AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
La question de la gouvernance du football professionnel est revenue brusquement dans l'actualité à l'été 2015 lorsqu'un vif conflit a opposé la Fédération française de football (FFF) à la Ligue de football professionnel (LFP).
Ce différend, qui s'est focalisé sur les règles de montées et descentes de clubs en fin de saison entre Ligue 1 et Ligue 2, était en réalité plus vaste puisqu'il opposait les clubs de Ligue 1 qui souhaitent préserver leur capacité d'investissement et réduire l'incertitude financière relative à une descente en division inférieure aux autres clubs très attachés à la solidarité financière entre les clubs professionnels et amateurs et à la possibilité pour les « petits clubs » de rejoindre « l'élite » du football professionnel. C'est donc le modèle économique du football professionnel qui apparaît en arrière-plan de cette querelle institutionnelle dans un contexte marqué par une forte augmentation des recettes issues des retransmissions audiovisuelles des matchs.
Cette crise était-elle évitable... et peut-elle se reproduire ? On peut aujourd'hui s'interroger sur les effets de la réforme des statuts de la FFF intervenue en 2011 pour tirer les conséquences du désastre de la Coupe du Monde de football de 2010 en Afrique du Sud qui a été marquée par une grève de certains joueurs de l'équipe de France. La réforme de la gouvernance de la fédération lancée à l'issue des États généraux convoqués à l'automne 2010 s'est, en effet, traduite par le renforcement de l'exécutif de la FFF - le président étant élu sur une liste qui se voit attribuer les dix sièges éligibles du comité exécutif - et l'attribution d'une « minorité de blocage » aux clubs professionnels (avec une part prédominante aux clubs de Ligue 1) dans le décompte des voix à l'assemblée générale .
Dès lors, deux puissances se sont retrouvées face à face, le président de la FFF et le président de la LFP, et on peut penser que l'affrontement était inéluctable puisque la ligue n'a eu de cesse de réclamer plus d'autonomie quand la fédération formulait son souhait de récupérer les compétences régaliennes de la ligue.
Les relations entre les deux institutions sont aujourd'hui « pacifiées », selon le directeur général adjoint de la FFF, Victoriano Melero. Mais le problème reste entier puisque, selon le directeur général de la LFP, Didier Quillot, il faut trouver environ 300 M€ pour redresser le football professionnel, ce qui va amener la ligue à adopter des modes de gestion de plus en plus proches de ceux d'une entreprise tandis que la FFF souhaite toujours récupérer la plénitude des fonctions régaliennes, comme l'a indiqué son président, Noël Le Graët, devant la mission d'information 1 ( * ) .
La situation « apaisée » revendiquée par les différents acteurs du football semble donc tenir davantage de la trêve fragile que de la réconciliation sincère . Le moment apparaît donc particulièrement bien choisi pour examiner les possibilités d'évolution du football professionnel dans les dix ans qui viennent.
L'objectif premier étant de combler le retard de développement vis-à-vis de nos voisins européens, qui se traduit notamment par une image moins attractive de la discipline, un déficit d'investissement des entreprises dans le football et, au final, une plus faible valorisation des droits de retransmission télévisée , la mission d'information a souhaité demander la réalisation d'une étude de législation comparée portant sur « Les droits audiovisuels du football : cession et répartition », présentée en annexe du présent rapport. Cette étude sur l'Angleterre, l'Espagne, l'Allemagne et l'Italie met en évidence des modalités d'organisation de la gouvernance du football souvent différentes de celles que nous connaissons en France, même si chaque pays possède des mécanismes de solidarité financière entre ses différents championnats tant professionnels qu'amateurs. Cette étude établit, par ailleurs, l'absence de lien entre une modernisation de cette gouvernance et le passage à une ligue fermée : celle-ci n'existe nulle part en Europe et semble souvent constituer un épouvantail - manié avec plus d'empressement que de dextérité - pour refuser toute évolution.
