IV. LE CONTRÔLE DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ : LA RÉSERVE PERSISTANTE DE LA COMMISSION EUROPÉENNE
Il est utile de rappeler le contexte nouveau dans lequel le respect du principe de subsidiarité doit être apprécié. En effet, la Commission européenne, présidée par Jean-Claude Juncker, a affiché une volonté claire de réduire le nombre de ses propositions législatives pour recentrer son activité autour de quelques grandes priorités politiques. Celle-ci s'accompagne de l'objectif de mieux respecter le principe de subsidiarité.
1. Rappel sur le contrôle de subsidiarité : les avis motivés
Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1 er décembre 2009, le Sénat dispose de nouvelles compétences en matière de contrôle de la subsidiarité , visées à l' article 88-6 de la Constitution .
Il doit vérifier que l'Union européenne, en adoptant un projet d'acte législatif, resterait bien dans son rôle, qu'elle interviendrait à bon escient et éviterait l'excès de réglementation. À cette fin, le Sénat est désormais directement destinataire des projets d'acte législatif européens.
Le Sénat peut adopter un avis motivé prenant la forme d'une résolution s'il estime qu'une proposition législative ne respecte pas le principe de subsidiarité, dans lequel il indique les raisons pour lesquelles la proposition ne lui paraît pas conforme. Le délai pour adopter un avis motivé est fixé par les traités à huit semaines à compter de la date à laquelle le Sénat a été saisi du texte.
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Un groupe de veille sur la subsidiarité Un groupe pilote a été constitué au sein de la commission des affaires européennes afin d'effectuer un examen systématique des projets d'actes législatifs au regard du principe de subsidiarité. Le Règlement du Sénat permet, en effet, à la commission des affaires européennes d'adopter un projet d'avis motivé de sa propre initiative. Ce groupe pilote est présidé par le président de la commission des affaires européennes et comporte un représentant de chaque groupe politique. |
Le Règlement du Sénat prévoit que tout sénateur peut déposer un projet d'avis motivé. Celui-ci doit d'abord être adopté par la commission des affaires européennes . Il est ensuite soumis à l'approbation de la commission compétente au fond. Si celle-ci ne statue pas dans les délais, le texte élaboré par la commission des affaires européennes est considéré comme adopté. L'avis motivé est aussitôt transmis aux institutions européennes, la Commission, le Conseil et le Parlement européen.
Conformément au protocole n° 2 des traités sur l'Union européenne et sur le fonctionnement de l'Union européenne, si un tiers des parlements nationaux émet un avis motivé sur une même proposition législative, celle-ci doit être réexaminée par l'institution européenne concernée, qui peut décider de la maintenir, de la modifier ou de la retirer. C'est ce que l'on appelle le « carton jaune » . Ce seuil est abaissé à un quart des parlements nationaux pour les projets d'acte législatif intervenant dans le domaine de la coopération judiciaire et policière en matière pénale .
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Trois précédents en matière de « carton jaune » Les parlements nationaux ont adressé trois « cartons jaunes » à la Commission européenne : - le premier concernait le paquet « Monti II », un ensemble de textes relatifs au droit de grève. Des assemblées parlementaires de douze États membres 9 ( * ) , représentant 19 voix, ont estimé que ces textes étaient contraires au principe de subsidiarité. La Commission a retiré ce paquet le 26 septembre 2012 ; - le deuxième « carton jaune » visait la proposition de règlement créant un parquet européen. Des assemblées de dix États membres 10 ( * ) , représentant 18 voix, se sont exprimées dans le même sens. En revanche, la Commission a informé du maintien de son texte, par lettre du 13 mars 2013 ; - le troisième « carton jaune », plus récent, porte sur la proposition de directive visant à réviser la directive de 1996 relative au détachement des travailleurs. Des assemblées de onze États membres 11 ( * ) , représentant 22 voix, ont considéré que ce texte, en particulier la question de la fixation des salaires, était contraire au principe de subsidiarité. Le 20 juillet dernier, la Commission a cependant maintenu son texte, en rappelant que la directive qu'elle propose de réviser date de plus de vingt ans. |
En outre, dans le cadre de la procédure législative ordinaire (codécision entre le Parlement européen et le Conseil), si la moitié des parlements nationaux émet un avis motivé sur une même proposition législative, la Commission européenne doit réexaminer sa proposition et décider soit de la maintenir, soit de la modifier, soit de la retirer. Si, malgré le nombre important d'avis négatifs, elle choisit de la maintenir, elle doit justifier cette décision en publiant elle-même un avis motivé indiquant les raisons pour lesquelles elle estime que cette proposition est conforme au principe de subsidiarité. De leur côté, le Parlement européen et le Conseil devront vérifier, avant d'achever la première lecture, la conformité du texte au principe de subsidiarité. Si le Parlement européen, à la majorité des suffrages exprimés, ou une majorité de 55 % des membres du Conseil estime qu'il n'est pas conforme, la proposition législative est rejetée et son examen n'est pas poursuivi. C'est ce que l'on appelle le « carton orange » .
