DEUXIÈME PARTIE - UN NIVEAU RECORD DE DIFFUSION DES INSTRUMENTS FINANCIERS EN FAVEUR DES PME, POUR QUELLE VALEUR AJOUTÉE EUROPÉENNE ?
I. DES RÉSULTATS SIGNIFICATIFS POUR LE RENFORCEMENT DU TISSU DES PME EUROPÉENNES
A. UNE DIFFUSION RAPIDE DES INSTRUMENTS DE GARANTIE ET DE CAPITAL-INVESTISSEMENT
1. Près de 25 milliards d'euros de prêts en faveur des PME entre 2007 et 2015
Les instruments de garantie pour les PME des programmes COSME et InnovFin et leurs prédécesseurs - à savoir le mécanisme de garantie du programme-cadre pour la compétitivité et l'innovation (CIP) et l'initiative pilote d'instrument de partage de risque (RSI) - ne représentent pas la totalité de l'activité de garantie du FEI, ce dernier gérant également des mandats régionaux, notamment dans le cadre des fonds structurels. En tant qu'instruments emblématiques de l'action de l'UE en faveur des PME, ils méritent néanmoins un suivi spécifique.
Mise en oeuvre des instruments de garantie aux PME des programmes CIP, COSME et InnovFin au 31 décembre 2015
(montants en millions d'euros)
|
Nombre de contrats signés |
Montant de (contre-) garanties distribuées |
Montant total de financement attendu |
Dont montant engagé auprès des bénéficiaires finaux |
Nombre d'entreprises soutenues |
Nombre d'emplois soutenus |
|
|
Mécanisme de garantie du programme CIP |
70 |
536 |
20 715 |
20 715 |
381 592 |
1 319 048 |
|
Initiative pilote RSI |
40 |
1 500 |
3 200 |
2 336 |
4 133 |
248 894 |
|
Facilité garantie de prêt du programme COSME |
27 |
275 |
7 068 |
1 292 |
51 099 |
161 477 |
|
Instrument de garantie InnovFin |
31 |
1 837 |
3 693 |
557 |
1 258 |
50 699 |
|
Total |
168 |
4 148 |
34 676 |
24 900 |
438 082 |
1 780 118 |
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données publiées par le FEI)
Au 31 décembre 2015, ces quatre instruments financiers avaient permis de distribuer 4,1 milliards d'euros de garanties et de contre-garanties , permettant de mobiliser un volume total de prêts estimé à 34,7 milliards d'euros, dont 25 milliards d'euros déjà effectivement engagés auprès d'environ 438 000 PME dans 28 pays . Ce montant, ne représente toutefois que 3,8 % du volume moyen de prêts accordés aux PME de la zone euro sur an en 2013 et 2014 17 ( * ) .
a) Le bilan du mécanisme de garantie du programme CIP (2007-2013)
Le mécanisme de garantie pour les PME du programme CIP , clos depuis fin 2013, a permis d'accorder un volume de prêts garantis de 20,7 milliards d'euros - soit moins de 0,5 % du volume de nouveaux prêts accordés aux PME de la zone euro entre 2007 et 2013 - bénéficiant à 73 % à des très petites entreprises (TPE) de moins de dix salariés. Sur les quelque 464 000 prêts octroyés, 23 % l'ont été en France pour une enveloppe totale de 3,5 milliards d'euros (17 % de l'encours total de prêts garantis). La France est ainsi le troisième bénéficiaire après l'Espagne et l'Italie, qui représentent respectivement 32 % et 25 % du portefeuille de prêts garantis. Les PME allemandes ne représentent que 9,5 % du portefeuille.
Au 31 décembre 2014, plus de 60 % des montants remboursés à l'instrument avaient été réutilisés, permettant ainsi d'atteindre un effet de levier supérieur à 30 18 ( * ) . Le montant des garanties appelées s'élevait quant à lui à 181,7 millions d'euros, ce qui correspond à environ un tiers du montant des garanties accordées par le budget de l'UE.
