LA PROPOSITION EST-ELLE COHÉRENTE AVEC L'OBJECTIF POURSUIVI ?
Vos rapporteurs sont assez favorables sur le principe à une révision du dispositif actuel dès lors qu'il renforce le lien entre l'électeur et son représentant européen et que l'ensemble apporte une réelle valeur ajoutée aux pratiques existantes. Il ne semble pas, toutefois, que ces conditions soient toujours remplies à la lecture du projet.
LA CIRCONSCRIPTION COMMUNE ET SES CONSÉQUENCES
Le principe d'une circonscription commune, limitée à 8 % des parlementaires européens, peut apparaître comme une avancée vers la circonscription unique et un moyen de renforcer le débat européen en le soustrayant aux enjeux nationaux. Il n'est pas certain pour autant que ce projet garantisse totalement une meilleure lisibilité au scrutin. Les électeurs seraient amenés à effectuer un double choix le jour du vote, en faveur d'une liste transnationale et d'une liste nationale. Le système peut apparaître complexe là où toute démarche doit s'orienter vers un renforcement de la lisibilité du scrutin. S'opère de surcroît une distinction entre députés européens issus de la première liste, conduite rappelons-le, par le candidat à la présidence de la Commission européenne et ceux de la deuxième, moins prestigieuse. La question des partis ne bénéficiant que d'une assise nationale est par ailleurs posée, dans quelle mesure peuvent-ils s'inscrire dans une circonscription par essence européenne ?
Le projet peut, en outre, apparaître, dans la configuration proposée, comme contraire aux Traités. La circonscription commune doit permettre la désignation du candidat à la présidence de la Commission. La procédure est, rappelons-le, déjà encadrée par les Traités qui prévoient que ledit candidat est présenté par le Conseil européen en tenant compte des résultats aux élections européennes. Il est évident - les premières négociations au Conseil sur le projet de texte le montrent - que le Conseil européen ne renoncera pas à cette prérogative fondamentale. La pratique observée lors du dernier scrutin européen tend à souligner que le dispositif actuel permet de respecter le choix des électeurs. Le candidat officiel du Parti populaire européen Jean-Claude Juncker, vainqueur des élections, a été désigné par le Conseil européen. La procédure actuelle offre par ailleurs de la souplesse en cas de majorité incertaine au Parlement européen, le Conseil pouvant présenter un candidat qui n'était pas tête de liste de chacun des partis mais à même de réunir sur son nom une coalition.
Le système proposé par le Parlement européen méconnaît par ailleurs une réalité, celle du vote. Plusieurs questions demeurent en effet ouvertes :
- celle de la légitimité d'une tête de liste battue au sein de la circonscription commune - celle de la véritable élection européenne - mais dont le parti est vainqueur en voix grâce aux circonscriptions nationales ;
- celle, plus hypothétique, de l'élimination éventuelle de la tête de liste dans la circonscription commune.
La question de la circonscription commune doit, enfin, être articulée avec celle de la composition même du Parlement européen. Dans le cadre actuel, autour de 60 députés seraient élus au sein de cette nouvelle circonscription. Il convient de rappeler que 2016 devrait être marquée par une révision de la composition du Parlement européen. La décision du Conseil européen de juin 2013 qui fixe celle-ci prévoit en effet que le Parlement européen présente avant la fin de l'année une initiative en vue d'instaurer un système qui, avant chaque nouvelle élection au Parlement européen, permettra de répartir les sièges entre les États membres d'une manière objective, équitable et durable 13 ( * ) . Il devra tenir compte de toute modification des évolutions démographiques dûment constatées et respecter l'équilibre global du système institutionnel. Ce système devra être opérationnel avant le début de la législature 2019-2024 sur la base d'une initiative du Parlement européen, présentée avant la fin de l'année 2016. Cette nouvelle répartition devrait donner lieu à de nombreux débats qui devraient être tranchés, compte tenu de l'importance du sujet, au niveau du Conseil européen. Il paraît difficilement concevable que les pays qui devraient voir leur nombre de représentants européens réduit dans ce cadre acceptent en plus de voir de nouveaux sièges transférés vers la circonscription commune.
