N° 747
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 30 juin 2016 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires européennes (1) sur l' achèvement de l' union bancaire ,
Par M. Richard YUNG,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Bizet, président ; MM. Michel Billout, Michel Delebarre, Jean-Paul Emorine, André Gattolin, Mme Fabienne Keller, MM Yves Pozzo di Borgo, André Reichardt, Jean-Claude Requier, Simon Sutour, Richard Yung, vice-présidents ; Mme Colette Mélot, M Louis Nègre, Mme Patricia Schillinger, secrétaires , MM. Pascal Allizard, Éric Bocquet, Philippe Bonnecarrère, Gérard César, René Danesi, Mme Nicole Duranton, M. Christophe-André Frassa, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Pascale Gruny, M. Claude Haut, Mmes Sophie Joissains, Gisèle Jourda, MM. Claude Kern, Jean-Yves Leconte, François Marc, Didier Marie, Robert Navarro, Georges Patient, Michel Raison, Daniel Raoul, Alain Richard et Alain Vasselle. |
AVANT-PROPOS
Le principe même d'une Union bancaire trouve son origine bien avant la crise financière de 2007 - l'article 67 du traité de Rome prévoyait déjà la libre circulation des capitaux - mais cette ambition de créer un marché financier unique s'est longtemps heurtée à la persistance de pratiques bancaires organisées sur des bases nationales et à l'absence d'une réelle volonté politique. La crise financière et, plus spécifiquement, la crise de la dette souveraine en zone euro ont donné l'impulsion politique nécessaire à la mise en chantier de ce projet essentiel au sein de l'Union économique et monétaire dans la construction européenne récente. L'Union bancaire constitue aujourd'hui, au-delà de sa complexité apparente ou parfois réelle, une des avancées les plus significatives de l'Union économique et monétaire.
Sous la pression de la crise de la zone euro, les gouvernements des États membres et les institutions européennes sont parvenus à trouver des solutions politiquement acceptables pour répondre aux difficultés financières des banques européennes. Il y avait urgence, ainsi que le reconnaissaient les chefs d'État et de gouvernement lors du sommet de la zone euro de juin 2012 ; ils appelaient pour la première fois à la création d'une Union bancaire afin de « briser le cercle vicieux qui existe entre les banques et les États » 1 ( * ) . En un temps record à l'échelle européenne, un chemin considérable a été parcouru, depuis cette date, vers la mise en place de l'Union bancaire, un mariage de raison porté par une forte volonté politique. C'est en novembre 2014, soit en à peine plus de deux ans, que le mécanisme de supervision unique (MSU) confiant à la Banque centrale européenne (BCE) des responsabilités de supervision est entré en vigueur. Le mécanisme de résolution unique (MRU) a créé un Conseil et un Fonds de résolution unique pour la zone euro. Il est en place depuis le 1 er janvier 2016 mais des travaux importants restent en cours. En novembre 2015, la Commission européenne a adopté une proposition législative sur un mécanisme unique de garantie des dépôts bancaires, le troisième et dernier pilier de l'Union bancaire au sujet duquel les discussions qui s'amorcent s'annoncent toutefois particulièrement difficiles.
L'Union bancaire est un projet ambitieux aux objectifs multiples. En tant que réponse politique et institutionnelle à la crise financière de la zone euro, l'Union bancaire vise à renforcer la stabilité du système financier, à rétablir la confiance et à rompre le cercle vicieux entre dettes bancaires et dettes souveraines. Elle doit aussi permettre de réduire la fragmentation du système bancaire au sein de la zone euro et participer en cela à l'établissement d'un véritable marché unifié des services financiers. Enfin, en harmonisant les conditions de crédit au sein de la zone euro, l'Union bancaire doit permettre de faciliter la transmission de la politique monétaire menée par la Banque centrale européenne. Qu'en est-il aujourd'hui de la réalisation de ces objectifs ?
Le système bancaire de la zone euro s'est indéniablement renforcé : le ratio moyen de fonds propres de catégorie 1 ( Common Equity Tier 1-CET1 ) des établissements importants de la zone euro est passé, depuis 2012, de 9 % à 13 % 2 ( * ) . Toutefois, la BCE en résumant ainsi la situation du secteur financier européen : « tensions contenues et progrès réalisés vers l'Union bancaire », pointe des difficultés persistantes. Les banques de l'Union bancaire continuent d'être affectées par une faible rentabilité et un encours de créances douteuses important dans certains pays. Dans son rapport annuel sur l'intégration financière en Europe 3 ( * ) , la BCE reconnaît aussi que l'intégration financière bancaire, mesurée par l'exposition des banques de la zone euro aux autres pays de la zone, n'a pas suffisamment progressé et que, malgré une légère croissance depuis 2013, elle n'a toujours pas retrouvé son niveau d'avant la crise de 2007. Les turbulences boursières sur les valeurs bancaires en début d'année 2016 pourraient d'ailleurs être le reflet d'inquiétudes sur la solidité des banques notamment européennes et, partant, sur la capacité de l'Union bancaire à réaliser les objectifs qui lui ont été assignés.
Ce rapport d'information propose de dresser un point d'étape sur les trois piliers de l'Union bancaire - la supervision, la résolution et la garantie des dépôts - ainsi que sur le corpus réglementaire et les moyens financiers qui la composent 4 ( * ) .
I. LE MÉCANISME DE SUPERVISION UNIQUE : UN PREMIER PILIER DE L'UNION BANCAIRE GLOBALEMENT OPÉRATIONNEL
A. UNE SUPERVISION DIRECTE PAR LA BCE DE PLUS DE 80 % DES ACTIFS BANCAIRES DE LA ZONE EURO
Le mécanisme de supervision unique repose sur une supervision directe par la BCE de plus de 80% des actifs bancaires de la zone euro laissant 3 000 banques sous supervision nationale dont près de 50 % en Allemagne.
