II. POUR UNE NOUVELLE STRATÉGIE DE DÉVELOPPEMENT
Avant de proposer des pistes pour contribuer à relancer le développement des pays de la région sahélienne (C) , il est urgent de comprendre pourquoi des décennies d'aide publique au développement, y compris dans le nord du Mali, ont laissé les États qui en ont bénéficié dans la situation décrite ci-dessus (A), puis d'étudier plus particulièrement l'élaboration, la mise en oeuvre et les limites du concept d' « approche globale » (B) .
A. LES ÉCHECS DE L'AIDE AU DÉVELOPPEMENT AU SAHEL
Les pays du Sahel ont indéniablement reçu une aide publique significative de la communauté internationale . Toutefois, il apparaît que plusieurs secteurs ont été relativement délaissés dans la période récente, au premier rang desquels la maîtrise de la croissance démographique, l'agriculture ou encore, en ce qui concerne tout au moins l'aide française, l'éducation.
Le bilan de ces efforts de l'aide publique au développement, tel qu'il découle de l'observation de la situation actuelle des pays du Sahel autant que des évaluations disponibles, est pour le moins décourageant, ce qui s'explique par une série de facteurs pour la plupart bien identifiés.
Enfin, à maints égards et malgré les objectifs affichés, le Sahel ne semble plus véritablement une région prioritaire pour la politique d'aide au développement française.
1. Une région qui reçoit une aide significative de la communauté internationale...
a) Une aide globalement importante
Les pays du Sahel, en particulier le Mali et le Niger, reçoivent actuellement et ont reçu au cours des 20 dernières années un volume important d'aide publique au développement de la part de l'ensemble des bailleurs de la communauté internationale.
En 2013, l'aide au Mali était moins importante du fait de la crise mais l'ensemble du Sahel recevait une aide significative de la part des bailleurs :
|
Sahel |
Mali |
|||||
|
2013 |
Dons, hors annulation de dette |
APD bilatérale |
Aide programmable |
Dons, hors annulation de dette |
APD bilatérale |
Aide programmable |
|
Etats-Unis |
484 |
494 |
347 |
110 |
110 |
83 |
|
France |
286 |
355 |
292 |
60 |
62 |
47 |
|
Canada |
145 |
145 |
62 |
49 |
49 |
16 |
|
Allemagne |
140 |
139 |
95 |
51 |
51 |
35 |
|
Japon |
136 |
138 |
65 |
36 |
38 |
8 |
|
Suisse |
88 |
88 |
64 |
22 |
22 |
18 |
|
Pays-Bas |
82 |
82 |
82 |
45 |
45 |
45 |
|
Danemark |
76 |
75 |
72 |
31 |
31 |
27 |
|
Suède |
74 |
73 |
39 |
34 |
34 |
20 |
|
Belgique |
71 |
72 |
36 |
23 |
22 |
12 |
|
Rang de la France parmi les bailleurs |
2 |
2 |
2 |
2 |
||
En millions d'euros courants, source OCDE.
En 2011, juste avant la crise, l'APD globale au Mali s'élevait à environ 913 millions d'euros et celle au Niger à 465 millions d'euros :
En millions d'euros courants, source OCDE.
Au niveau bilatéral, la France demeure le deuxième bailleur au Sahel, après les États-Unis, avec près de 337 millions d'euros d'aide versés en 2011 dans six pays 14 ( * ) (Sénégal, Mauritanie, Mali, Burkina Faso, Niger, Tchad) . Les engagements de l'Agence française de développement (AFD) y atteignent un milliard et demi d'euros sur 2008-2012.
En ce qui concerne plus spécifiquement le Mali, l'aide de la France était encadrée par un document-cadre de partenariat définissant cinq objectifs pour les années 2006-2010 articulés sur les OMD 15 ( * ) . 80 % des crédits bilatéraux étaient concentrés sur l'éducation et la formation, l'eau et l'assainissement ainsi que l'appui au secteur productif. La France soutenait par ailleurs le « Programme spécial pour la paix, la sécurité et le développement du nord », PSPSDN, du gouvernement malien.
Au niveau européen, les moyens consacrés à ces six pays sahéliens ont représenté plus de 2,7 milliards d'euros sur le 10 ème fonds européen de développement (FED) , faisant de l'Union européenne le premier bailleur dans la région.
En outre, au niveau international, les pays de la région ont reçu 677 millions d'euros depuis 2002 du Fonds mondial de lutte contre le SIDA, la tuberculose et le paludisme, 300 millions d'euros de l'alliance mondiale pour la vaccination et l'immunisation (GAVI), 231 millions d'euros du partenariat mondial pour l'éducation et 17 millions d'euros depuis 2006 via l'initiative internationale d'achats de médicaments UNITAID.
Très élevés en valeur absolue, ces montants le sont également par rapport aux PIB des pays aidés . En 2011, avant la crise malienne, l'APD « tous donneurs » fournie au Mali représentait 913 millions d'euros courants, pour un PIB de 7 400 milliards d'euros environ, soit une APD représentant 12,3 % du PIB. La part des flux d'APD dans le PIB était d'ailleurs encore plus élevée jusqu'en 2006 (15 % du PIB en 2006), la baisse intervenue depuis s'expliquant par la diminution des appuis budgétaires sectoriels, notamment en matière d'éducation, de santé et de transports.
L'APD fournie au Niger était de 465 millions d'euros pour un PIB de 4 740 milliards d'euros environ, soit près de 10 % du PIB.
En outre, ces sommes financent la majeure partie des investissements réalisés dans les pays aidés.
Toutefois, ramené à l'habitant, le montant de l'aide apparaît moins impressionnant. À titre d'exemple, le Mali comptait, en 2011, 14,4 millions d'habitants. Une aide de 913 millions d'euros représente donc 63 euros par an par habitant (pour un PIB d'environ 500 euros par habitant), soit 17 centimes d'euros par habitant et par jour.
b) Le cas du nord du Mali : une région qui a déjà bénéficié de la mobilisation des bailleurs
Le nord Mali a concentré l'attention de la communauté internationale après la crise de 2012-2013. La pauvreté, le sous-développement et la relégation ont été considérés par les pays donateurs comme responsable de l'insécurité, de la présence des groupes armés et terroristes dans la région et par conséquent, in fine , de la prise de contrôle de cette région par les groupes hostiles à l'Etat malien.
Les Maliens du sud du pays considèrent parfois plutôt que les populations du nord sont favorisées par le pouvoir central et par l'aide internationale et, malgré cela, toujours prêtes à se rebeller. Il est également souvent souligné que les trois régions du nord du Mali ne sont pas, loin s'en faut, les plus pauvres du pays , celle de Sikasso, par exemple, l'étant nettement plus.
Il importe donc de savoir si le nord du Mali a, ou non, bénéficié d'une aide importante dans la période ayant précédé la crise.
Vos rapporteurs ont notamment pu bénéficier sur cette question des éléments fournis par une étude de Gwenola Rageau, de l'organisme de médiation « Center for humanitarian dialogue », portant sur 20 ans (1992-2012) d'aide au développement au nord Mali 16 ( * ) . L'auteure s'est efforcée de rassembler les données disponibles sur l'ensemble des projets de développement menés dans le nord pendant cette période.