L'évaluation finale du programme CIP concluait que ce programme était globalement performant et répondait directement aux besoins des PME 19 ( * ) . S'agissant de l'instrument de garantie, il constatait toutefois qu'un grand nombre de dispositifs similaires existaient au niveau national et que ce type d'instrument devait se concentrer sur des segments de marché moins bien couverts . Néanmoins, une récente étude conjointe de la Commission européenne et du FEI sur l'impact économique du mécanisme de garantie pour les PME du précédent programme multi-annuel pour les entreprises (MAP) - très semblable à celui du programme CIP - dans les pays d'Europe centrale et orientale durant la période 2005-2012 20 ( * ) conclut que les PME ayant bénéficié d'un prêt garanti avaient connu une hausse significative du nombre de salariés - comprise entre 14 % et 18 % - par rapport aux entreprises équivalentes en-dehors du programme et une augmentation du chiffre d'affaires de 19 % dans les cinq après la signature du prêt. Les jeunes TPE sont les entreprises pour lesquelles les effets positifs du prêt garanti, en terme d'emploi et de ventes, ont été les plus importants.
b) Les premiers résultats des instruments de garantie pour les PME COSME et InnovFin
S'agissant des nouveaux instruments de garantie de la période 2014-2020, le tableau ci-dessus indique que le rythme de distribution aux intermédiaires financiers et aux PME est rapide. Au 31 décembre 2015, 275 millions d'euros de garanties avaient été distribuées au titre du programme COSME , ce qui devrait entraîner un financement total de 7 milliards d'euros en faveur des PME - soit environ 1 % du volume annuel de nouveaux prêts accordés aux PME de la zone euro - dont 1,2 milliard d'euros avait déjà été alloué à 51 000 PME dans 13 pays .
Comme son prédécesseur du programme CIP, cet instrument de garantie concerne en grande majorité des TPE (83 %). La France en est le principal pays bénéficiaire en volume avec 31 % du montant total engagé à ce jour, devant l'Italie (18 %) et l'Allemagne (17 %). Les prêts accordés concernent l'ensemble des secteurs d'activité, avec une certaine prévalence du commerce de gros et de détail (25 %), l'industrie arrivant en seconde position (14 %).
Facilité garantie de prêt du programme COSME - résultats au 31 décembre 2015 Répartition du volume de prêts distribués par pays
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du FEI)
Facilité garantie de prêt du programme COSME - résultats au 31 décembre 2015
Répartition du volume de prêts distribués selon la taille des PME
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du FEI)
L' instrument de garantie InnovFin rencontre lui aussi un succès important avec 1,8 milliard d'euros de garanties et contre-garanties octroyées depuis son lancement, ce qui devrait permettre de produire une enveloppe de prêts d'environ 3,7 milliards d'euros, dont 557 millions d'euros accordés au 31 décembre 2015. La France est le premier pays bénéficiaire avec 25 % du volume total de prêts, devant le Portugal (20 %) et la Suède (14 %). Il convient de noter que la France dispose en effet de deux intermédiaires financiers importants : Bpifrance, qui a signé un accord avec le FEI pour une enveloppe de garanties de 200 millions d'euros, et le groupe Banque Populaire Caisse d'Épargne (BPCE), qui gère 150 millions d'euros de garanties.
|
Instrument de garantie pour les PME InnovFin - résultats au 31 décembre 2015 |
Répartition du volume de prêts distribués par pays
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du FEI)
Tous pays confondus, ces prêts financent à 46 % le secteur industriel , à 18 % les technologies de l'information et de la communication et à 15 % les activités scientifiques et techniques. L'analyse de la répartition des prêts accordés par critère d'éligibilité indique qu'une très large part des PME innovantes bénéficiant de la garantie InnovFin ont déjà été soutenues par des dispositifs publics européens ou nationaux en faveur de l'innovation par le passé, ce qui semble indiquer que l'enveloppe de prêt est accordée essentiellement à des entreprises en phase de développement, ayant déjà une à deux années d'existence.
