dispositif de contrôle des « frontières » maritimes.
La procédure d'évaluation prévoit qu'à l'issue de la phase de contrôle dans l'État membre, la Commission transmet, pour chacun des six domaines évalués, un rapport préliminaire aux autorités françaises, qui ont ensuite la possibilité de communiquer leurs observations dans un délai de deux semaines à compter de la réception. Une fois les rapports et les propositions de recommandations finalisés par la Commission, les rapports sont présentés au Comité Schengen pour avis et sont ensuite soumis au collège des commissaires pour adoption. In fine , il revient au Conseil d'adopter les propositions de recommandation présentées par la Commission.
Votre rapporteur a pu obtenir du Secrétariat général des affaires européennes (SGAE), qui centralise la transmission des projets de rapports et des réponses des autorités françaises, les rapports d'évaluation préliminaires sur l'application de l'acquis de Schengen par la France, ainsi que les commentaires transmis par les autorités françaises.
Ci-après figurent les principales conclusions de ces évaluations telles qu'elles ont été communiquées par les administrations concernées à votre rapporteur.
• Direction centrale de la police aux frontières
Les évaluateurs ont constaté la forte pression exercée sur les services en raison de la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures en lien avec la menace terroriste. Ils ont souligné les progrès réalisés depuis l'évaluation précédente de 2009 dans la gestion des frontières, notamment sur l'aspect stratégique, avec l'adoption d'un plan national de gestion intégrée des frontières. Ainsi la plupart des recommandations précédentes auraient-elles été mises en oeuvre : elles ont conduit à des améliorations visibles en particulier à Roissy-Charles-de-Gaulle, deuxième aéroport européen, où seuls deux points de non-conformité ont été notés (l'un ne relève pas de la DCPAF, mais du gestionnaire, et l'autre a fait l'objet, dans la réponse des autorités françaises, d'une demande de reclassement).
Les évaluateurs ont également salué un certain nombre de bonnes pratiques sur la plupart des sites visités ainsi que l'investissement réalisé dans les nouvelles technologies au sein des aéroports, tout en pointant, face à un nombre de passagers en continuelle augmentation, dans un contexte sécuritaire difficile pour le pays marqué par le terrorisme et des flux migratoires, un niveau inadéquat en ressources humaines.
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GESTION DES FRONTIÈRES EXTÉRIEURES : BONNES PRATIQUES, POINTS CONFORMES AVEC DES AMÉLIORATIONS NÉCESSAIRES ET POINTS DE NON-CONFORMITÉ Huit bonnes pratiques ont été identifiées par les évaluateurs . Elles concernent : les dispositifs de surveillance (Calais port et emprise du lien fixe trans-Manche, Roissy, Orly) ; la bonne coopération avec les différents acteurs (Gare du Nord, Lyon) ; l'analyse du risque (Roissy) ; la gestion innovante des ressources humaines (Roissy) ; un outil de traduction en aubette (Roissy). Pour ce qui concerne les points conformes pour lesquels des améliorations sont nécessaires , des remarques générales ont été formulées. Ainsi, les recommandations relatives aux combattants terroristes étrangers ont été mises en oeuvre, les contrôles sont généralement organisés et conformes. Cependant, les connaissances des agents sur les indicateurs spécifiques de risques varient selon les PPF. Par ailleurs, l'apposition d'un cachet sur les documents de voyage n'est pas entièrement conforme. De même, la PAF ne peut contrôler le contenu des bagages et doit contacter les douanes, ce qui pose des problèmes pratiques lors des contrôles. Les soixante-douze points de conformité concernent en particulier l'organisation, les pratiques de travail, les ressources et la formation. En revanche, dix-huit points de non-conformité ont été relevés par les évaluateurs : le matériel de contrôle (COVADIS) qui connaît des dysfonctionnements et des problèmes de vitesse de connexion, tandis que le système de secours ne concerne que le fichier des personnes recherchées (FPR) ; l'absence d'analyse du risque (Orly, Nice) ; la qualité du contrôle frontière (Orly, Nice) ; des interrogations sur le respect de la réglementation ; la non-utilisation des outils contre la fraude documentaire ; des lacunes en matière de formation ; des carences dans l'usage de la langue anglaise (Orly, Nice) ; la séparation et l'étanchéité des flux de voyageurs (Roissy, Orly, Lyon, Nice), qui relèverait toutefois de la responsabilité des gestionnaires des aéroports. |
À la suite de ces points de non-conformité relevés, la DCPAF s'est engagée à développer un plan de formation en matière de réglementation et d'utilisation des outils de e-learning , tout en faisant observer à la Commission que l'outil permettant l'interrogation des bases de données (COVADIS) était en cours d'amélioration, que la mobilisation des ressources était très forte dans cette période de rétablissement des contrôles aux frontières intérieures, que la formation à la menace terroriste restait prioritaire et qu'enfin, les contrôles restaient efficaces au vu du nombre de fiches découvertes. Par ailleurs, une demande de reclassement a été présentée pour certains points de non-conformité : les cheminements des véhicules au port de Sète, le compostage et l'emplacement des tampons ou encore le registre des non-admissions.