Ainsi, la France a été très active dans les régions du nord Mali avant la crise. En collaboration avec l'Union européenne, elle a élaboré un grand programme d'appui à la décentralisation visant à renforcer l'échelon régional (Appui au développement des régions du nord, ADERE nord). Après 2000, alors que les collectivités françaises soutiennent encore des projets au nord Mali, l'aide française se replie toutefois vers la région cotonnière du sud en raison des problèmes d'insécurité de plus en plus prégnants. Elle contribue néanmoins au Programme spécial pour la paix, la sécurité et le développement au Nord-Mali (PSPSDN) en versant près de 1 million d'euros dans la phase de démarrage au titre de l'AFD (354 275 euros) et du MAE (608 008 euros).
En ce qui concerne la contribution de l'ensemble de la communauté internationale au développement du nord Mali, les programmes de développement se sont déroulés en deux grandes phases, entre 1992 et 2006 puis entre 2006 et 2012.
(1) Une première phase qui échoue
La première phase des programmes de développement du nord , marquée par de longues périodes d'instabilité conduisant de nombreux partenaires au développement à retarder leurs investissements, se serait caractérisée par la mise en oeuvre d'une multitude de petits projets ou programmes, sans grand effort de coordination entre les partenaires techniques et financiers .
Les 14 et 15 juillet 1995, la Conférence de Tombouctou réunit le Gouvernement, les partenaires au développement et les mouvements rebelles pour le lancement du premier programme de développement au nord, le « Programme transitoire de normalisation et de réhabilitation des régions du nord ». Les partenaires au développement sont bien présents et s'engagent significativement.
Un deuxième cadre d'action porte ensuite sur la planification du développement à long terme des régions du nord. Une « Stratégie pour un développement humain durable des régions du nord Mali » est validée à tous les niveaux (régional, national et international), proposant comme axes fondamentaux la consolidation de la paix, le développement participatif, la création de conditions économiques viables et la lutte contre la pauvreté.
En 1998, une nouvelle Table ronde est organisée à Genève sur la « Stratégie nationale de lutte contre la pauvreté » (SNLP). Il en ressort un bilan très mitigé du Programme transitoire de normalisation et de réhabilitation des régions du nord lancé en 1995. Ainsi, sur 245 millions de dollars mis à disposition, seuls 10 % des montants ont été décaissés.
En 2001, à nouveau, le bilan des efforts de développement engagé au nord est des plus décevant : « En dépit de tous ces efforts, force est de reconnaître que le problème de développement des régions du nord Mali se pose toujours avec encore plus d'acuité, et cela huit ans après la signature du Pacte national », conclut l'Autorité du développement intégré du nord-Mali (ADIN). Les raisons invoquées sont un manque de coordination des interventions, une mauvaise circulation de l'information entre les acteurs et une absence de mise à disposition des fonds. D'autres observateurs invoquent la situation sécuritaire ou encore l'importance accordée au dialogue intercommunautaire, nécessaire mais ayant pour effet de ralentir le processus. L'étude de Gwénola Fargeau conclut : « Le développement n'est pas en marche. Certes, on construit ici et là des écoles, des centres de santé, mais cela ne s'inscrit pas dans une stratégie globale de développement pour cette région ».
Parmi les principaux échecs, le fort accent mis sur la construction des infrastructures (44 % des financements) n'a pourtant pas permis de mener à bien les programmes de construction de routes. De même, les efforts en faveur du processus de décentralisation n'ont eu que peu de résultats. Enfin, peu de choses ont été faites pour soutenir la croissance économique malgré d'immenses besoins en emplois.
(2) Une seconde phase également décevante
La deuxième phase de l'effort de développement du nord , lancée au forum de Kidal à partir de 2006 après les accords d'Alger qui marquent la fin de la rébellion touarègue à Kidal et à Ménaka, correspond à la mise en place du Programme décennal de développement des régions du Nord (PDDRN). Elle est centrée sur un nombre plus limité de projets ou programmes que les partenaires au développement financeront de manière plus coordonnée, suivant ainsi les principes de la Déclaration de Paris de 2005.
De 297 projets et programmes identifiés dans les régions du nord entre 1992 et 2006, on passe ainsi à 39 . Le programme est assorti d'un Plan d'action prioritaire, décliné en deux tranches quinquennales (2007-2011 et 2012-2016).
Le coût actualisé au 31 décembre 2011 des 39 projets et programmes s'élève à 840 milliards FCFA ( proche de 1 milliard d'euros ) dont 443 acquis (53 %) et 397 à rechercher. Sur le montant acquis, un total de 110 milliards a été décaissé (25 %). Les fonds acquis proviennent de l'Etat du Mali pour un montant de 45 milliards de FCFA, des collectivités territoriales pour 3 milliards et des partenaires au développement pour 396 milliards FCFA .
Les secteurs du développement des infrastructures de base, l'eau et l'énergie et celui de la sécurité alimentaire et du développement rural absorbent 87 % des montants acquis.
Le PDDRN, comme les programmes qui l'ont précédé, souffre toutefois d'un manque de financement qui s'est aggravé en 2012 avec l'arrêt des aides au développement. Au 31 décembre 2011, seuls quatorze projets ou programmes étaient entièrement financés ; treize étaient partiellement financés et douze non financés. Dix-neuf programmes n'ont connu aucun début d'exécution ; seize sont actuellement en cours et seulement quatre sont achevés :
- un projet de lutte contre l'ensablement dans le Bassin du Niger (Volet Mali) ;
- la construction de la station ORTM de Kidal ;
- un projet d'amélioration de la navigabilité du fleuve Niger ;
- le projet « Appui au développement des régions du Nord » (ADERE-Nord).
(3) Un échec global
Au total, en rassemblant des données issues de l'agence de développement du nord (ADN) et des PTF, le rapport précité évalue à 1 906 milliards FCFA soit 2,9 milliards d'euros les dépenses engagées dans le nord entre 1992 et 2011 .
En revanche, il est difficile d'estimer les montants acquis et décaissés. Toutefois, selon le rapport, même en retenant l'hypothèse basse de l'ADN, on peut considérer qu'au moins 778 milliards FCFA, soit 1,187 milliard d'euros, ont été décaissés .
Malgré cet effort non négligeable, le rapport conclut : « Depuis vingt ans, les gouvernements maliens successifs et les partenaires au développement constatent l'échec de leurs politiques de développement au nord et de l'atteinte d'un de leur principal objectif, la stabilité dans ces régions ».
c) La communauté internationale s'est à nouveau mobilisée après la crise malienne de 2012-2013
Les partenaires du développement se sont à nouveau mobilisés au lendemain de la crise malienne pour relancer le processus de développement du pays. À l'issue de la conférence des donateurs qui s'est tenue à Bruxelles le 15 mai 2013, 3,3 milliards d'euros d'engagements ont été annoncés, dont 280 millions pour la France . Selon Cyril Rousseau, sous-directeur des affaires financières multilatérales et du développement de la direction générale du Trésor entendu par vos rapporteurs, au début de 2015, 95 % des engagements s'étaient concrétisés et 75 % avaient été décaissés. Les interventions de l'AFD représentent 94 % des annonces françaises.
Par la suite, à la conférence internationale pour la relance économique et le développement du Mali de Paris, 3,2 milliards d'euros d'engagements ont à nouveau été promis sur 3 ans , dont 20 % pour le développement du Nord. La France a promis 360 millions d'euros, dont 260 millions d'euros de nouveaux engagements , 96 % devant prendre la forme de financements de l'AFD.