LA CAMPAGNE ÉLECTORALE DOIT-ELLE ÊTRE ENCADRÉE PAR LA NORME EUROPÉENNE ?
Si vos rapporteurs peuvent comprendre la logique d'une nécessaire mise en avant de l'enjeu européen de l'élection, ils s'interrogent sur la nécessité, dans certains domaines, d'en passer par la norme européenne pour améliorer ce qui relève de la pratique.
Il en va ainsi des procédures de sélection des candidats que le Parlement européen souhaite voir les plus transparentes possibles et les plus démocratiques. Traditionnellement, le législateur national laisse aux formations politiques le soin d'organiser leur mode de fonctionnement, l'encadrant éventuellement de contraintes en matière de représentation égale des deux sexes. En France, l'article 4 de la Constitution garantit le libre exercice de leur activité. Le projet du Parlement européen apparait ainsi contraire à la Constitution. Dans ces conditions, il semble peu opportun d'envisager une intervention normative européenne dans ce domaine et uniformiser le mode de fonctionnement des partis nationaux à l'échelle européenne. La question du contrôle de la procédure de sélection n'est, par ailleurs, pas abordée par le texte.
De telles réserves s'appliquent également au délai imposé aux partis pour désigner leurs candidats à la présidence de la Commission européenne. Là encore, la liberté d'organisation des partis politiques apparaît remise en cause.
Rien n'est par ailleurs indiqué sur l'ordre des listes alors même que les traditions électorales divergent en la matière. L'ordre des candidats peut être modifié par l'attribution des voix de préférence en Autriche, en Belgique, au Danemark, en Finlande, en Italie, au Luxembourg, aux Pays-Bas et en Suède. Le droit électoral luxembourgeois permet de voter pour des candidats appartenant à différentes listes là où le droit suédois permet aux électeurs d'ajouter ou de supprimer des noms sur les listes. De telles pratiques fragilisent également la volonté d'harmoniser les bulletins.
La rédaction de l'article 3 sexies peut, en outre, susciter un certain scepticisme en ce qui concerne le rôle des Etats membres en vue d'encourager de de faciliter l'utilisation des affiliations aux partis européens lors des émissions électorales à la télévision et à la radio. Les contours de celles-ci ne sont pas suffisamment détaillés de sorte qu'une interrogation subsiste quant à savoir s'il s'agit des émissions de la campagne officielle ou d'autres programmes. Dans ce dernier cas, l'intervention des pouvoirs publics peut apparaître étrange. Toutefois, il est important que les droits nationaux évoluent et permettent de mettre le nom de l'éventuel candidat à la Commission européenne soutenue par une formation politique sur les bulletins de vote. Ce qui n'est pas possible aujourd'hui en France.
A l'inverse il est curieux, si l'ensemble du dispositif apparaît assez prescriptif et ambitieux, que rien ne soit indiqué concernant le financement de la campagne, notamment en ce qui concerne la circonscription commune. Le règlement sur les partis politiques européens adopté en 2014 ne vise pas la question de la campagne électorale 14 ( * ) . Le considérant 27 dudit règlement prévoit que si les partis politiques européens devraient pouvoir financer des campagnes menées à l'occasion des élections au Parlement européen, le financement et la limitation des dépenses électorales pour les partis et les candidats en vue de ces élections sont régis par les règles applicables dans chaque État membre. Le Parlement européen ne va pas au-delà et prend ainsi acte de l'hétérogénéité des règles de financement des campagnes électorales de part et d'autre de l'Union européenne. Cette situation est d'autant plus paradoxale qu'il aspire à une harmonisation du droit électoral touchant au scrutin européen. Il serait pourtant utile d'évoluer vers des règles communes en ce qui concerne le financement de cette campagne.