Le Sénat a conduit, ces dernières années, de nombreux travaux consacrés au sport professionnel qui ont déjà permis d'aborder la question de la gouvernance du sport professionnel. Le rapport d'octobre 2013 sur le financement des grands stades et des arénas avait ainsi mis en évidence les interactions entre les fédérations, les ligues et les clubs pour disposer de grands équipements nouveaux ou rénovés 2 ( * ) . Au printemps 2014, un autre rapport 3 ( * ) a préconisé un désengagement des collectivités territoriales du financement du sport professionnel - et notamment des équipements - pour tenir compte du changement de modèle économique intervenu dans le football.
Le présent rapport d'information s'inscrit dans le prolongement de ces travaux du Sénat avec pour objectif de faire des propositions innovantes, sinon audacieuses. Certaines de ces propositions ont déjà reçu un accueil favorable de la part des personnes auditionnées ; d'autres sont accueillies avec prudence car elles remettraient en cause l'organisation actuelle et donc certains acteurs dans leurs rôles et leurs compétences.
Ces inquiétudes éventuelles n'ont pas lieu d'être car la mission d'information a souhaité se placer dans le cadre d'un développement de la discipline. Ainsi, tant la fédération que la ligue devraient être amenées à voir leurs rôles consolidés, même si des ajustements de frontières pourraient se révéler nécessaires entre l'une et l'autre. Si le présent rapport d'information ouvre des perspectives, il reviendra à un prochain débat législatif de trouver le meilleur compromis possible concernant les évolutions à conduire.
C'est d'ailleurs le sens du travail réalisé par le Sénat, à l'occasion de l'adoption, à l'unanimité, le 15 février dernier, de la loi visant à préserver l'éthique du sport, à renforcer la régulation et la transparence du sport professionnel et à améliorer la compétitivité des clubs 4 ( * ) , qui a permis d'avancer sur plusieurs sujets identifiés comme clés par la LFP pour renforcer la compétitivité du football français :
- le droit d'usage du numéro d'affiliation par la société sportive a été reconnu pour une période allant de 10 à 15 ans (art. 14) ;
- la possibilité a été reconnue pour les clubs de signer avec un sportif ou un entraîneur professionnel un contrat relatif à l'exploitation commerciale de l'image, du nom ou de la voix (art. 17) ;
- l'extension de la garantie d'emprunt par les collectivités territoriales aux projets d'infrastructures sportives doit permettre aux clubs d'investir dans leurs stades (art. 18) ;
- la possibilité pour les centres de formation de bénéficier du statut de CFA a été mise à l'étude (art. 16).
Le dernier gros chantier des modifications législatives à opérer pour rétablir la compétitivité du football professionnel concerne donc une modification de la « loi Évin » afin de permettre la vente d'alcool dans les stades ainsi que la publicité pour certaines boissons alcoolisées . Ces mesures pourraient permettre de rapporter entre 30 et 50 M€ aux clubs professionnels, mais un travail pédagogique est encore nécessaire pour convaincre qu'il est préférable, pour des raisons de sécurité notamment, de gérer une consommation de bière raisonnable dans une enceinte fermée plutôt que d'avoir à faire face aux conséquences dramatiques d'une consommation débridée d'alcools blancs sur les parkings aux alentours des stades. Compte tenu de la thématique retenue pour ce rapport, les membres de la mission d'information ont néanmoins estimé que ce sujet important devrait être traité dans le cadre d'autres travaux.
Les 17 propositions formulées par la mission d'information visent à « muscler le jeu » du football professionnel français, pour reprendre une expression chère à Aimé Jacquet, l'ancien sélectionneur de l'équipe de France, vainqueur de la Coupe du Monde de 1998. Si elles ne proposent pas le « grand soir » du football français, elles portent une volonté de mieux recentrer chacune des institutions du football sur son propre rôle et d'éviter, ainsi, la dispersion comme les chevauchements de compétences. Elles appellent également l'État à prendre ses responsabilités afin d'aider à dégager des choix stratégiques pour développer le football français en Europe.