Si ces annonces témoignent de l'engagement 17 ( * ) de la communauté internationale et en particulier de la France pour aider le Mali à relancer le développement du pays, elles suscitent de grandes attentes qui risquent d'aboutir à des frustrations toutes aussi importantes si des résultats meilleurs que par le passé ne sont pas rapidement obtenus .
2. ... mais des secteurs délaissés
Si le Sahel a ainsi bénéficié de nombreux financements au cours des vingt dernières années dans le cadre de la politique d'aide publique au développement, certains secteurs pourtant essentiels ont été délaissés dans la période récente.
a) La maîtrise de la population
Ainsi qu'il a déjà été noté, la problématique pourtant essentielle de la maîtrise de la croissance démographique a été longtemps relativement délaissée pour des raisons essentiellement idéologiques à la fois parmi les bailleurs (avec notamment un refus de la Banque mondiale de s'engager sur cette question sous l'administration Bush) et au sein des pays aidés, où ni les conceptions traditionnelles, ni les conceptions issues de l'Islam ou de la religion catholique n'admettaient des évolutions significatives dans ce domaine.
Dès lors, les actions menées l'ont été essentiellement de manière indirecte, par le biais de la santé maternelle et infantile ou de la promotion de l'égalité homme/femme (qui se heurte toutefois aux mêmes obstacles idéologiques).
La France est notamment intervenue dans le secteur de la santé reproductive, maternelle, néonatale et infantile (SRMNI) à travers le fonds Muskoka 18 ( * ) , avec un apport très significatif de 98 millions d'euros par an en moyenne entre 2010 et 2015, mis en oeuvre par le biais de canaux multilatéraux ou bilatéraux. À la conférence de Ouagadougou (2011) puis au sommet de Londres sur la planification familiale (2012), la France s'est engagée, sur les 500 millions d'euros de l'initiative Muskoka, à consacrer 100 millions d'euros à la planification familiale et à la santé de la reproduction dans les pays d'Afrique francophone.
Ces actions restent focalisées sur la santé, voire la lutte contre des violences contre les femmes, tandis que l'aspect planning familial reste très difficile à développer.
Selon les informations recueillies par vos rapporteurs lors de leur déplacement dans des centres de santé de Bamako soutenus par la coopération française, un effort particulier est désormais mené sur l'amélioration des conditions d'accueil des femmes dans les structures sanitaires . Il semblerait en effet que, même lorsque ces centres sont en mesure de fournir des moyens de contraception ou des conseils sur l'espacement des naissances, l'accueil matériel et moral des femmes y est souvent si déplorable qu'elles en sont découragées et ne reviennent pas.
b) Un retrait des bailleurs dans le domaine de l'agriculture
Le secteur agricole a souffert d'un relatif délaissement de la part des bailleurs de l'aide au développement au cours des dernières années. D'une moyenne de 15 % des financements naguère, il est passé à environ 8 %, ce qui semble très insuffisant compte tenu de l'importance de la population rurale dans les pays du Sahel (entre 55 % et 80 % de la population totale). En outre, les Gouvernement nationaux eux-mêmes ne consacrent, selon Serge Michaïlof, qu'entre 3 et 10 % de leur budget à l'agriculture, ce qui est également très faible.
Ainsi, le développement rural et local a-t-il, selon le même auteur, été abandonné par les donateurs : agriculture, élevage, infrastructures rurales, hydraulique humaine et pastorale, irrigation. Pire, la plupart de ces institutions auraient été totalement désorganisées par les programmes d'ajustement structurel des années 1980-1990. En outre, l'expertise internationale, et notamment française, qui existe dans ces domaines, n'est plus suffisamment mobilisée dans le Sahel, notamment à cause de l'insécurité et d'une réorientation vers l'Asie du Sud ou l'Amérique latine. L'élevage, pourtant point fort potentiel de plusieurs pays du Sahel, souffre du même abandon de la part des bailleurs.
c) Une éducation en grande difficulté
(1) L'éducation de base n'est plus, dans les faits, une priorité
L'éducation fait partie des secteurs dont le retard est le plus préoccupant dans les pays du Sahel . La très forte croissance démographique en cours déstabilise des systèmes éducatifs déjà fragiles. Malgré des progrès dans l'absolu en termes de taux de scolarisation, les classes sont surchargées, l'enseignement est d'une qualité insuffisante et l'absentéisme est massif.
Il y a déjà plus de vingt ans, le Burkina Faso investissait massivement dans l'éducation et obtenait de bons résultats, tandis que d'autres pays sahéliens se méfiaient d'une population trop éduquée. Au Mali en particulier, la situation est très mauvaise, malgré une dépense aujourd'hui massive dans le budget de l'Etat.
Il est vrai que les partenaires techniques et financiers ont ici une responsabilité non négligeable, le programme d'ajustement structurel des années 80-90 ayant engendré le départ massif d'enseignants qualifiés à la retraite par anticipation, provoquant une rupture des équilibres.
Théoriquement, notre pays a fait de l'éducation une de ses priorités majeures en matière d'aide au développement . La stratégie adoptée par le CICID en 2009 pour la période 2010-2015 comporte ainsi deux objectifs en direction des seize pays pauvres prioritaires : d'une part, l'accès à une éducation primaire de qualité pour l'ensemble des filles et des garçons, d'autre part, la promotion d'une vision intégrée de l'éducation, qui inclut l'enseignement et la formation professionnelle. Cette politique éducative doit en outre s'articuler avec la promotion du français.
Pourtant, depuis plusieurs années, seule une petite partie de notre aide à l'éducation concerne l'éducation de base . Si l'éducation constitue ainsi le premier poste de dépenses de notre APD bilatérale (17 % en moyenne, soit 1,6 milliard de dollars), sur cette somme 918 millions sont consacrés à l'écolage, tandis que seulement 10 % des fonds alloués à l'éducation (166 millions de dollars) financent l'éducation de base. Ainsi, entre 2008 et 2013, les dépenses consacrées à l'éducation de base ont diminué de 246 millions d'euros, soit environ 60 % !
En outre, au 31 décembre 2015, la France ne figurait qu'au dixième rang des donateurs du partenariat mondial de l'éducation (PME) , instrument très efficace qui a notamment permis de financer la scolarisation de 23 millions d'enfants supplémentaires, de former plus de 400 000 enseignants et de construire 37 000 salles de classe. Le nombre d'enfants scolarisés dans les pays africains qui bénéficient du PME a progressé de 64 %, soit le double du rythme d'accroissement enregistré dans les autres pays.
La contribution de notre pays s'élevait ainsi en 2015 à 98,6 millions de dollars, le Royaume-Uni étant le premier financeur avec 851,3 millions de dollars. En outre, la France a choisi de ne pas reconduire son engagement lors de la dernière reconstitution financière du PME, alors même que ce fonds soutient massivement des pays francophones.
Aujourd'hui, l'AFD réinvestit cependant dans ce secteur, conformément à ses contrats d'objectifs et de moyens, en passant en 2016 d'un montant extrêmement faible de 1 million d'euros de subventions à un total de 8 millions.
(2) La francophonie souffre de ce manque d'investissement dans l'éducation
Cette perte de vitesse dans le domaine de l'éducation se reflète dans le déclin de la francophonie sur le continent . En effet, si les prévisions à l'horizon 2050 assurent que 80 % des francophones vivront en Afrique, c'est plutôt en raison de la dynamique démographique que d'une véritable politique francophone.