LE PROJET RENFORCE-T-IL LA VISIBILITÉ DU SCRUTIN ET LA REPRÉSENTATIVITÉ DU PARLEMENT EUROPÉEN ?
L'absence de visibilité du scrutin et les doutes sur sa représentativité se traduisent dans les urnes par une progression régulière de l'abstention. Le taux de participation ne cesse de diminuer depuis 1979 à l'échelle de l'Union. Il a ainsi atteint 42,54% en 2014 contre 43%, cinq ans plus tôt. Il n'est pas certain qu'avec l'adoption du projet de loi électorale tel que proposé par le Parlement européen cette dynamique soit totalement enrayée. Deux points peuvent susciter des réserves aux yeux de vos rapporteurs.
L'objectif affiché par la proposition de décision de fixer à huit semaines, soit quarante-cinq jours, la date limite pour l'établissement et la finalisation de la liste des électeurs pourrait ainsi s'avérer en deçà de la future norme française en la matière, destinée à lutter contre l'abstention. La loi n° 2015-852 du 13 juillet 2015 visant à la réouverture exceptionnelle des délais d'inscription sur les listes électorales a déjà permis, dans le cadre des élections régionales des 6 et 13 décembre 2015, de repousser la date limite d'inscription du 31 décembre 2014 au 30 septembre 2015. Dans la lignée de ce texte, une proposition de loi rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales, déposée à l'Assemblée nationale le 9 décembre 2015 par les deux auteurs de la loi n°2015-852 15 ( * ) . Elle prévoit que les citoyens puissent s'inscrire jusqu'à trente jours avant la date d'une élection. Une fois voté, le dispositif devrait entrer en vigueur avant le 31 décembre 2018, soit avant le prochain scrutin européen.
Il y a également lieu de s'interroger sur l'encouragement à mettre en place le vote électronique et le vote sur internet, ainsi que le vote par correspondance (article 3 septies ). Le texte prévoit que ces mises en place soient assorties des mesures suffisantes pour assurer la fiabilité du résultat, la confidentialité du vote et la protection des données. Comme l'a souligné un rapport de la commission des lois du Sénat en 2014, ce type de vote ne présente pas toutes les garanties 16 ( * ) . Le vote par internet n'offre ainsi aucune assurance en matière de sincérité et de secret des votes et ne prémunit en rien contre l'abstention. Les machines à vote reposent, quant à elle, sur la confiance de l'électeur, laquelle ne peut être aujourd'hui assurée par la démonstration matérielle de la fiabilité du processus. Un moratoire a d'ailleurs été mis en place en France en 2007 sur l'extension de ce type de pratique.
La question de la représentativité est, quant à elle, posée avec l'extension des incompatibilités. Le souhait du Parlement européen d'étendre le cumul des mandats aux membres de parlements ou d'assemblées régionaux disposant de pouvoirs législatifs peut s'entendre à l'aune du rôle national joué par certaines collectivités au sein d'États fédéraux à l'image des Länder allemands. Sa généralisation peut néanmoins être délicate au sein d'autres modèles constitutionnels. C'est notamment le cas de la France. Aux termes de l'article 72, alinéa 4, de la Constitution, les collectivités territoriales peuvent seulement déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences. Au contraire, des compétences plus importantes sont reconnues par la Constitution aux départements et régions d'Outre-Mer ainsi qu'aux collectivités d'Outre-Mer. Au titre des articles 73 et 74 de la Constitution, ils peuvent, en effet, adapter ou modifier la loi, là encore de façon encadrée. Les élus locaux ultramarins se verraient donc dans l'obligation d'abandonner leur mandat pour intégrer le Parlement européen alors même que les élus locaux métropolitains pourraient continuer à exercer ces deux mandats. Au-delà de cette inégalité, il convient d'insister sur le fait que la présence d'élus ultramarins au Parlement européen permet de maintenir le lien entre l'Union européenne et ses territoires éloignés du continent mais pour autant concernés par les décisions européennes. Il n'apparait donc pas utile d'évoluer sur les dispositions actuellement prises en matière d'incompatibilités.