Répartition du volume de prêts accordés par critère d'innovation
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Critères d'innovation |
Montant engagé |
|
|
en millions d'euros |
en % |
|
|
1 - Engagement à utiliser le financement pour développer des produits, services ou procédés de production intelligents |
92,5 |
16,6 % |
|
2 - Être une entreprise à « croissance rapide » |
23,2 |
4,2 % |
|
3 - Avoir dépensé en R&I plus de 5 % du coût total de fonctionnement durant au moins l'une des trois années précédant le prêt |
5,1 |
0,9 % |
|
4 - Avoir dépensé en R&I plus de 20 % du montant du prêt demandé et s'engager à augmenter les dépenses de R&I d'un montant au moins équivalent à celui du prêt |
38 |
6,8 % |
|
5 - S'engager à dépenser plus de 80 % du montant du prêt dans des activités de R&I |
13 |
2,3 % |
|
6 - Avoir déjà bénéficié d'un soutien à l'innovation d'un programme européen, national ou régional |
238 |
42,7 % |
|
7 - Avoir reçu un prix pour l'innovation par une institution ou un organe de l'UE |
2 |
0,4 % |
|
8 - Avoir déposé au moins un brevet, dessin ou modèle en matière technologique et s'engager à utiliser l'argent emprunté pour l'utiliser |
30,8 |
5,5 % |
|
9 - Avoir bénéficié d'un financement d'un investisseur en capital-risque ou d'un business angel faisant partie d'un réseau ; |
68,5 |
12,3 % |
|
10 - S'engager à utiliser le prêt pour mettre sur le marché un nouveau produit ou entrer sur un nouveau marché géographique ; |
12,7 |
2,3 % |
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11 - Être une PME dont les dépenses de R&I représentent au moins 10 % du coût total de fonctionnement durant au moins l'une des trois dernières années |
33,2 |
6 % |
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12 - Être une ETI dont les coûts de R&I représentent au moins 15 % du coût total de fonctionnement durant au moins l'une des trois dernières années |
- |
- |
Source : FEI
La diffusion des instruments de garantie européens a progressé de façon significative au cours des cinq derniers mois, et ce grâce au pré-financement des enveloppes budgétaires des années à venir par le plan Juncker. Selon les dernières données disponibles au 31 mai 2015 , 15 accords supplémentaires ont été signés entre le FEI et des intermédiaires financiers nationaux, permettant ainsi d'atteindre une enveloppe de garanties d'environ 352 millions d'euros pour COSME et 3,15 milliards d'euros pour InnovFin , soit respectivement une hausse de 28 % et de 71 % par rapport à fin décembre 2015. Compte tenu de ces éléments, l'objectif de taux d'absorption des fonds, c'est-à-dire le pourcentage de financements ayant atteint leurs bénéficiaires finaux, devrait atteindre les 30 % prévus en 2016.
Le bilan du mécanisme de garantie du programme CIP et les premiers résultats de COSME et InnovFin confirment la capacité de ces instruments à mobiliser des financements en faveur des PME et l'intérêt des banques nationales privées et publiques pour distribuer ce type de prêt garantis. Il est néanmoins encore trop tôt pour mesurer l'impact économique des nouveaux instruments financiers COSME et InnovFin sur les entreprises soutenues et leur activité.
2. L'activité du FEI en capital-investissement a été multipliée par quatre entre 2007 et 2015
À l'instar des garanties, les instruments financiers européens de capital-investissement ont été plus fortement mobilisés au cours des dernières années. Entre 1994 et fin 2015, le FEI a réalisé près de 10 milliards d'euros d'investissements cumulés en capital grâce aux ressources confiées par la Commission européenne, la BEI, ainsi que par des pays tiers, sans oublier ses fonds propres, permettant de mobiliser au total 48,6 milliards d'euros de financement au profit des PME et des ETI européennes.
À travers ses différents mandats, le FEI est présent sur l'ensemble des segments du capital-investissement en vue de soutenir les PME et les ETI tout au long de leur cycle de vie , des phases de pré-amorçage aux phases de développement pour les entreprises devenues rentables, en passant par les différents tours de financement en capital-risque. Il ne sélectionne pas directement les PME et ETI soutenues, les investissements étant réalisés par les gestionnaires de fonds avec lesquels il a passé un accord.