Ainsi, la qualité de l'enseignement du français régresse et la maîtrise de la langue régresse. L'attractivité du français diminue en particulier du fait d'un problème de formation d'enseignants compétents. En outre, les crédits de l'OIF (moins de 100 millions d'euros) ne permettent pas de mener une politique internationale ambitieuse.
d) Un effort récent sur le choix des secteurs de l'aide ?
Un effort semble avoir été récemment accompli par les bailleurs pour relancer des projets de développement dans ces secteurs relativement délaissés. En particulier, l'AFD investit actuellement dans l'agriculture, dans l'éducation et dans le développement de l'économie et notamment des PME.
L'agence a également placé la question démographique au coeur des priorités de son plan d'action pour le Sahel même si les interventions prévues restent essentiellement indirectes.
3. Un bilan global de l'aide publique au développement plus que décevant qui s'explique par des facteurs bien identifiés
a) Un bilan globalement décevant d'après les évaluations disponibles
Le bilan de l'ensemble des projets et des programmes de développement menés au Sahel en général et au Mali en particulier n'est pas satisfaisant .
Si aucune des personnes entendues par vos rapporteurs n'a ainsi soutenu que les politiques menées avaient globalement réussi, l'appréciation peut cependant être plus ou moins sévère.
Selon Laurent Bigot, l'échec de l'aide au développement au Sahel est total. D'après l'ancien diplomate, dans le nord de cette région, quasiment aucun projet financé par l'aide au développement ne subsisterait cinq ans après son achèvement. Un des principaux problèmes consisterait selon lui dans l'absence de consultation des pays partenaires sur leurs réels besoins.
Serge Michaïlof, également entendu par votre commission, n'est pas loin de porter la même appréciation, comme le manifeste le titre d'un récent article : « Au Sahel, notre politique d'aide au développement s'est complètement fourvoyée 19 ( * ) ». Comme le souligne l'ancien directeur à la Banque mondiale, le revenu par tête des habitants des pays du Sahel est aujourd'hui plus faible qu'il n'était à l'indépendance . Malgré une croissance parfois forte du PIB, ces pays se sont donc, en réalité, appauvris.
Les autres spécialistes entendus pas vos rapporteurs, sans brosser un tableau aussi sombre, soulignent tous que la situation du Sahel après des décennies d'aide au développement n'est pas très encourageante et que l'effondrement du Mali , l'un des pays les plus aidés et l'un de ceux en lesquels des bailleurs fondaient le plus d'espoir, constitue un échec significatif pour la politique d'aide au développement .
Ainsi, si le rapport pour 2015 de l'ONU sur l'atteinte des OMD se félicite de la diminution de 47 % à 14 % du taux de la population mondiale vivant dans l'extrême pauvreté dans les pays en développement, ce taux n'est passé que de 57 % à 41 % en Afrique subsaharienne et les progrès sont encore bien moindres dans les pays sahéliens, l'essentielle de la croissance économique subsaharienne s'étant produite hors de cette région.
Autre exemple, s'il faut se féliciter de l'augmentation globale du taux de scolarisation dans le primaire, beaucoup d'observateurs s'effraient à juste titre d'une dégradation de la qualité de l'enseignement.
Cet échec des politiques d'aide au développement concerne surtout les objectifs finaux , même si les objectifs immédiats ou intermédiaires des bailleurs sont souvent atteints.
Ainsi, en 2006, la commission européenne a réalisé une évaluation de la coopération de la Commission européenne et de la France avec le Mali 20 ( * ) sur la période 1995-2005. Cette évaluation a démontré que les stratégies française et communautaire étaient globalement pertinentes au regard des besoins du pays et des priorités exprimées par le gouvernement malien dans la majorité des secteurs d'intervention. Cependant, si les résultats (ou effets à court terme) attendus ont été atteints, l'impact final des interventions (effets à plus long terme et plus globaux) s'avère très limité dans certains domaines tels que la décentralisation ou la santé. Dans d'autres domaines, tels que celui des transports routiers, les interventions de la Commission et de la France n'auraient pas eu d'impact durable .
Plus globalement, les stratégies communautaire et française ne sont pas insérées dans une approche d'ensemble du processus de développement au Mali . Faute d'une vision suffisamment complète du système économique au sein duquel elles se situent, elles ne débouchent pas sur une hiérarchie des priorités. Ainsi, la contribution des interventions des bailleurs au développement du secteur privé et à la diversification du tissu productif malien (on retrouve ici la notion de profondeur de la croissance) a été marginale.
Enfin et surtout, la contribution des interventions communautaire et française à l'objectif ultime de réduction de la pauvreté est « difficile à mettre en évidence » et « apparemment limitée ».
Quant aux conclusions de l'évaluation conjointe de la coopération de la Commission européenne, de la Belgique, du Danemark, de la France et du Luxembourg avec le Niger pour la période 2000-2008 , réalisée en 2010, elles sont sans appel et méritent d'être citées plus longuement : « Malgré certains résultats (sectoriels et/ou localisés), la coopération de l'Union européenne (Commission et États membres) n'a pas permis d'inverser la tendance générale de stagnation, sinon d'appauvrissement de la population nigérienne et de dégradation de la base productive, à savoir l'agriculture. Il est fort probable que, sans l'aide européenne, la situation, principalement sociale, mais aussi économique, ait été pire. Toutefois, au vu des résultats obtenus, l'évaluation conclut qu'au Niger, les DPE comme les autres bailleurs de fonds, ont pratiqué l'aide sans développement ».
Les évaluations réalisées au Tchad et au Burkina Faso sont certes légèrement plus encourageantes. Ainsi, pour l'évaluation de l'aide de la seule Union européenne au Tchad, dans deux des secteurs de concentration (transport routier ainsi que eau et assainissement), les résultats envisagés par les stratégies sont en grande partie atteints. Dans le secteur de la santé, les résultats sont plus mitigés. Enfin, « malgré ses efforts, l'UE n'a pas été en mesure de développer au Tchad une stratégie de stabilisation globale ». Encore une fois, la difficulté réside donc dans le passage des objectifs intermédiaires aux objectifs finaux.
Enfin, en ce qui concerne l'aide de l'Union européenne au Burkina Faso, l'efficacité de l'aide semble avoir été supérieure mais les données sont insuffisantes, notamment celles relatives à la pauvreté globale, pour pouvoir mettre en évidence des impacts positifs à moyen et long terme.
b) Une application toujours superficielle des principes de la déclaration de Paris
Depuis la déclaration de Rome sur l'harmonisation de l'aide (2003) puis celle de Paris (2005), suivie par celles d'Accra (2008) et de Busan (2011), la communauté internationale, soucieuse d'améliorer l'efficacité de l'aide publique au développement, a dégagé les grands principes dont la mise en oeuvre est indispensable pour garantir cette efficacité.
Ces principes ont irrigué l'ensemble des politiques, des programmes et des projets de développement.