1. Un règlement confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques en matière de surveillance prudentielle
L'adoption, le 15 octobre 2013, du règlement confiant à la Banque centrale européenne (BCE) un rôle clé dans la supervision des banques de la zone euro 5 ( * ) a ouvert la voie à la mise en place effective du premier pilier de l'Union bancaire. Le mécanisme de surveillance unique (MSU) est formellement composé de la BCE, qui est l'autorité de supervision directe pour les banques les plus importantes de la zone euro 6 ( * ) , et des autorités de contrôle nationales des États participants qui restent en charge de la supervision des autres banques. Le règlement adopté confie à la BCE des missions très larges parmi lesquelles figurent non seulement le contrôle de l'application des exigences prudentielles réglementaires en vigueur et des systèmes internes d'évaluation des risques des plus grandes banques mais aussi l'octroi et le retrait des licences bancaires pour l'ensemble de la zone euro, la possibilité d'imposer des fonds propres complémentaires ou de modifier les règles de gouvernance internes... Le fondement juridique du mandat attribué à la BCE, l'article 127 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), limite formellement le périmètre de supervision aux seules banques de la zone euro et en exclut tout autre secteur comme, notamment celui de l'assurance . L'Union bancaire ne rassemble pour l'instant que les pays de la zone euro, les États membres hors zone euro peuvent néanmoins rejoindre le MSU sous la forme d'accord de coopération entre superviseurs. La BCE est tenue de rendre compte devant le Parlement européen des décisions prises dans le cadre du MSU et, également, de répondre aux questions écrites des parlements nationaux.
Le MSU est devenu effectif à compter du 4 novembre 2014 , au terme d'une revue, par la BCE, de la qualité des actifs ( Asset quality review - AQR ) accompagnée d'un test de résistance ( stress-test ) des 130 banques importantes de la zone euro 7 ( * ) . Il s'agissait logiquement pour la BCE, avant d'en prendre la responsabilité en tant que superviseur, d'évaluer la situation des banques de la zone euro au regard des exigences prudentielles en vigueur. Les résultats, publiés en octobre 2014, ont conduit à des ajustements relativement limités à hauteur de 453 millions d'euros de la valeur des actifs des banques participantes. À l'issue du test de résistance, le déficit en fonds propres s'est établi globalement à 1,74 milliard d'euros, dont une partie avait déjà été couverte entre temps par les banques concernées.
2. Une supervision directe par la BCE pour les 129 plus grandes banques
Désormais, la BCE supervise directement l'équivalent de 83 % du total des actifs bancaires de la zone euro , soit approximativement 21 573 milliards d'euros en valeur comptable et 8 046 en valeur pondérée par les risques 8 ( * ) , réparti sur les 129 établissements de crédit identifiés comme importants en 2015. Il est intéressant de relever que, bien que les systèmes bancaires français et allemands représentent chacun environ 8 000 milliards d'euros d'actifs en valeur comptable, les banques françaises constituent le premier contingent parmi les 129 établissements en supervision directe avec 7 400 milliards d'euros d'actifs loin devant l'Allemagne avec 4 400 milliards d'euros 9 ( * ) . Cela illustre une différence majeure, qui peut d'ailleurs expliquer en partie les divergences constatées dans les négociations sur l'Union bancaire, entre les systèmes bancaires de ces deux États : l'Allemagne regroupe un nombre significatif de banques régionales de taille moyenne alors que les banques françaises sont principalement de grande taille et à vocation internationale. Ainsi, la presque totalité des banques françaises est soumise à la supervision directe de la BCE alors que, près de 50 % des 3 000 autres banques de la zone euro qui restent supervisées par les autorités de contrôle nationales compétentes, sont situées en Allemagne. Rappelons toutefois que la BCE peut décider, à tout moment, au-delà de cette répartition de principe, de soumettre un établissement de moindre importance à sa surveillance directe.
* 1 Déclaration du sommet de la zone euro du 29 juin 2012
* 2 Source rapport annuel de la BCE sur ses activités prudentielles, 2015.
* 3 Source Financial integration in Europe, ECB, April 2015.
* 4 Les travaux menés pour l'élaboration de ce rapport sont antérieurs au référendum britannique du 23 juin 2016. Le Royaume-Uni ne participe pas à l'Union bancaire mais, en raison de l'importance du secteur financier britannique, il n'est pas indifférent à ses évolutions. Il est encore trop tôt pour prendre clairement en compte les conséquences et les ajustements éventuels qui s'en suivront sur l'Union bancaire.
* 5 Règlement (UE) n° 1024/2013 du Conseil du 15 octobre 2013 confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit.
* 6 Selon le règlement, sont considérées comme des banques importantes, les trois premières banques de chaque État membre participant, celles dont l'actif total dépasse 30 milliards d'euros depuis trois ans, celles représentant 20 % du PIB de leur pays d'origine et les établissements ayant des activités sur plusieurs États membres participants, ou toute banque bénéficiant de l'assistance du Mécanisme européen de stabilité.
* 7 Selon le règlement, sont considérées comme des banques importantes, les trois premières banques de chaque État membre participant, celles dont l'actif total dépasse 30 milliards d'euros depuis trois ans, celles représentant 20 % du PIB de leur pays d'origine et les établissements ayant des activités sur plusieurs États membres participants.
* 8 Estimation fin septembre 2015 selon le rapport annuel de la BCE sur ses activités prudentielles, 2015.
* 9 Source : European banking supervision ; the first eighteen months, Dirk Schoenmaker et Nicolas Véron, Bruegel.