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Les chiffres clés du football français 5 000 000 de pratiquants 2 200 000 de licenciés 31 ligues régionales 17 328 clubs 1 000 000 de matchs par an Source : FFF |
I. LE RÔLE STRATÉGIQUE DE L'ÉTAT DANS LA GOUVERNANCE DU FOOTBALL À RÉAFFIRMER POUR PRÉSERVER L'INTÉRÊT GÉNÉRAL
L'implication de la puissance publique dans le développement du sport de haut niveau est une nécessité compte tenu, d'une part, des valeurs que porte le sport (dépassement, solidarité, effort...) et, d'autre part, de son ancrage territorial et de son rôle économique de plus en plus important. Le soutien au sport prend de multiples formes dans l'ensemble des politiques publiques ; c'est pourquoi la première exigence doit consister à assurer la lisibilité de l'action publique .
Pour cette raison, une réflexion sur la gouvernance du football ne saurait ignorer la question de l'organisation même du ministère des sports et de l'absence de ministre de plein exercice . Face à des fédérations et des ligues puissantes, l'absence d'interlocuteur unique doté d'une feuille de route claire constitue assurément une faiblesse pour le développement harmonieux du sport. Elle peut aussi expliquer le relatif effacement de l'État face aux autres acteurs et les difficultés rencontrées pour faire évoluer la gouvernance du secteur sportif . La mission d'information forme donc le voeu qu'à l'avenir la promotion du sport puisse relever d'un seul ministre de plein exercice chargé des sports.
A. UNE ORGANISATION UNITAIRE FONDÉE SUR LE PRINCIPE DE DÉLÉGATION
1. Une implication de l'État circonscrite dans la gouvernance du football
a) Une intervention de l'État exercée par la régulation
Le modèle d'organisation du sport français est unitaire. Il n'y a pas de séparation entre le sport amateur et le sport professionnel. La notion de sport professionnel recouvre,, par ailleurs des réalités dont il n'est pas toujours aisé de donner une définition, un contenu et un périmètre précis.
Le football professionnel est une branche du sport fédéral de la Fédération française de football (FFF). La fédération en fixe les contours en précisant quelles sont les compétitions ouvertes aux professionnels et en qualifiant de sportifs professionnels les sportifs y participant. Ceux-ci, dans ce secteur, sont majoritairement des salariés.
L'État intervient dans le domaine du football professionnel par la « régulation » :
- une régulation juridique par l'encadrement des structures qui régissent le football professionnel tant au niveau local qu'au niveau fédéral et l'adaptation des législations fiscale, sociale et du travail liées à la professionnalisation de la pratique sportive ;
- une régulation économique qui conduit à l'encadrement du régime des subventions publiques, à la mise en place d'un contrôle de gestion des clubs professionnels, à la fixation des conditions de retransmission et de commercialisation des droits d'exploitation audiovisuelle des compétitions sportives et à la réglementation de l'exercice de la profession d'agent sportif.
De nombreux éléments de cette régulation relèvent de la loi et du pouvoir réglementaire. Le Parlement est donc compétent pour fixer les principes généraux de l'organisation du sport, en général, et du sport professionnel, en particulier.
b) Le rôle limité de l'administration d'État décentralisée dans le football
Les directions régionales de la jeunesse et des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS) ont en particulier pour mission de contrôler les centres de formation.
Elles organisent des visites de contrôle des centres de formation des clubs professionnels (CFCP) au cours desquelles elles doivent porter une attention particulière :
- au respect des conventions individuelles de formation ;
- à l'encadrement et au suivi des jeunes sportifs mineurs ;
- à l'accompagnement à la réussite du double projet ;
- à la préservation de la santé et au respect de l'éthique ;
- à la transmission de documents et informations comptables fiables.
Par ailleurs, en relation avec le Préfet, elles veillent au respect des conditions de sécurité lors des événements sportifs.