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Les 5 principes de la déclaration de Paris L'objectif principal de la Déclaration de Paris est de réformer les modalités d'acheminement et de gestion de l'aide pour augmenter son efficacité, notamment en matière de réduction de la pauvreté et des inégalités, de consolidation de la croissance, de renforcement des capacités et de progression vers les OMD. La déclaration est articulée en cinq principes : l'appropriation par les pays bénéficiaires, l'alignement de l'aide aux objectifs de ces pays, l'harmonisation des bailleurs de fonds, la gestion axée sur les résultats et la responsabilité mutuelle. 1- Appropriation : Les pays bénéficiaires de l'APD exercent une réelle maîtrise sur leurs politiques et stratégies de développement et assurent la coordination de l'action à l'appui du développement. 2- Alignement : Les donateurs font reposer l'ensemble de leur soutien sur les stratégies nationales de développement, les institutions et les procédures des pays bénéficiaires de l'APD. Dans la continuité du principe d'appropriation, l'alignement suggère que les pays bénéficiaires soient les véritables acteurs de leur développement. 3- Harmonisation : Les programmes des donateurs sont mieux harmonisés et plus transparents, et permettent une plus grande efficacité collective. Il s'agit ici de réduire la complexité des procédures d'octroi et de gestion de l'APD grâce à une convergence à la source. 4- Gestion axée sur les résultats : Gérer les ressources et améliorer le processus de décision en vue d'obtenir des résultats. Cette méthode de contrôle de l'efficacité du processus grâce à l'identification d'un certain nombre d'indicateurs (12 indicateurs figurent dans la Déclaration de Paris) permet d'élaborer des cadres d'évaluation de manière à rendre compte de la progression des stratégies nationales et sectorielles de développement. 5- Responsabilité mutuelle : Les donateurs et les pays bénéficiaires sont responsables des résultats obtenus en matière de développement. Ce dernier principe entend concrétiser un lien réel de partenariat entre les deux acteurs du développement identifiés par la Déclaration de Paris, soit les bailleurs de fonds et les pays bénéficiaires. |
Malgré la mise en avant systématique, conformément à la déclaration de Paris, de la nécessité de l'appropriation et de l'alignement dans la mise en oeuvre des politiques de développement au Sahel, ces principes semblent souvent rester lettre morte.
S'il existe un général au sein des pays partenaires du Sahel des points d'appui qui rassemblent les données sur l'aide versée (comme le secrétariat à l'harmonisation de l'aide au Mali), en revanche il n'y a pas de vision globale du partenaire sur l'aide qu'il reçoit et sur la manière dont elle est censée « catalyser » le développement du pays .
Le processus qui a conduit à la conférence de Paris de 2015 sur le redressement économique du Mali n'échappe pas à cette critique. En effet, la Mission d'évaluation conjointe (MIEC Nord Mali) qui, en vertu de l'accord d'Alger, avait été constituée pour évaluer les besoins du Mali, n'a pas pu rendre ses travaux à temps pour la conférence. Dès lors, les priorités ont essentiellement été choisies par les partenaires techniques et financiers, parfois sur le fondement de recettes générales censées s'appliquer à tous les pays en sortie de crise.
Plusieurs autres personnes entendues par vos rapporteurs ont mis l'accent sur le fait que l'aide au développement fonctionne encore trop souvent selon les principes d'une « politique de l'offre » . Les institutions internationales et les agences de développement ont en effet pour objectif principal d'engager au maximum les financements dont elles disposent, puisque c'est à cette aune qu'elles sont jugées et évaluées par les pays financeurs ou par les pays de tutelle. Or, beaucoup des pays partenaires n'expriment pas de besoins précis, faute de réflexion stratégique ou des capacités techniques, financières et humaines nécessaires pour évaluer ces besoins. Dès lors, les partenaires techniques et financiers sont conduits à proposer des programmes ou des projets élaborés d'après l'idée qu'ils se font des besoins des pays et d'après les priorités de politique étrangères des États par lesquels ils sont financés, ou encore en reproduisant des projets déjà réalisés auparavant dans d'autres pays.
Conscients des conséquences négatives de ce fonctionnement, de nombreux acteurs de l'aide au développement tentent d'y échapper et d'appliquer plus énergiquement les principes de la déclaration de Paris. Ainsi, tant l'ambassadeur de France au Mali que le directeur de l'agence AFD du Mali ont-ils souligné lors de la visite de vos rapporteurs qu'ils s'efforçaient autant que possible de faire respecter le principe selon lequel il ne faut apporter une aide que là où il y a une demande clairement formulée et ne la poursuivre dans le temps que si le pays partenaire se l'approprie véritablement...
c) Une coordination des bailleurs en progrès mais encore insuffisante
(a) Un effort de coordination stratégique en amont : la programmation conjointe de l'Union européenne
La Commission et les États membres de l'Union européenne ont réalisé un effort important de coordination en élaborant, pour certains pays aidés, une programmation conjointe des interventions en matière d'aide au développement. Il existe ainsi une programmation conjointe pour le Mali, bientôt pour le Niger et la Mauritanie. Chaque programmation conjointe comprend une analyse de la situation et de la stratégie de développement du pays partenaire et de la réponse à y apporter, une répartition des tâches et des secteurs entre les bailleurs, enfin les dotations par secteur et par bailleur.
En principe, l'adoption d'une seule stratégie pour l'ensemble des bailleurs de l'UE, au lieu de multiples stratégies, devrait renforcer l'appropriation par le pays partenaire du processus de développement, qui se trouve davantage en situation d'insérer l'aide publique au développement au sein de sa propre stratégie.
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La programmation conjointe de l'Union européenne La programmation conjointe est un processus par lequel la Commission européenne, le Service européen pour l'action extérieure (SEAE) et les États membres de l'UE déterminent conjointement une stratégie de réponse en matière de développement pour un pays partenaire donné et préparent ensemble un document de stratégie conjoint, qui en principe doit remplacer les stratégies bilatérales. Ce processus implique également des décisions sur « qui fait quoi » à travers une répartition des tâches et des secteurs entre les bailleurs de l'UE prenant en compte leurs engagements à focaliser leur aide sur un maximum de trois secteurs dans chaque pays en développement qu'ils choisissent de soutenir, comme convenu en 2007. Les modalités conjointes de coopération, y compris les fonds communs, le cofinancement ou la coopération déléguée, ne font pas nécessairement partie de l'exercice de programmation conjointe. La notion de « programmation conjointe » a été évoquée pour la première fois dans le rapport du Groupe adhoc sur l'harmonisation mis en place par l'UE (2004), dans le Consensus européen pour le développement (2005) et dans les Conclusions du Conseil de l'UE sur le cadre opérationnel sur l'efficacité de l'aide (2009), avant d'être testée à Haïti (2010) et au Sud-Soudan (2011). L'élan actuel en faveur de la programmation conjointe est lié au fait que l'on y voit une modalité pouvant contribuer à la mise en oeuvre du programme sur l'efficacité de l'aide et des engagements pris en 2005 dans la Déclaration de Paris . Source : Tous pour un ou chacun pour soi ? Premières expériences de programmation conjointe de l'UE, Greta Galeazzi, Damien Helly et Florian Krätke, notes d'information de l'Européan center for development policy management, n°50, mai 2013. |
Toutefois, les représentants des États membres craignent parfois que les intérêts et priorités de leur pays ne soient dilués à travers la coordination de l'aide, rendant ainsi leur influence politique moins visible 21 ( * ) . De ce fait, il est rare qu'un bailleur accepte, au seul motif qu'un secteur est suffisamment pris en charge par un ou plusieurs autres, de renoncer totalement à y intervenir.