Entre 2007 et 2015, les ressources annuelles investies par le FEI ont été multipliées par quatre , pour atteindre 2,2 milliards d'euros , dont 1 milliard d'euros en capital-innovation et 1,2 milliard d'euros en capital-développement. Compte tenu de ce volume d'engagements, le FEI est devenu un acteur puissant du marché du capital-investissement, en particulier en Europe continentale où ce dernier est moins développé qu'au Royaume-Uni. Ayant investi dans 85 fonds différents en 2015, le FEI est aujourd'hui présent dans quasiment le quart des opérations de capital-investissement en Europe.
Les instruments financés par le budget de l'UE ne constituent qu'une part minoritaire de l'activité du FEI. La majorité des investissements provient des ressources dévolues par la BEI , qui, dans le cadre de son mandat Risk capital resources ( RCR ) 21 ( * ) a confié 9,5 milliards d'euros au FEI depuis 2000. À la fin de l'année 2012, les ressources provenant du budget de l'UE investies dans des fonds par le FEI s'élevaient à 803 millions d'euros, soit 11,6 % du total du portefeuille de capital-investissement géré par le FEI. Leur part a légèrement diminué fin 2015, pour s'élever à 10,5 % du portefeuille cumulé d'engagements gérés par le FEI .
La facilité de capital-investissement du programme COSME , qui représente 546 millions d'euros pour la période 2014-2020, se concentre sur les fonds investissant dans les PME au stade de l'expansion et de la croissance, tandis que la facilité de capital-risque du programme InnovFin (460 millions d'euros pour 2014-2020) investit dans des fonds plus risqués , soutenant des PME dans le domaine de la recherche et développement et de l'innovation. Au cours de la période 2007-2013, la facilité de capital-investissement du programme CIP a quant à elle permis d'investir dans 42 fonds, qui ont à leur tour soutenu 340 PME.
Ressources investies par le FEI en capital-investissement et évolution des levées de fonds sur le marché européen
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du FEI et de Invest Europe)
Les engagements du FEI en France peuvent être estimés à 1,4 milliard d'euros au cours de la période 2011-2015 . 450 millions d'euros ont été investis dans des fonds français en 2015, dont 215 millions d'euros au titre du plan Juncker. Même s'il demeure moins important que Bpifrance, le FEI exerce, selon l'association française des investisseurs pour la croissance (AFIC), une influence non négligeable en France au regard de la taille du marché.
Dans l'ensemble, le FEI a joué un rôle contra-cyclique important pendant la crise financière . Le marché européen du capital-investissement, et plus particulièrement du capital-risque, a souffert d'un fort ralentissement entre 2008 et 2013, à la fois en termes de levée de fonds, de niveau d'investissement et de cessions. L'augmentation continue des engagements du FEI sur cette période a permis d'atténuer les effets de la crise sur certains fonds et sur les PME qui en dépendent. Le FEI a fourni 17 % des levées de fonds cumulées sur le marché européen du capital-risque en 2013 et 12 % en 2014. Ainsi, 35 % des derniers tours de table de fonds de capital-risque ont été soutenus par le FEI entre 2012 et 2014.
Soutien du FEI aux levées de fonds sur le marché du capital-risque européen
(montants en milliards d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du FEI, The European venture capital landscape : an EIF perspective , Volume I : the impact of EIF on the venture capital ecosystem, 2016)
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Capital-investissement et capital-risque : quelles différences ? Le capital-investissement ( private equity ) consiste à prendre des participations majoritaires ou minoritaires dans le capital de petites et moyennes entreprises généralement non cotées. Cette prise de participation permet de financer leur démarrage, leur croissance, leur transmission, parfois leur redressement et leur survie. Le capital-investissement s'exerce sur quatre segments : - le capital-innovation , également appelé capital-risque ( venture capital ) finance les entreprises au moment de leur création ou au début de leur activité afin d'aider au développement du produit et à sa première commercialisation. Il comprend l'amorçage, les trois premiers tours de capital-risque et le financement post-création ( late stage ) ; - le capital-développement ( growth capital ) finance les entreprises ayant atteint un seuil de rentabilité et dégageant des profits afin d'augmenter leur capacité de production, de développer de nouveaux produits ou services, de financer des acquisitions et/ou d'accroître leur fonds de roulement ; - le capital-transmission ( leveraged buy-out ) vise à permettre l'acquisition d'une entreprise existante non cotée par une équipe de dirigeants venant de la société ou de l'extérieur, aidés par des investisseurs en capital accompagnés d'investisseurs financiers. Ce type de financement recourt à la création d'une société holding, laquelle s'endette pour racheter l'entreprise cible (effet de levier).