LA QUESTION DU VOTE À L'ÉTRANGER
Les nouveaux articles 9 bis et 9 ter sont censés garantir la participation des citoyens de l'Union établis dans un pays tiers d'une part et l'absence de double vote pour les citoyens établis dans un autre pays membre de l'Union européenne d'autre part.
Le premier cas est sans doute le plus délicat à mettre en oeuvre, au-delà de l'affirmation de principe. Selon une étude de la Commission de Venise, 23 pays prévoient le droit de vote pour les expatriés depuis leur lieu de résidence (Allemagne, Autriche, Belgique, Bulgarie, Croatie, Espagne Estonie, Finlande, France, Hongrie, Italie, Lettonie, Lituanie, Luxembourg, Pays-Bas, Pologne, Portugal, Roumanie, Royaume-Uni, Slovaquie, Slovénie, Suède et République tchèque) 17 ( * ) . Ce droit n'est pas forcément applicable aux élections européennes : la Belgique, le Danemark, l'Italie et le Portugal n'accordent le droit de vote qu'à leurs ressortissants qui résident dans un autre État de l'Union. L'Allemagne réserve ce droit de vote aux citoyens qui résident dans un autre pays depuis moins de vingt-cinq ans et le Royaume-Uni, seules certaines catégories de résidents à l'étranger sont concernées à l'instar des citoyens vivant à l'étranger depuis moins de quinze ans. À l'inverse, Chypre, la Grèce, l'Irlande ou Malte n'ont pas adopté de dispositions pour les résidents dans les pays tiers, quel que soit le scrutin. Par ailleurs, dans les pays qui l'autorisent, les citoyens résidant à l'étranger sont parfois tenus de voter uniquement en personne (Bulgarie, Croatie, Hongrie, Pologne, Roumanie et République tchèque), le vote par correspondance n'étant pas possible ce qui peut poser des difficultés 18 ( * ) .
La faiblesse du réseau consulaire peut justifier ces limites. Il apparaît difficile d'y remédier pour les seules élections européennes. C'est dans ce cadre qu'une circonscription commune serait peut-être la plus adaptée. Elle réunirait l'ensemble des citoyens résidents à l'étranger.
La mise en place d'une autorité de contact destinée à échanger des informations sur les électeurs résidant dans d'autres Etats membres de l'Union européenne va incontestablement dans le bon sens. Il s'agit notamment d'éviter les cas de radiation. La mauvaise transposition des règles européennes relatives au droit de vote aux élections municipales et européennes conduit certains pays à ne tenir qu'une seule liste électorale complémentaire, ce qui peut conduire à une double radiation non-souhaitée. Vos rapporteurs expriment cependant des doutes sur les contours du dispositif, comprenant un certain nombre de données qui peuvent s'avérer sensibles ou inopérantes (binationalité, nom et prénom, âge, ville de résidence, date d'arrivée). L'expérience française de 2014 montre ainsi que les échanges d'informations relatifs aux ressortissants d'un État membre vivant dans un autre État membre et ayant demandé son inscription sur la liste électorale de son État de résidence fonctionnent. Certains défauts sont néanmoins pointés. Des Etats confondent les demandes d'inscription sur les listes municipales avec les demandes d'inscription sur les listes dédiées aux élections européennes. Le manque d'harmonisation de l'état civil (en particuliers entre le nom de naissance et le nom marital) empêche les échanges d'infirmation d'être performants et fiables. S'agissant de la binationalité, l'État de résidence ne dispose pas toujours de l'information sur la seconde nationalité de son ressortissant. La proposition du Parlement de disposer de « données relatives aux citoyens de l'Union qui sont ressortissants de plus d'un État membre » peut apparaitre attentatoire à la liberté individuelle, à la souveraineté des Etats, et totalement disproportionné par rapport à l'objectif poursuivi.