(b) Une coordination opérationnelle parfois très formalisée mais qui ne suffit pas à rendre l'aide efficace
La coordination des partenaires techniques et financiers au Mali est particulièrement élaborée . Elle repose sur des relations entre les bailleurs, le ministère de l'économie et des finances et le secrétariat à l'harmonisation de l'aide malien. Elle a permis d'aboutir à la création d'une Stratégie commune d'assistante pays (SCAP) pour la période 2008-2011 (qui ne semble toujours pas révisée).
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Instances de coordination et de concertation des PTF au Mali Le Groupe exécutif de coopération (GEC) traite des thématiques et enjeux relatifs aux politiques de développement, des questions liées à l'efficacité du développement et à la coordination des interventions des PTF, du mode organisationnel des PTF et de ses interactions avec les autres acteurs. Le GEC est composé des chefs de coopération, représentants résidents, chefs et directeurs d'agences. Le Groupe des ambassadeurs (GA) , complémentaire du GEC, est composé des ambassadeurs et représentants résidents ayant rang d'ambassadeur. Il est chargé des dialogues politiques dans ses dimensions stratégiques et sensibles, notamment les questions de droits humains, de réconciliation nationale, d'Etat de droit, les défis sécuritaires ou de toute autre thématique soumise à elle par le GEC. Les groupes thématiques (GT) représentant les cadres de concertation des PTF au niveau sectoriel : économie agricole et rurale, économie et finances, justice et lutte contre la corruption, processus démocratique et organisation de la société civile, éducation et formation professionnelle, santé, eau et assainissement, transport, énergie. Ils sont responsables du suivi des engagements et des politiques relevant de leur secteur. Il existe également trois groupes transversaux : décentralisation et développement institutionnel, genre et autonomisation des femmes, environnement et changement climatique ; ainsi que cinq groupes ad hoc : la commission réhabilitation des zones post-conflits, l'équipe SCAP (stratégie commune d'assistance pays), la synthèse gouvernance, le groupe DDR (désarmement, démobilisation, réintégration), le groupe filets sociaux et protection sociale (non encore formalisé). Ces groupes thématiques entretiennent un dialogue politique et technique avec les ministres sectoriels, le directeur de la cellule de planification et de statistiques correspondant. La Troïka élargie a en charge l'animation des différents cadres. Elle est composée de deux bilatéraux et d'un multilatéral, plus la MINUSMA. Le lead de la Troïka est assuré par un chef de file sur une base rotative (un bilatéral ou un multilatéral). Le dialogue entre les PTF et le Gouvernement malien a lieu à travers des réunions entre la Troïka et le Premier ministre, des réunions entre groupes thématiques et ministère technique, la revue annuelle du nouveau CREDD (Cadre stratégique pour la relance économique) qui a remplacé le Cadre stratégique pour la croissance et la réduction de la pauvreté (CSCRP) en décembre 2015, une revue budgétaire conjointe, une commission mixte PTF-Gouvernement, une réunion tripartie organisations de la société civile (OSC) /Gouvernement/PTF et des rencontres PTF/secteur privé. |
Les partenaires techniques et financiers du pays ont ainsi, dès avant la crise de 2012, compris la nécessité d'une coordination élaborée pour éviter le syndrome du « troupeau de chats 22 ( * ) ».
Bien que complexe en elle-même, cette coordination très formalisée est indispensable s'agissant d'un pays où les partenaires techniques et financiers sont particulièrement nombreux.
Les praticiens de la coopération rencontrés par vos rapporteurs lors des auditions et à Bamako ont ainsi estimé que cette organisation était globalement opérante. En particulier, la coordination au niveau thématique semble relativement efficace et permet d'éviter les doublons.
(2) Une coordination toutefois incomplète et en partie impuissante
Si tous les acteurs rencontrés insistent sur la coordination comme nécessité absolue pour rendre l'aide plus « appropriable » et plus efficace, la mise en oeuvre concrète de cette coordination se heurte à l'existence de stratégies nationales de développement pas forcément convergentes ainsi qu'à la nécessité de préserver la visibilité des interventions, chaque acteur souhaitant pouvoir « planter son drapeau » sur les réalisations les plus prestigieuses.
De plus, pour les acteurs intervenant depuis longtemps dans les pays du Sahel et qui ont noué des relations étroites avec ceux-ci, il est encore plus difficile de cibler certains secteurs en se retirant des autres.
En outre, à supposer qu'il soit mené aussi loin que possible, cet effort de coordination ne peut résoudre à lui seul le principal problème, celui du manque d'appropriation et d'alignement de l'aide, comme le montre l'exemple du Mali.
En effet, malgré l'existence d'un plan d'action gouvernementale pour la période 2013-2018 (PAG) 23 ( * ) et toute l'organisation des partenaires techniques et financiers qui vient d'être décrite, le dialogue stratégique d'ensemble est loin d'être suffisant au plus haut niveau, ceci étant vrai non seulement pour le Mali mais aussi pour les autres pays de la région, à l'exception peut-être du Burkina Faso.
Les plans et les stratégies de développement existent, les mécanismes de coordination sont en place, les financements sont décaissés, mais in fine l'aide reste mal appropriée par des bénéficiaires qui manquent toujours de capacités techniques ou de volonté politique au plus haut niveau pour parvenir à cette appropriation.
d) Dans la période récente, l'insécurité, les conflits et les trafics entravent le développement
Les phénomènes de conflits et de trafics décrits dans la première partie du présent rapport ne sont pas seulement des marqueurs du sous-développement que l'aide au développement doit permettre de faire disparaître peu à peu. Ils sont également des forces agissantes qui paralysent, entravent ou ruinent les efforts accomplis par la communauté internationale et les pays partenaires .
S'il y a toujours aussi peu d'infrastructures de transport dans le nord du Mali, c'est ainsi en grande partie parce que les travaux sont sans cesse arrêtés par l'insécurité. Les personnels des agences ne peuvent pas se rendre sur place pour contrôler l'avancement des travaux et les ouvriers des chantiers sont régulièrement obligés de les abandonner. De même, un soulèvement violent peut détruire en quelques jours des équipements sanitaires, scolaires ou administratifs qu'il a fallu des mois ou des années pour construire.
Enfin, les trafics s'opposent directement à l'instauration de l'Etat de droit et d'une économie dynamique en générant en permanence de la corruption en en détournant les jeunes de l'économie légale.
e) L'aide internationale a-t-elle une part de responsabilité dans la crise malienne de 2012-2013 ?
Au-delà du constat de relatif échec de l'aide au développement dans les pays du Sahel, certains se demandent si l'aide au développement n'a pas une part de responsabilité dans la crise malienne 24 ( * ) .
En effet, selon eux, compte tenu des réseaux de clientélisme construits par le pouvoir malien dans les communes du nord, la sélection des projets, des partenaires ou des agences d'exécution était influencée par des arrangements frauduleux entre les entités publiques et les entreprises privées, parfois aux dépens de la population. Cette situation a sans doute empiré lorsque les bailleurs durent se retirer progressivement des zones affectées par une insécurité grandissante à partir de la deuxième moitié des années 2000.
Ceci met encore une fois en exergue la nécessité de placer la lutte contre la corruption et pour la bonne gouvernance au coeur des priorités dans le dialogue politique avec les pays du Sahel, afin d'éviter que l'aide au développement et les pays qui la fournissent ne se voient déconsidérés en étant associés aux yeux de la population à certaines pratiques des pouvoirs en place.