2. Une réorientation des moyens publics en faveur des fédérations les moins dotées
Un récent rapport de notre collègue Didier Guillaume, au nom de la commission des finances du Sénat 5 ( * ) a rappelé que l'aide directe aux fédérations reposait sur des subventions financières pour 78 M€ et l'affectation de 1 620 conseillers techniques sportifs rémunérés par l'État auprès des fédérations. Pour notre collègue Didier Guillaume : « ce système d'appui de l'État aux fédérations sportives constitue l'outil par lequel l'État peut orienter les actions du mouvement sportif dans le sens de la politique nationale du sport qu'il cherche à mettre en oeuvre » .
a) Une contribution de l'État au football en baisse constante
La contribution directe de l'État au football prend donc plusieurs formes dont la mise à disposition de la FFF de conseillers techniques sportifs.
On peut constater que le nombre de ces conseillers a baissé d'un tiers depuis l'an 2000 , ce qui illustre un certain désengagement de l'État du financement du football au motif d'un redéploiement des moyens vers les fédérations les moins pourvues. Cette évolution négociée avec la fédération a, selon la direction des sports, été acceptée par cette dernière et ne fait pas aujourd'hui débat. La fédération souhaite néanmoins conserver un nombre suffisant de ces conseillers. En 2016, on comptait encore une soixantaine de ces conseillers techniques sportifs auprès de la FFF .
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2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
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effectif plafond de la FFF |
notion d'effectif plafond non posée |
70 |
70 |
70 |
70 |
70 |
63 |
63 |
63 |
62 |
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CTS : effectifs réels, au 31 décembre |
91 |
89 |
88 |
90 |
90 |
81 |
84 |
79 |
77 |
79 |
74 |
68 |
68 |
66 |
62 |
58 |
61 |
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fiabilité de la base informatique incertaine |
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Source : direction des sports
La baisse du nombre de conseillers techniques s'accompagne d'une baisse tout aussi significative des subventions accordées par l'État à la FFF dont le montant global est passé de 3,8 M€ en 2000 à 1 M€ en 2015 . Ces dotations intègrent les aides personnalisées et les indemnités des cadres techniques.
Si la baisse de la subvention est forte, il convient d'observer que le football n'est pas la seule discipline touchée puisque, de 2009 à 2014, le montant des subventions de l'État aux fédérations sportives est passé de 87,25 M€ à 76,95 M€.
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DOTATIONS DES FÉDÉRATIONS OLYMPIQUES (CO avec ICTS et AP) |
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En euros |
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Football |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
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3 807 109 |
3 822 202 |
3 790 875 |
3 633 245 |
3 633 645 |
3 586 500 |
3 171 770 |
1 942 000 |
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2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
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1 900 000 |
2 856 633 |
2 953 885 |
2 855 190 |
2 832 900 |
1 800 562 |
1 381 717 |
1 064 867 |
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Source : « Données budgétaires pluriannuelles sport », mai 2016 |
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La baisse des moyens attribués par l'État à certaines fédérations sportives (football, rugby, tennis, équitation) a pour conséquence de priver l'État d'une part de son influence pour accompagner ces disciplines. Depuis 2006, la FFF a vu ses subventions divisées de moitié ce qui pose la question du rôle de l'État par rapport au football qui constitue pourtant le sport le plus populaire dans le pays tant en termes de pratique sportive que d'audience médiatique.
b) La contribution du Centre national pour le développement du sport (CNDS) à la préparation de l'Euro 2016
Les engagements de l'État ne sont pas seulement directs et récurrents, ils peuvent être aussi indirects et exceptionnels, comme l'illustre la rénovation des stades pour préparer l'Euro 2016, engagée notamment grâce aux moyens du CNDS.
Les engagements du CNDS en faveur du football, depuis 2010, se répartissent entre les différentes typologies de concours financiers que cet établissement public attribue aux associations et collectivités territoriales.
Concernant les subventions aux équipements sportifs, 210 M€ ont été attribués par le CNDS pour la réalisation ou la rénovation d'équipements destinés à la pratique du football.