Le contrôle de subsidiarité par le Sénat peut également s'effectuer a posteriori . C'est ce que l'on appelle le « carton rouge » . Le Sénat peut ainsi demander au Gouvernement qu'il saisisse la Cour de justice de l'Union européenne d' un acte législatif européen déjà adopté , dans les deux mois suivant cette adoption, afin de faire constater qu'il ne respecte pas le principe de subsidiarité.
La procédure de décision est la même que pour les avis motivés. Toutefois, la Cour de justice peut également être saisie, sans qu'une décision du Sénat soit nécessaire, dès lors qu'au moins soixante sénateurs en font la demande.
2. Les avis motivés adoptés par le Sénat
Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le Sénat a adopté 21 avis motivés au titre du contrôle de subsidiarité, soit :
- 1 en 2011 , sur les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement ;
- 10 en 2012 , sur l'accès aux ressources génétiques, la gestion collective des droits d'auteur et licences multiterritoriales de droits portant sur des oeuvres musicales en vue de leur utilisation en ligne, le contrôle technique périodique des véhicules à moteur, le paquet « Monti II » (qui a atteint le seuil du « carton jaune ») , l'information du public sur les médicaments soumis à prescription médicale, la reconnaissance des qualifications professionnelles, le règlement général sur la protection des données, l'introduction de restrictions d'exploitation liées au bruit dans les aéroports, le développement du réseau transeuropéen de transport et le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires dans les États membres de la zone euro ;
- 4 en 2013 , sur la déclaration de TVA normalisée, les commissions d'interchange pour les opérations de paiement liées à une carte, la création du parquet européen (qui a atteint le seuil du « carton jaune ») et le 4 e paquet ferroviaire ;
- 2 en 2014 , sur des mesures structurelles améliorant la résilience des établissements de crédit de l'Union européenne et le règlement sur les nouveaux aliments ;
- 4 en 2016 12 ( * ) , sur les sujets suivants :
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Texte européen |
Propositions de résolution de la commission des affaires européennes |
Résolution |
Réponse de la Commission européenne |
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Paquet « déchets » |
N° 323 de MM. Michel Delebarre et Claude Kern déposée le 21/01/2016 |
N° 78 adoptée le 02/02/2016 |
Transmise le 07/06/2016 |
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Contrats de fourniture numérique et contrats de vente en ligne et de toute autre vente à distance de biens |
N° 413 de Mme Colette Mélot et M. André Gattolin déposée le 18/02/2016 |
N° 103 adoptée le 07/03/2016 sur le rapport (n° 436) de Mme Jacky Deromedi au nom de la commission des lois |
Transmise le 15/06/2016 |
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Mécanisme d'échange d'informations en ce qui concerne les accords intergouvernementaux et les instruments non contraignants conclus entre des États membres et des pays tiers dans le domaine de l'énergie |
N° 498 de MM. Jean Bizet et Michel Delebarre déposée le 24/03/2016 |
N° 125 adoptée le 11/04/2016 sur le rapport (n° 531) de M. Roland Courteau au nom de la commission des affaires économiques |
Transmise le 24/06/2016 |
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Organe des régulateurs européens des communications électroniques |
N° 121 de M. André Gattolin et Mme Colette Mélot déposée le 10/11/2016 |
N° 38 adoptée le 12/12/2016 |
Non encore transmise |
Sur chacun de ces avis motivés, la Commission européenne apporte une réponse, adressée à M. le Président du Sénat et signée, comme les réponses aux avis politiques, par M. Frans Timmermans et le commissaire compétent.
L'année dernière, votre commission des affaires européennes notait que, « à la différence de ses réponses sur les avis politiques, celles qui portent sur les avis motivés ne sont dans l'ensemble guère satisfaisantes. En effet, la Commission présente les grandes lignes du dispositif qu'elle propose, mais campe sur ses positions quant à l'appréciation portée sur le respect du principe de subsidiarité et ne répond pas vraiment aux objections du Sénat ».
Votre commission est malheureusement contrainte, cette année, de réitérer son constat précédent. En effet, force est de constater que le contenu des réponses de la Commission aux avis motivés ne s'est guère amélioré. Si elle a pris le soin de les argumenter plus longuement, ses réponses se révèlent souvent insuffisantes sur le fond .