4. Malgré les discours, l'Afrique et en particulier le Sahel ne sont plus réellement une priorité de la France...
a) Le manque (ou l'excès) de stratégie globale : qui détermine la stratégie d'aide au développement de la France au Sahel ?
L'éclatement de la gouvernance française en matière d'aide au développement et de ses conséquences a déjà été analysé dans plusieurs rapports de notre commission 25 ( * ) .
Malgré des réformes successives, le dispositif institutionnel reste marqué par le rôle hypertrophié de la Présidence de la République et une concurrence entre les deux ministères des finances et des affaires étrangères. Ce dispositif institutionnel ne permet pas de porter cette politique de manière globale et cohérente : le secrétaire d'Etat ou ministre délégué chargé du développement, placé auprès du ministre des affaires étrangères, a du mal à jouer le rôle d'animation et de coordination interministérielle qui lui est assigné entre un ministre de plein exercice qui exerce les arbitrages internes au Quai d'Orsay et le ministre des finances qui tient les cordons de la bourse, chacun avec un prisme d'analyse différent de celui de la coopération.
Fait significatif, depuis que la coopération lui a été rattachée en 1998, le ministère des affaires étrangères a globalement démontré une grande difficulté à défendre les moyens de l'APD. Pour sa part, le ministère de l'économie est plus mobilisé par les moyens nécessaires pour les activités dont il a la charge directe en faveur des banques de développement et, au plan bilatéral, par les activités de prêt qui figurent à son budget que par les dons pour les projets dans les pays les plus pauvres ou pour l'assistance technique qui figurent au budget du ministère des affaires étrangères.
Enfin, l'AFD, qui est montée en puissance depuis la réforme de 1998, incarne une vision plus neutre et technique de l'aide au développement, construite en partie contre l'image de la Françafrique. L'importance des financements qu'elle peut mobiliser lui confère une certaine indépendance. Adossée aux grands objectifs internationaux de l'aide publique au développement, elle est désormais autant une banque de prêts aux pays émergents 26 ( * ) qu'une agence de coopération à destination des pays pauvres d'Afrique subsaharienne . Les nouvelles tendances de l'aide publique au développement au niveau mondial, développement durable et biens publics mondiaux, impliquent d'emblée une action quasi-universelle, non des interventions concentrées sur des pays avec qui nous aurions une relation privilégiée du fait de l'Histoire ou de notre proximité humaine et géographique.
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Les principales interventions de l'AFD au Mali Orientations de l'intervention de l'agence Un cadre intervention pays (CIP) de l'agence consacré au Mali sur la période 2015-2019 prévoit les secteurs de concentration suivants : énergie, hydraulique urbaine, éducation - en particulier dans le nord - et formation professionnelle, agriculture et pastoralisme ; enfin appuis directs en faveur du secteur privé. L'AFD met également en oeuvre les appuis budgétaires de l'Etat français, finance de nombreuses ONG françaises via son guichet DPO, appuie la coopération décentralisée. Elle appuie également de nombreuses politiques publiques : réforme du secteur du coton, restructuration du secteur de la microfinance, réforme du secteur de l'énergie, réforme institutionnelle du secteur de l'eau, loi foncière agricole, cadre juridique des partenariats publics-privés, etc. Enfin, PROPARCO intervient de manière importante au Mali (12,4 millions d'euros octroyés en 2015 en faveur du groupe hôtelier Azalaï). Montants engagés Le portefeuille de projets vivants AFD (hors ARIZ et PROPARCO) au 1 er janvier 2016 est de 325 millions d'euros (40 projets). Les engagements de l'agence étaient de 62 millions d'euros en 2013 (sur 10 mois d'activité), 175 millions d'euros en 2014 (incluant le dossier de conversion de dette monétaire de 65 millions d'euros) et 141 millions d'euros en 2015. Les décaissements sont de 47,2 millions d'euros en 2013, 42 millions d'euros en 2014 et 37 millions d'euros en 2015. Les octrois prévisionnels en 2016 sont supérieurs à 100 millions d'euros avec des interventions prévues dans l'énergie, le coton, la microfinance, le produit ARIZ, la diaspora et enfin le projet SDNM2 (sécurité et développement dans le nord du Mali, 2 ème phase) dans le nord du pays. L'AFD a un seul impayé au Mali : 6 millions d'euros avec la société Transrail ; toutefois, du fait de la résiliation de la concession de chemin de fer à cet opérateur début 2016 par le Sénégal et le Mali, l'encours non souverain pourrait être transformé en un encours souverain, qui serait dans ce cas remboursé par l'Etat du Mali. Principes d'intervention L'AFD intervient sur des projets à gros volumes (engagements supérieurs à 100 millions d'euros par an) et à impacts importants (ex : le projet Kabala (eau et assainissement) en faveur d'un million de Bamakois, la restructuration du secteur de la microfinance à l'échelle du pays, la Loi foncière agricole). L'agence s'efforce de travailler avec des maîtrises d'ouvrage nationales en répondant aux demandes exprimées mais travaille aussi avec des ONG si nécessaire (ex : facilité santé mise en place en 2013 lorsque l'Etat n'était pas présent dans le nord du pays). La partie malienne a de grandes attentes vis-à-vis de l'AFD qui est un partenaire de longue date. Ceci rend plus difficile l'exercice de concentration sectorielle. Beaucoup d'interventions ont lieu dans le nord du pays, en zone rouge : une douzaine de projets pour plus de 80 millions d'euros, ce qui a conduit l'AFD à réfléchir à ses modes opératoires (cf. l'approche globale ci-dessous). Enfin, l'agence a de bonnes relations avec Expertise France : coopération dans le domaine de la santé et bientôt dans l'éducation. |
b) Des financements bien trop faibles pour peser
Cette gouvernance complexe se traduit également par une certaine incapacité à traduire dans les faits la priorité affichée de l'aide aux pays pauvres prioritaires.
La France était certes le second bailleur au Sahel en 2013.
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Une aide qui se veut concentrée sur les pays pauvres prioritaires En volume, l'aide de la France aux pays les moins avancés (PMA) a augmenté de 4 % entre 2009 et 2013. Si ce montant a connu une baisse importante en 2012, elle a été compensée par une augmentation de près de 25 % entre 2012 et 2013. Au sein des PMA, la France a identifié des pays pauvres prioritaires, au nombre de 16, parmi lesquels se trouvent tous les pays du Sahel. Conformément aux décisions prises lors CICID du 31 juillet 2013, à partir de 2014, la France concentre au moins la moitié des subventions de l'Etat et les deux tiers de celles mises en oeuvre par l'AFD sur un nombre limité de pays pauvres prioritaires (PPP), au nombre de 16 dont tous les pays du Sahel. En 2014, cet objectif de concentration des subventions strictement budgétaires relevant des programmes 110 (aide économique et financière au développement) et 209 (solidarité à l'égard des pays en voie de développement) a été quasi rempli, 49 % des subventions des programmes 110 et 209 ayant été à destination des pays pauvres prioritaires. L'objectif des deux tiers de subventions mises en oeuvre par l'AFD à destination des PPP a également été rempli en 2014. Par ailleurs, Le montant des subventions accordées aux pays du Sahel en 2013 par l'AFD est de 62 millions d'euros, auxquels s'ajoutent, en 2013, 311 millions d'euros pour les prêts (souverains et non souverains) et 28 millions d'euros de garanties. Sur la période de 2007 à 2013, le total des engagements de l'AFD au Sahel s'élève à 3,3 milliards d'euros. L'AFD a principalement investi dans le secteur de l'eau et de l'assainissement au Sahel avec un total de 315,5 millions d'euros, puis dans l'agriculture (257 millions d'euros). Le Sénégal est le premier pays récipiendaire des subventions AFD au Sahel (579 millions d'euros) suivi par le Mali (359 millions d'euros). L'agence intervient majoritairement en subventions de projets (442 millions d'euros). Sur la période 2015-2020, l'AFD souhaite maintenir son effort financier sur ces pays, en plaidant pour une mobilisation accrue des ressources de l'Etat en subventions, et en renforçant ses partenariats avec les institutions européennes, notamment via la mobilisation du nouveau Fonds fiduciaire Stabilité et Migrations. |
Toutefois, les cinq pays concernés par l'opération Barkhane sont très loin d'être les plus aidés par la France au sein de notre aide publique au développement .