Sur ces 210 M€, le sport professionnel a bénéficié de 152 M€ attribués pour financer neuf projets dans le cadre de l'Euro 2016 . Ces stades ne concernent pas l'usage exclusif du sport professionnel et peuvent également servir à l'accueil d'autres grands événements sportifs internationaux (exemple : stade Pierre Mauroy de Lille Métropole). 58,74 M€ ont par ailleurs été attribués pour des équipements destinés à la pratique du football amateur. Seules les collectivités territoriales et les associations sportives sont éligibles à une subvention du CNDS.
Avec la réforme des critères intervenue en 2014, les orientations adoptées par le conseil d'administration du CNDS ont exclu les terrains de grands jeux des équipements sportifs éligibles au titre de l'enveloppe des équipements locaux structurants sur territoires carencés.
Ce ciblage des subventions d'équipement (et l'exclusion des terrains de grands jeux) et la diminution de l'enveloppe globale destinée au financement des équipements sportifs expliquent la diminution du montant des subventions aux terrains de football.
La part territoriale du CNDS permet aux délégués territoriaux de l'établissement (préfets de région) de soutenir les projets de développement du sport pour tous, au sein des territoires, menés par les clubs, les comités départementaux et les ligues régionales. Sur la période 2010-2016, ce sont ainsi 91,5 M€ qui ont été attribués à ces associations.
En 2016, 10,1 M€ ont été attribués, répartis de la manière suivante, au profit de 1 423 associations :
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Structures régionales |
Structures départementales |
Clubs |
TOTAL |
|
1 804 698 € |
2 370 957 € |
5 968 785 € |
10 144 440 € |
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Nombre de bénéficiaires |
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30 |
111 |
1 282 |
1 423 |
Source : direction des sports
Le montant total de la part territoriale étant de 132,5 M€ en 2016, la somme allouée aux associations de football en représente 7,6 %.
Les subventions accordées au titre de la part nationale du CNDS ont permis de financer les grands événements sportifs internationaux à hauteur de 6,98 M€.
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Événement |
Année |
Montant attribué |
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Coupe du Monde de football des sans-abri |
2011 |
280 000 euros |
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Coupe du Monde de « beach soccer » |
2013 |
700 000 euros |
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Coupe du Monde de football féminin |
2019 |
6 000 000 euros |
Source : direction des sports
Elles ont également permis d'accompagner les actions innovantes présentées ci-dessous à hauteur de 190 000 €.
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Organisateur |
Événement |
Année |
Montant attribué |
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Paris Foot Gay |
Tournoi « b.yourself » dans le domaine de la lutte contre l'homophobie |
2010 |
20 000 euros |
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Académie Diomède Insertion |
Actions en faveur de l'insertion sociale et professionnelle des jeunes. Ecole de foot, école de la vie |
2014 |
10 000 euros |
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Sport dans la ville |
Tournoi international solidaire à Lyon en marge de l'Euro 2016 |
2016 |
100 000 euros |
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FFF |
Animation de Mini Arénas |
2016 |
60 000 euros |
Source : direction des sports
Enfin, ces crédits ont permis de financer le développement de la pratique féminine en marge de la Coupe du monde féminine 2019 à hauteur de 2 M€ (accordés en 2017).
* 1 Audition de M. Noël Le Graët, président de la FFF, le 16 février 2017.
* 2 « Grands stades et arénas : pour un financement public les yeux ouverts », rapport d'information de MM. Jean-Marc Todeschini et Dominique Bailly, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication et de la commission des finances n° 86 (2013-2014) - 17 octobre 2013.
* 3 « Sport professionnel et collectivités territoriales : l'heure des transferts ? », rapport d'information de M. Stéphane Mazars, fait au nom de la mission commune d'information sur le sport professionnel n° 484 tome I (2013-2014) - 29 avril 2014.
* 4 Loi n° 2017-261 du 1 er mars 2017 visant à préserver l'éthique du sport, à renforcer la régulation et la transparence du sport professionnel et à améliorer la compétitivité des clubs.
* 5 « Moderniser les relations entre l'État et les fédérations sportives », rapport d'information n° 174 (2015-2016), Didier Guillaume, rapporteur.