II. L'AVENIR DU FSV : RECENTRER SES MISSIONS, STABILISER SES RESSOURCES ET RELANCER SES INSTANCES DE GOUVERNANCE
A. RECENTRER LES MISSIONS DU FSV SUR LES DISPOSITIFS DE SOLIDARITÉ « CoeUR DE SYSTÈME »
Vos rapporteurs estiment qu'un recentrage des missions du FSV est indispensable pour rendre sa mission plus lisible et la présentation distincte de ses comptes plus légitime et significative . Le recentrage doit s'effectuer autour des deux dispositifs déjà évoqués : le minimum vieillesse et la prise en charge des cotisations pour les périodes non travaillées .
Cette proposition implique de modifier en conséquence les articles L. 135-2 et L. 135-3 du code de la sécurité sociale qui listent respectivement les dépenses prises en charge par le fonds ainsi que ses recettes afin de :
- supprimer, au sein des dépenses de la première section du FSV, le transfert vers les régimes complémentaires. Ces derniers (représentant environ 300 millions d'euros par an) doivent être assumés directement par l'État, le FSV étant chargé de financer les seuls régimes de base ;
- supprimer également, au sein de la première section, la disposition permettant au Gouvernement d'élargir les missions du fonds par voie réglementaire. Votre commission s'était d'ailleurs déjà opposée à deux reprises à cette disposition, y voyant le risque de faire du FSV « un fonds de défaisance » 74 ( * ) ;
- supprimer enfin la deuxième section du fonds à la fois en dépenses et en recettes. Y figurent actuellement la fraction de Mico financée par le FSV ainsi que la majoration de pension pour conjoint à charge. Ces dispositifs seraient désormais financés respectivement par les régimes de base et par la Cnaf.
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Recommandation n° 2 : Recentrer le FSV sur sa mission de financement des dispositifs de solidarité « coeur de système ». |
La mise en oeuvre de cette recommandation, à recettes constantes pour la première section, est une mesure forte : elle permet de rétablir l'équilibre financier du FSV en « transférant » son déficit actuel vers les régimes de base servant le Mico, et donc en premier lieu vers la Cnav.
La deuxième section est en effet structurellement en déficit puisqu'elle supporte des charges cumulées d'un montant de 3,5 milliards d'euros et qu'elle n'est seulement abondée que par 500 millions d'euros de recettes environ.
Cette bascule du déficit vers les régimes de base permettrait de clarifier la présentation des comptes de la branche vieillesse en lui faisant porter son besoin de financement . Si l'argument psychologique d'un retour à l'équilibre des régimes de base ne doit pas être sous-estimé, tant il permet de montrer que les efforts accomplis par les réformes successives portent leurs fruits, il demeure toutefois théorique au regard de la nature du Mico et des règles de calcul des financements forfaitaires du FSV.
Avec cette proposition, les régimes de base renoueraient donc en 2016 avec un déficit de l'ordre de 2,1 milliards d'euros.
Par ce recentrage du fonds, vos rapporteurs invitent donc le Gouvernement à une véritable « opération transparence » sur les comptes de la branche vieillesse. Le déficit du FSV ne constitue pas un problème en soi mais traduit le besoin de financement du système des retraites qui, bien que réduit par les réformes successives, demeure conséquent.
Des mesures devront être prises, à l'avenir, pour combler ce déficit persistant.
La suppression de la deuxième section lève également la contradiction induite par la nouvelle organisation du compte du FSV à la suite de l'arrêt de Ruyter . Les recettes de la première section tirées des prélèvements sur les revenus du capital n'étant pas fongibles avec les recettes de la deuxième section, un éventuel excédent de la première section ne pourrait pas être utilisé pour diminuer le déficit de la deuxième section. Dès lors, alors même que les prévisions indiquent que la première section pourrait être à l'équilibre à compter de 2019, le déficit du FSV demeurerait toujours important sans que l'on sache comment seraient utilisés ces éventuels excédents.
Le recentrage des missions du FSV devra s'accompagner à l'avenir d'une stabilisation de ses missions pour conserver la logique du fonds qui est d'assurer, avec des recettes suffisantes, le financement des dépenses au coeur du système de solidarité des retraites.
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Recommandation n° 3 : Stabiliser les missions du FSV. |
* 74 D'après le mot du rapporteur général, Jean-Marie Vanlerenberghe, lors de l'audition du secrétaire d'État au budget, Christian Eckert, par la Mecss le 5 avril 2016.