Le Mali est ainsi en 2013 le 18 ème pays le plus aidé par la France, le Burkina Faso le 25 ème , le Niger le 27 ème , la Mauritanie le 39 ème et le Tchad le 40 ème ! En comparaison, l'Afrique du Sud est le troisième pays le plus aidé, le Mexique le 4 ème et la Chine le 5 ème . Cette situation est naturellement liée à la prédominance des prêts dans notre aide, ceux-ci étant pour l'essentiel destinés à des pays plus riches que les pays sahéliens.
Ces chiffres reflètent cependant une réalité : notre apport en subventions est désormais insuffisant . Cette analyse a déjà été faite à de nombreuses reprises dans des rapports des deux assemblées. Elle peut être résumée ainsi :
- sur un budget d'aide au développement d'environ 3 milliards d'euros, environ 1,7 milliard est confié aux institutions multilatérales et européennes. Il reste 1,2 milliard pour notre aide bilatérale ;
- une fois déduits les annulations de dette, les contrats de désendettement et de développement (C2D, qui en Afrique de l'Ouest ont principalement concerné la Côte d'Ivoire et la Cameroun) et les bonifications de prêts AFD, il reste moins de 230 millions d'euros par an pour des subventions aux pays les plus pauvres ;
- ceci représente entre 10 et 15 millions d'euros par an en moyenne pour chacun des 16 pays pauvres prioritaires, ce qui est très faible.
Ce faible montant est insuffisant pour financer dans les pays sahéliens des actions de développement rural, de développement social et toutes les infrastructures qui n'offrent pas de rentabilité à court terme mais qui, au contraire, resteront longtemps coûteuses (on pense aux routes dans le nord-Mali).
En outre, ces financements sont insuffisants pour lancer des projets permettant de mobiliser l'aide des institutions internationales dont la France est fortement contributrice, et qui pourraient davantage se concentrer sur les besoins des pays sahéliens. Au contraire, les Britanniques, par exemple, sont habiles à se servir de l'effet de levier de subventions plus importantes et sont ainsi capables de mobiliser plusieurs dizaines de millions d'euros dans les pays qu'ils considèrent comme prioritaires.
5. ... ni la France une priorité du Sahel
L'influence française dans la région sahélienne est liée au poids du passé, à la francophonie et à la forte contribution de notre pays à la formation des élites des années 1970 aux années 1990. Le nouveau président malien, Ibrahim Boubacar Keïta, est le vivant symbole de cette réalité : élève de secondaire au lycée Janson-de-Sailly à Paris, étudiant à la faculté des lettres de l'université Panthéon-Sorbonne, chargé de recherche au CNRS et enseignant en systèmes politiques du Tiers-Monde à l'Université de Paris Tolbiac, son discours à la Sorbonne lors de sa visite d'Etat à Paris en octobre 2015 a incarné de manière frappante cette proximité de la France et du Mali.
Aujourd'hui en revanche, le modèle français est un modèle parmi d'autres , fortement concurrencé par celui des autres principaux bailleurs, en particulier nord-américain, de la Chine ou des pays arabo-persiques, sans évoquer l'influence des autres grands émergents que sont l'Afrique du Sud ou le Brésil.
Si la popularité de notre pays au Mali a connu un regain considérable après l'opération Serval, cet effet semble déjà en voie d'effacement. Le point de retournement avant la lassitude puis l'exaspération inévitable devant la présence armée est même, selon des chercheurs de l'IRD entendus par vos rapporteurs, déjà dépassé . C'est ainsi que la présence de Barkhane peut parfois être présentée non pas comme un rempart contre le terrorisme mais au contraire comme un élément qui incite les terroristes à frapper prioritairement le Mali.
* 14 Un tableau récapitulatif des montants de l'aide bilatérale, multilatérale et européenne dans les six pays d'intervention de la France au Sahel entre 2004 et 2013 figure en annexe.
* 15 Soit lutte contre la pauvreté et atteinte des Objectifs du millénaire pour le développement, priorité aux secteurs de l'éducation et de la formation, de l'eau et de l'assainissement, de la sécurité alimentaire ; développement économique ; maîtrise du français dans le système scolaire, et environnement francophone dans les domaines culturels et audiovisuels ; consolidation de la gouvernance.
* 16 Régions du nord Mali : les mal aidées du développement ? Bilan de vingt années (1992-2012) d'appui technique, institutionnel et financier dans les trois régions du nord Mali (Tombouctou, Gao et Kidal), Centre pour le Dialogue Humanitaire (CHD) avec le soutien de l'Ambassade du Danemark au Mali, document de travail, 2014.
* 17 Notons cependant que, selon Serge Michaïlof et Olivier Lafourcade, c'est un montant double de celui annoncé, soit 2 milliards par an pendant au moins 5 ans, qui serait nécessaire pour véritablement sortir le Mali de l'ornière. Cf. la note « Comment gérer efficacement l'aide au Mali », IRIS, novembre 2013
* 18 Issu du sommet du G8 de Muskoka au Canada en 2010.
* 19 Le Monde, 29 avril 2016.
* 20 Évaluation conjointe de la coopération de la Commission européenne et de la France avec le Mali - ref. 991
* 21 Pourtant, la programmation conjointe ne consiste pas en la mise en oeuvre conjointe des projets...
* 22 Expression d'un des ambassadeurs occidentaux à Kaboul pour traduire la complexité pour le pays aidé de coordonner les interventions des partenaires techniques et financiers, rapportée par Serge Michaïlof dans « Africanistan », 2015.
* 23 Le PAG a succédé au Plan pour la relance durable du Mali 2013-2014. Ces plans déclinent le CSCRP.
* 24 Cette idée a notamment été exposée dans un rapport d'Isaline Bergamaschi, professeur assistante au département de sciences politiques de l'Université des Andes à Bogota, ainsi que dans l'article «Notes sur l'État au Mali » sur le site internet de la coordination de l'aide au développement au Mali : www.maliapd.org
* 25 Cf. L'Afrique est notre avenir, page 401.
* 26 Ce qui est en soit une excellente chose en permettant de contribuer au développement durable au niveau mondial et en diffusant l'influence de la France pour un coût minime pour le contribuable français.