Le Sénat avait considéré que le paquet « déchets » ne respectait pas le principe de subsidiarité sur plusieurs points : certaines dispositions substantielles (définition des indicateurs de performance globale en matière de prévention des déchets, liste des déchets recyclables et des emballages, seuil quantitatif de déchets non dangereux, désignation d'organismes de préparation en vue de réemploi ou réseau de consignes agréées) font l'objet d'actes délégués et d'actes d'exécution ; risques de compromettre des pratiques nationales plus au fait des réalités locales que l'établissement par la Commission de lignes directrices pour l'interprétation des termes « valorisation » et « élimination » des déchets ; incertitudes sur le contour du rapport d'alerte de la Commission en cas de manquement d'un État membre aux objectifs poursuivis par le texte européen, notamment sur le caractère éventuellement contraignant des recommandations contenues dans ce rapport.
La Commission, après avoir succinctement présenté son dispositif et rappelé ses objectifs, « prend acte des inquiétudes du Sénat quant aux pouvoirs délégués ou aux pouvoirs d'exécution que confèrent les propositions à la Commission ». De façon peu convaincante, elle note que les textes en vigueur prévoient déjà de tels pouvoirs d'exécution et indique que « la disposition relative aux lignes directrices pour l'interprétation des définitions des termes « valorisation » et « élimination » existe également dans la directive 2008/98/CE (article 38, paragraphe 1) et ne fait référence qu'à des orientations non contraignantes ». Toutefois, elle ne répond pas aux objections du Sénat, qui a par ailleurs dénoncé à plusieurs reprises les excès inhérents à ces pouvoirs d'exécution, relatives aux dispositions du texte dont il est précisément saisi et qui concerne l'avenir... Les dispositions relatives au mécanisme d'alerte précoce auraient été « fortement simplifiées par rapport à sa proposition de 2014 », sans que l'on sache en quoi consiste cette simplification ni que soit démontrée la façon dont cette simplification permet de mieux respecter le principe de subsidiarité. Enfin, le rapport de la Commission viserait à « aider les États membres à éviter les infractions ». La Commission précise toutefois que les recommandations contenues dans ce rapport « ne seront pas contraignantes pour les États membres ».
Sur les contrats de fourniture numérique et contrats de vente en ligne et de toute autre vente à distance de biens , la Commission n'a pas non plus apporté de réponses véritablement argumentées aux observations du Sénat.
La Commission avait fait le constat que, si le commerce électronique se développe en Europe depuis plusieurs années, il reste essentiellement cantonné à l'intérieur des frontières nationales, et cela pour deux principales raisons : pour les entreprises, il s'agit principalement de l'absence d'une sécurité juridique favorable due à la fragmentation des législations et du surcoût engendré par les différences entre les droits nationaux des contrats ; quant aux consommateurs, ils pointent l'incertitude concernant leurs droits et leurs garanties contractuels. Pour y remédier, la Commission a fait le choix d'une harmonisation complète et ciblée de droits impératifs des consommateurs de manière à créer un cadre juridique unique pour l'ensemble de l'Union et favoriser l'action des entreprises. Le ciblage de certains droits impératifs des consommateurs devrait renforcer leur protection globale à l'échelle européenne.
Cependant, en dépit d'avancées indéniables, cette harmonisation complète a été jugée par le Sénat comme portant atteinte au principe de subsidiarité. En effet, si la Commission a prôné un niveau élevé de protection des consommateurs, elle n'a, à aucun moment, annoncé vouloir caler ses propositions sur les législations nationales les plus protectrices. Or, le droit français est en la matière un des plus évolués. Le principe d'harmonisation complète empêche les États membres de fournir une protection plus grande que celle prévue par la norme européenne : non seulement, la France ne pourrait offrir à ses ressortissants un niveau de protection plus en lien avec ce qu'elle pratique déjà, mais de surcroît, le texte comporte en lui-même une possibilité de voir régresser le niveau de protection des consommateurs français, sous couvert d'harmonisation au niveau européen.
La Commission affirme que « le choix d'une harmonisation complète au niveau européen, associé à un niveau élevé de protection des consommateurs, est le seul capable de relever les deux objectifs de sécurité juridique et de confiance des consommateurs ». Elle considère que « les États membres ne sauraient suffisamment, de leur propre initiative, éliminer les obstacles existants entre les législations nationales relatives aux contrats ». Elle conclut que « procéder par voie d'harmonisation minimale risquerait fort de ne pas apporter les résultats escomptés ». C'est pourquoi, selon elle, « seule une harmonisation complète [...] permettrait la réalisation d'un marché unique numérique en Europe », même si cette approche radicale est tempérée par le fait que l'harmonisation est ciblée et ne vise que « les aspects du commerce électronique qui se sont avérés être les principaux obstacles pour les consommateurs et les entreprises ». La Commission réaffirme également que « le niveau de protection des consommateurs offert par [ses] propositions est également très élevé », « sensiblement similaire au niveau de protection dont bénéficient les consommateurs français, niveau déjà très élevé par rapport aux autres consommateurs européens ».