• Direction générale des douanes et des droits indirects
Si le rapport intermédiaire de l'équipe d'évaluation ne faisait état d'aucun manquement grave concernant la DGDDI, des évolutions apparaissent néanmoins nécessaires. Parmi celles-ci figurent :
- la consultation non automatisée du FPR lors du passage du titre de voyage de la personne contrôlée, les agents douaniers accédant à ce fichier de façon indirecte et manuelle depuis COVADIS via l'application Judiweb mise à leur disposition par la gendarmerie. Toutefois, ce dysfonctionnement devrait être rapidement résolu car le FPR II, dont la mise à disposition des forces de l'ordre est prévue à compter d'avril 2017, doit venir s'intégrer dans la prochaine version de COVADIS, ce qui permettra une consultation automatisée du FPR par les douanes ;
- une formation insuffisante des agents. Toutefois, des mesures seraient prises pour pallier cette lacune telles que l'organisation de stages « garde-frontières » par l'École nationale des douanes de La Rochelle et de formations « Schengen » dans les directions interrégionales concernées par cette thématique, assurées par la PAF. Au niveau national, les formations initiales des agents douaniers, qu'il s'agisse des inspecteurs-élèves, des contrôleurs stagiaires et des agents de constatation stagiaires, comprennent un volume horaire dédié à la thématique de la gestion des frontières extérieures. Ces différents enseignements sont complétés par des formations continues spécifiques à l'attention des agents affectés sur un point de passage frontalier ou un point de passage autorisé - au total, 1 110 agents des PPF et PPA ont été formés à la mission Schengen dans les directions interrégionales au 1 er octobre 2016. Parallèlement à ces formations organisées par la douane, les directions interrégionales mettent en place des stages dédiés à la fraude documentaire et animés par la DCPAF ;
- des formulaires de refus d'entrée pas à jour ;
- un manque d'unicité des composteurs Schengen conformes au code frontières Schengen, l'annexe IV de ce code imposant l'unicité de chaque composteur afin d'identifier nommément le garde-frontières ayant apposé le cachet. Selon la DGDDI, un marché subséquent pour la fourniture de nouveaux cachets Schengen aurait été passé qui permettra l'acquisition de nouveaux cachets avec une numérotation interne simplifiée de telle sorte que l'ensemble des cachets sera ainsi renouvelé. Une nouvelle doctrine d'emploi sera par ailleurs diffusée pour accompagner le déploiement de ces nouveaux cachets afin de se conformer aux exigences du code frontières Schengen ;
- l'absence d'application de la réglementation relative aux amendes aux transporteurs : ce problème aurait été pris en compte par la France et une instruction-cadre serait en cours de rédaction pour une parution début 2017.
• Direction centrale de la police judiciaire
À l'occasion de cette évaluation, la DCPJ a présenté, pour le volet protection des données, son rôle de maîtrise d'ouvrage du N-SIS II et de direction en charge du bureau SIRENE, et, pour le volet coopération policière, sa fonction de point d'entrée unique pour les échanges de coopération policière en tant que direction responsable de la SCCOPOL. L'équipe d'évaluateurs s'est particulièrement intéressée à l'articulation et au partage d'informations entre la DCI, la SCCOPOL et les CCPD, ainsi qu'à la connaissance et à l'utilisation de l'ensemble des outils de coopération par les unités opérationnelles de terrain. À l'occasion de visites programmées et inopinées, treize services et unités relevant de la police nationale, de la préfecture de police, de la gendarmerie nationale, des douanes et du service des étrangers de la préfecture des Bouches-du-Rhône ont été évalués. Les évaluateurs ont ainsi obtenu un aperçu quasi complet de l'ensemble des acteurs français accédant, en alimentation ou en consultation, au SIS.
Au cours de cet exercice, la DCPJ a pu pressentir certains griefs attendus dans les conclusions de l'équipe d'évaluateurs : la non-adéquation de la France à plusieurs prescriptions européennes, en période de crise sécuritaire majeure, une insuffisance de gouvernance de la partie nationale du SIS II en France et un déficit de formation des agents de terrain procédant aux consultations.
• Secrétariat général de la Mer
Lors de cette évaluation, qui a été l'occasion de présenter l'organisation nationale concernant la sûreté maritime et la coordination interministérielle et inter-administrations, les évaluateurs se sont concentrés sur l'acquis Schengen et les failles éventuelles de l'organisation nationale.
L'audit a donné lieu cette année à trois observations : l'insuffisance des moyens du centre opérationnel, fondée sur le constat que les permanences ne sont assurées que par un représentant de chaque administration ; l'application par le Secrétariat général de la Mer du principe de subsidiarité, même si la diversité des façades maritimes françaises explique l'autonomie donnée à chaque préfet maritime ; la surveillance des navires de plaisance.
Les évaluateurs semblent privilégier un rôle renforcé du COFGC dans la centralisation et la diffusion de l'information. Une telle proposition mériterait d'être examinée, sans méconnaître les spécificités administratives et géographiques françaises, qui renvoient notamment à l'existence de trois façades métropolitaines présentant des enjeux spécifiques.
À ce stade de la procédure d'évaluation, une première proposition de recommandation a été transmise par la Commission au Conseil afin de remédier aux manquements constatés dans le Pas-de-Calais dans le domaine de la politique de retour 175 ( * ) , lors d'une visite effectuée du 23 au 26 mai 2016. Celle-ci concerne principalement les ressortissants de pays tiers présents dans le camp de la Lande - couramment dénommé la « jungle » - à Calais. Or ce camp a été évacué et démantelé en octobre 2016. Par ailleurs, cette recommandation ne concerne pas le camp de la Linière, à Grande-Synthe, dans le département du Nord, dans lequel une délégation de votre commission d'enquête s'est rendue, et où l'on comptait 1 515 personnes au 15 février 2017.
Si l'on peut admettre que le mécanisme d'évaluation Schengen s'inscrive dans un temps long, en revanche, il apparaît indispensable que la Commission s'assure de la pertinence des recommandations qu'elle formule au regard des évolutions intervenues sur le terrain dans l'intervalle.
* 175 Proposition de décision d'exécution du Conseil arrêtant une recommandation pour remédier aux manquements constatés lors de l'évaluation de 2016 de l'application, par la France (Pas-de-Calais), de l'acquis de Schengen dans le domaine de la politique de retour.