I. LE SUIVI STATISTIQUE DES RÉSOLUTIONS EUROPÉENNES ET DES AVIS POLITIQUES DU SÉNAT
Les développements qui suivent présentent, d'un point de vue statistique et procédural, les suites données à la fois aux résolutions européennes adoptées par le Sénat et aux avis politiques émis par sa commission des affaires européennes, entre le 1 er octobre 2014 et le 11 février 2016 2 ( * ) .
Deux principaux enseignements peuvent être tirés de ces informations :
- d'une part, les modalités de suivi des positions européennes du Sénat recouvrent une variété de méthodes qu'il convient de préserver pour les adapter aux enjeux des différents textes européens examinés. Pour ce qui concerner les fiches établies par le SGAE, qui représentent l'une des modalités de ce suivi, elles sont le plus souvent très complètes et de grande qualité, mais sont généralement communiquées trop tardivement à la commission, ce qui ne permet pas d'en tirer le meilleur parti, et continuent de ne concerner, en dépit des limites de cette approche à plusieurs reprises exposées par la commission, que des résolutions portant exclusivement sur des actes européens de nature législative ;
- d'autre part, les réponses apportées par la Commission européenne aux avis politiques, si elles restent encore d'inégale qualité, gagnent en intérêt et ont tendance, sans doute du fait du « rodage » de la procédure, à être transmises plus rapidement que par le passé, ce qui permet de nourrir un dialogue extrêmement utile.
1. Les résolutions européennes
Du 1 er octobre 2014 au 30 septembre 2015, le Sénat a adopté 12 résolutions européennes, contre 17 au cours de la même période 2013-2014, sur les sujets suivants :
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Texte |
Rapporteur(s) de la commission des affaires européennes |
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Réforme de la gouvernance de l'Internet |
Mme Colette Mélot |
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Paquet « Déchets » 3 ( * ) |
MM. Michel Delebarre et Claude Kern |
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Médicaments vétérinaires et aliments médicamenteux pour animaux |
Mme Patricia Schillinger |
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Règlement des différends TTIP |
M. Michel Billout |
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Expression des parlements nationaux |
M. Robert Navarro |
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Programme de travail de la Commission européenne pour 2015 |
MM. Jean Bizet et Simon Sutour |
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Création d'un PNR européen |
M. Simon Sutour |
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Plan d'investissement pour l'Europe |
MM. Jean-Paul Emorine et Didier Marie |
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Lutte contre le terrorisme |
MM. Jean Bizet, Philippe Bonnecarrère, Michel Delebarre, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Gattolin, Jean-Jacques Hyest, Mme Colette Mélot, MM. Michel Mercier, André Reichardt et Simon Sutour |
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Stratégie européenne du numérique |
M. André Gattolin |
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Situation du secteur laitier |
MM. Claude Haut et Michel Raison |
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Union des marchés de capitaux |
MM. Jean-Paul Emorine et Richard Yung |
En outre, jusqu'au 11 février 2016, le Sénat a adopté 5 autres résolutions européennes devenues définitives, soit un total de 17 depuis le 1 er octobre 2014 :
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Texte |
Rapporteur(s) de la commission des affaires européennes |
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Paquet « mieux légiférer » |
MM. Jean Bizet et Simon Sutour |
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Mise en oeuvre du plan d'investissement pour l'Europe |
MM. Jean-Paul Emorine et Didier Marie |
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Mandat de négociation TTIP |
MM. Philippe Bonnecarrère et Daniel Raoul |
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Pêche au bar |
M. Jean Bizet |
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Importations de sucre |
Mme Gisèle Jourda |
Sur ces 17 textes :