Source : Association française des investisseurs pour la croissance (AFIC) |
3. « Volet PME » du plan Juncker : des objectifs en passe d'être atteints de manière anticipée
Une année seulement après son lancement, les bons résultats du FEIS s'expliquent pour une large part par le succès du « volet PME » du plan Juncker . Le préfinancement des instruments européens de garantie existants et la capacité du FEI à investir sur les marchés de capital-risque et de capital-développement ont en effet permis une consommation très rapide des enveloppes allouées. Ainsi, au 16 juin 2016 , grâce à 188 opérations dans 26 des 28 États membres, l'objectif de mobiliser 75 milliards d'euros d'investissement total en faveur des PME était réalisé à 65 % , grâce à l'effet de levier des 3,5 milliards d'euros déjà financés au titre du FEIS (cf. infra ). Le nombre de PME bénéficiaires est estimé à environ 142 000 . Cet objectif n'était atteint qu'à 33 % fin décembre 2015 . L'accélération est très nette au premier semestre 2016, grâce à la signature par le FEI de 100 conventions de financement supplémentaires, permettant de couvrir neuf autres États membres.
Rythme de progression du « volet PME » du FEIS
(montants en milliards d'euros)
|
Au 31/12/2015 |
Au 31/03/2015 |
Au 16/06/2016 |
Cibles
|
|
|
Financement au titre du FEIS |
1,8 |
2,7 |
3,5 |
5 |
|
Total des investissements attendus |
25,1 |
40,8 |
48,7 |
75 |
|
Nombre de pays |
17 |
19 |
26 |
28 |
|
Nombre de conventions approuvées |
84 |
118 |
188 |
- |
|
Nombre de PME soutenues |
81 200 |
122 100 |
155 000 |
- |
Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du FEI)
L' Italie, la France, l'Allemagne et le Royaume-Uni sont les principaux pays bénéficiaires du « volet PME » du plan Juncker. Si la distribution des soutiens est relativement homogène au sein de l'UE pour ce qui est des garanties de prêt, la situation est plus contrastée en matière de capital-investissement où l'on observe une sous-représentation des pays d'Europe centrale et orientale . S'agissant plus précisément de la France, vingt accords ont été signés par le FEI avec des intermédiaires financiers, dont 518 millions d'euros de garanties qui devraient permettre de mobiliser 6,3 milliards d'euros d'investissement en faveur d'environ 38 500 PME.
Les prévisions de déploiement réalisées en début d'année 2016 semblent aujourd'hui clairement dépassées, en particulier pour les instruments de garantie COSME et InnovFin , dont les enveloppes respectives de 500 et 755 millions d'euros, initialement prévues pour trois ans et au titre d'avances sur la période 2016-2019, ont été consommées en un an et demi . Cette diffusion très rapide semble confirmer que ces aides se trouvaient « au bon endroit, au bon moment » pour répondre à la demande du marché. Dans un contexte de taux d'intérêt bas et d'abondance de liquidités, y compris pour les PME, la poursuite de ces programmes à grande échelle peut sembler moins pertinente. Pour autant, une interruption jusqu'à la prochaine période de programmation serait dommageable, en particulier pour les États membres du sud et de l'est de l'Europe où les conditions d'accès au crédit bancaire sont moins bonnes.