On le voit, la Commission reprend le plus souvent ses explications initiales, mais ne prend pas véritablement la peine de répondre aux observations précises qui lui sont adressées. D'ailleurs, face aux difficultés rencontrées dans les négociations au Conseil, plusieurs États membres ont soulevé la question du niveau d'harmonisation. N'en déplaise à la Commission, la question mise en avant par le Sénat reste bel et bien posée.
Un constat similaire peut être dressé sur la réponse de la Commission à l'avis motivé portant sur la création d'un mécanisme d'échange d'informations en ce qui concerne les accords intergouvernementaux et les instruments non contraignants conclus entre des États membres et des pays tiers dans le domaine de l'énergie , dans le cadre de la mise en place de l'Union de l'énergie.
Le Sénat faisait en particulier observer que les dispositions prévues étaient inutiles pour l'information de la Commission, que les accords intergouvernementaux n'étaient plus guère utilisés dans le domaine énergétique, étant pour l'essentiel remplacés par des accords commerciaux, et que le dispositif proposé comportait une atteinte à la compétence des États membres, la Commission devant être impliquée en amont dans la vérification d'un accord intergouvernemental, voire dans les négociations elles-mêmes.
Dans sa réponse, la Commission estime essentiel de garantir la conformité des accords énergétiques intergouvernementaux avec le droit de l'Union européenne. Elle indique, dès lors, que sa proposition vise « à ce que les États membres aient l'obligation de notifier leurs projets d'accords intergouvernementaux à la Commission avant qu'ils ne deviennent juridiquement contraignants pour les parties (contrôle ex ante ) ». Un tel contrôle serait « la seule option efficace permettant de garantir la conformité de ces accords avec le droit de l'Union ainsi que leur transparence ». Toutefois, ce contrôle ex ante « ne prend pas la forme d'une décision juridiquement contraignante », même si l'avis de la Commission aurait un effet suspensif d'une durée de douze semaines maximum. Il convient toutefois de noter que, sur ce point, la réponse de la Commission est contradictoire avec sa proposition de décision selon laquelle : « Les États membres devraient prendre toutes les mesures nécessaires pour parvenir à une solution appropriée afin d'éliminer l'incompatibilité constatée . »
Toutefois, les négociations au Conseil ont fait récemment évoluer ce sujet vers une formulation consensuelle. En effet, le Conseil énergie du 5 décembre dernier s'est rallié au compromis élaboré par la Présidence slovaque. Si ce dispositif est définitivement entériné, les accords intergouvernementaux gaziers ou pétroliers paraphés devront être communiqués à la Commission avant leur signature. La Commission devra formuler ses éventuels doutes dans un délai de cinq semaines, puis formaliser un avis au plus tard douze semaines après la transcription du projet d'accord. Si le gouvernement concerné ne prend pas en compte l'avis de la Commission dans la version ratifiée de l'accord, il devrait (et non « devra » comme initialement prévu) expliquer ses motifs sans délai. Les accords intergouvernementaux en matière d'électricité éviteront cette évaluation ex ante , mais subiront une évaluation ex post , une clause de révision ayant été insérée pour qu'une évaluation ex ante puisse finir par être imposée. Les accords non contraignants échapperont à l'évaluation ex ante par la Commission, au bénéfice d'une notification « volontaire » ex post .
Si ces évolutions sont favorables, et répondent à plusieurs interrogations exprimées par le Sénat, il n'en demeure pas moins que la réponse de la Commission apparaît, rétrospectivement, d'autant plus insuffisante qu'elle se limitait à réaffirmer des positions de principe initiales, alors que l'avis du Sénat était bel et bien partagé par plusieurs États membres.
À cet égard, votre commission des affaires européennes ne peut donc être que favorable à la mise en oeuvre rapide de l'engagement pris par M. Frans Timmermans dans sa lettre du 11 juillet 2016, annexée au présent rapport : « La Commission a l'intention d'entreprendre, dans des cas spécifiques où cela s'avère approprié, un dialogue politique informel avec les parlements nationaux afin de discuter la substance de la proposition législative en question du point de vue de la subsidiarité, avant de prendre sa décision de maintenir, modifier ou retirer sa proposition » .
* 9 Belgique, Danemark, Finlande, France (Sénat), Lettonie, Luxembourg, Malte, Pays-Bas, Pologne, Royaume-Uni, Suède et République tchèque.
* 10 Chypre, France (Sénat), Hongrie, Irlande, Malte, Pays-Bas, Royaume-Uni, Slovénie, Suède et République tchèque.
* 11 Bulgarie, Croatie, Danemark, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Roumanie, Slovaquie et République tchèque.
* 12 La faible activité de la nouvelle Commission européenne nommée en 2014 explique l'absence d'avis motivés adoptés en 2015.