Un système attribuant à chaque citoyen européen un numéro électoral type INSEE simplifierait cet échange d'information et permettrait une actualisation rapide des listes.
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La proposition de décision a été transmise au Conseil fin décembre 2015. Elle fait aujourd'hui l'objet d'échanges de vue entre Etats, sans véritable ouverture des négociations. Le service juridique du Conseil a, de son côté, été chargé d'élaborer un avis juridique portant sur les amendements au texte de 1976 et non sur la résolution du Parlement européen. Cet avis devrait être rendue public courant mars.
Pour l'heure, les débats au Conseil témoignent d'un certain scepticisme, partagé par le Gouvernement français, sur le texte en l'état actuel. L'institutionnalisation de la procédure de désignation des candidats à la Commission est le point qui suscite le plus de réserves, les États mettant en avant qu'il s'agit là d'une interprétation particulière des Traités. Plusieurs États émettent par ailleurs des réserves au titre de la subsidiarité concernant l'introduction d'un délai de 12 semaines pour l'établissement de listes de candidats, la date limite pour la finalisation de la liste des électeurs, l'harmonisation de l'heure de clôture des votes ou l'introduction du vote électronique. Certains Etats relèvent que les questions liées au respect de l'égalité de genre pour les listes des candidats ou la transparence des procédures relatives à la sélection des candidats sont de la compétence des partis nationaux. Des oppositions claires ont par ailleurs été affichées au remplacement de l'unanimité par la majorité qualifiée au Conseil pour les décisions relatives à l'acte électoral ou l'introduction du seuil électoral minimum entre 3 et 5 %. Ce point est cependant soutenu par l'Allemagne. Des doutes sur la faisabilité des mesures ont, en outre, été émis concernant l'échange de données entre États membres sur les électeurs.
La révision des modalités de vote au Conseil sur les mesures d'application de la procédure électorale - ceux-ci ne nécessiteraient plus l'unanimité mais une majorité qualifiée - devrait également susciter les réserves du Conseil. L'article 223 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne prévoit en effet que tout projet concernant la procédure électorale soit approuvé par le Conseil, statuant à l'unanimité, sous forme de décision. Les dispositions ne peuvent par ailleurs entrer en vigueur qu'après leur approbation par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives. Une telle disposition revient par ailleurs à déléguer des pouvoirs d'exécution au Parlement européen, ce qui est, là encore, contraire aux Traités.
Compte-tenu de ces réserves mais aussi des discussions à venir sur le texte fixant la future composition du Parlement européen, il paraît peu probable que le nouveau dispositif soit opérationnel pour le scrutin de 2019.
Afin de contribuer au débat et étayer la réflexion du Gouvernement, vos rapporteurs proposent l'adoption d'une résolution européenne sur le sujet qui résumerait les observations présentées dans ce rapport.
* 13 Décision du Conseil européen du 28 juin 2013 fixant la composition du Parlement européen (article 4).
* 14 Règlement n°1141/2014 du 22 octobre 2014 relatif au statut et au financement des partis politiques européens et des fondations politiques européennes.
* 15 Proposition de loi rénovant les modalités d'inscription sur les listes électorales, présentée par Mme Élisabeth Pochon et M. Jean-Luc Warsmann, députés (14ème législature, document n°3336).
* 16 Vote électronique : préserver la confiance des électeurs, rapport d'information n° 445 (2013-2014) de MM. Alain ANZIANI et Antoine LEFÈVRE, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale du Sénat, 9 avril 2014.
* 17 Commission européenne pour la démocratie par le droit, Observations sur le vote à l'étranger, par Mme Josette Durrieu - Étude 580/2010 (6 octobre 2010).
* 18 Commission européenne pour la démocratie par le droit, Observations sur le vote à l'étranger, par M. Lazlo Trocsanyi - Étude 580/2010 (6 octobre 2010).