Afin de répondre à cette difficulté, la Commission européenne a annoncé, le 1 er juin dernier, son intention de demander au comité de direction du FEIS de transférer 500 millions d'euros du volet « Infrastructures et innovation » vers le « volet PME » et ainsi d'utiliser la garantie de l'UE pour augmenter le volume de financement des instruments COSME et InnovFin. La décision de mise en oeuvre devra toutefois intervenir rapidement pour éviter toute rupture dans la distribution de ces instruments de garantie.
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Recommandation n° 1 : assurer la continuité des instruments financiers de garantie COSME et InnovFin jusqu'en 2020 afin de répondre à la demande de couverture des risques des institutions financières. |
Prévisions initiales de déploiement du « volet PME » du FEIS
(montants en millions d'euros)
|
2015 |
2016 (f) |
2017 (f) |
2018 (f) |
|
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Phase I |
||||
|
RCR |
1 393 |
1 200 |
||
|
Garantie COSME |
168 |
180 |
160 |
|
|
Garantie InnovFin |
245 |
300 |
210 |
|
|
Phase II |
||||
|
Plateforme de capital-investissement |
260 |
500 |
240-430 |
|
|
Titrisation |
17 |
33 |
50 |
|
|
Garantie non plafonnée |
10 |
40 |
100 |
|
|
TOTAL |
1 806 |
1 967 |
943 |
390 |
|
Cumulé |
1 806 |
3 773 |
4 716 |
> 5 106 |
|
Investissements attendus |
25 065 |
53 000 |
68 000 |
> 77 000 |
|
% de la cible |
33 % |
71 % |
91 % |
103 % |
Source : FEI, Coporate operational plan 2016-2018
Compte tenu du déploiement très rapide de la phase I, la Commission européenne et le FEI préparent actuellement la seconde phase du « volet PME » qui devrait être lancée dès juillet 2016 et comporter quatre actions :
- la mise en place d'une plateforme européenne de capital-investissement entre le FEI et les banques nationales de développement . Une quinzaine d'entre elles auraient exprimé leur intérêt pour cette initiative et seraient prêtes à participer à son lancement ;
- le développement de l'offre de financement en faveur de l'économie sociale et solidaire et du microcrédit au travers de l'instrument financier de garantie du programme pour l'emploi et l'innovation sociale baptisé « EaSI » ;
- la réalisation d'opérations de titrisation sur le marché des prêts aux PME ;
- le lancement d'un nouvel instrument de garantie non plafonnée en faveur des PME innovantes 22 ( * ) .
Au regard de l'effet d'entraînement créé par le plan Juncker en faveur du financement des PME, corroboré par la grande majorité des personnes entendues par votre rapporteur spécial, la proposition de la Commission européenne, annoncée le 1 er juin 2016, de prolonger le FEIS au-delà de juillet 2018 doit être soutenue. Si le FEIS venait à être reconduit, il conviendrait en outre de renforcer son « volet PME ».
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Recommandation n° 2 : prolonger le Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS) au-delà de 2018 et consacrer une part significative de ce nouveau plan d'investissement au financement des PME, via le FEI et les banques nationales de développement. |
* 17 En 2013 et 2014, la Banque centrale européenne estime le volume mensuel moyen de nouveaux prêts aux PME de la zone euro à 54 milliards d'euros, soit 648 milliards d'euros en moyenne sur un an. Sont ici considérés comme des prêts aux PME, les prêts aux sociétés non financières d'un montant inférieur ou égal à 1 million d'euros. Banque centrale européenne, Monetary financial institutions interest rates statistics , 2014.
* 18 Rapport de la Commission européenne au Parlement européen et au Conseil concernant les instruments financiers soutenus par le budget général conformément à l'article 140, paragraphe 8, du règlement financier au 31 décembre 2014, COM(2015)565 final.
* 19 Center for strategy and evaluation services, Final evaluation of the Competitiveness and Innovation framework programme , décembre 2011.
* 20 Pierfederico Asdrubali, Simone Signore, The economic impact of EU guarantees on credit to SMEs , Discussion paper 002, juillet 2015.
* 21 Pour ce mandat, une règle de co-investissement s'applique : le FEI doit investir 5 % de ses fonds propres et la BEI 95 %.
* 22 Cf. infra .