- 10 sont issus d'une proposition de résolution de la commission des affaires européennes (paquet « déchets », médicaments vétérinaires et aliments médicamenteux pour animaux, programme de travail de la Commission européenne pour 2015, création d'un PNR européen, plan d'investissement pour l'Europe, lutte contre le terrorisme, situation du secteur laitier, union des marchés de capitaux, paquet « mieux légiférer » et mise en oeuvre du plan d'investissement pour l'Europe) et 7 trouvent leur origine dans l'initiative d'un ou plusieurs sénateurs (réforme de la gouvernance de l'Internet, règlement des différends TTIP, expression des parlements nationaux lors du renouvellement de la Commission européenne, stratégie européenne du numérique, mandat de négociation TTIP, pêche au bar et importations de sucre) ;
- 7 ont donné lieu à un rapport d'information de la commission des affaires européennes (réforme de la gouvernance de l'Internet, règlement des différends TTIP, expression des parlements nationaux lors du renouvellement de la Commission européenne, stratégie européenne du numérique, mise en oeuvre du plan d'investissement pour l'Europe, mandat de négociation TTIP et importations de sucre) et 10 à un rapport d'une commission législative (réforme de la gouvernance de l'Internet, au titre de la commission des affaires étrangères et de la défense, paquet « déchets » au nom de la commission du développement durable, règlement des différends TTIP, au nom de la commission des affaires économiques, plan d'investissement pour l'Europe, au titre de la commission des finances, lutte contre le terrorisme, au nom de la commission des lois, stratégie européenne du numérique, au nom de la commission des affaires économiques, union des marchés de capitaux, au titre de la commission des finances, mise en oeuvre du plan d'investissement pour l'Europe, au nom de la commission des finances, mandat de négociation TTIP, au nom de la commission des affaires économiques, et importations de sucre, au nom de la commission des affaires économiques) ;
- 8 ont également fait l'objet d'un avis politique que la commission des affaires européennes a adressé à la Commission européenne dans le cadre du dialogue politique (paquet « déchets », médicaments vétérinaires et aliments médicamenteux pour animaux, programme de travail de la Commission européenne pour 2015, plan d'investissement pour l'Europe, union des marchés de capitaux, paquet « mieux légiférer », mise en oeuvre du plan d'investissement pour l'Europe et pêche au bar) ;
- 3 ont donné lieu à un débat en séance publique (règlement des différends TTIP, le 3 février 2015, lutte contre le terrorisme, le 1 er avril 2015, et mandat de négociation TTIP, le 4 février 2016).
Ces chiffres illustrent l' origine variée du traitement des questions européennes au Sénat qui s'adresse tant au Gouvernement grâce aux résolutions qu'à la Commission avec les avis politiques, et qui sont débattues, non seulement au sein de la commission des affaires européennes, mais aussi dans les commissions législatives, voire en séance publique .
2. La variété du suivi des résolutions européennes
a) Les fiches de suivi du SGAE
De manière à formaliser le suivi des positions exprimées par le Sénat, le SGAE établit une « fiche de suivi de résolution » qu'il adresse à la commission des affaires européennes .
Ainsi le SGAE a-t-il transmis cinq fiches en 2013, treize fiches en 2014, dont deux depuis le 1 er octobre 2014, deux fiches en 2015 et six fiches depuis le début de l'année 2016 .
Les dix fiches transmises depuis le 1 er octobre 2014 4 ( * ) portent sur :
- la résolution n° 44 du 6 décembre 2013 (transmission le 24 février 2016) relative à la santé animale :
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Position française sur les points soulevés dans la résolution Selon les autorités françaises, ce nouveau règlement permettra à l'Union européenne de se doter d'un cadre juridique horizontal unique qui simplifiera l'acquis communautaire en santé animale en réunissant les prescriptions et principes communs de la législation existante. Ce cadre répond aussi à une stratégie mettant davantage l'accent sur l'incitation que sur la sanction, en responsabilisant et clarifiant les rôles de tous les acteurs de la santé animale, privés comme public. Les autorités françaises se sont notamment exprimées en faveur du principe selon lequel il vaut mieux prévenir que guérir et ont salué le concept « un monde, une seule santé » qui entérine la relation évidente entre le bien-être des animaux et la santé animale et la santé publique. Sur la réduction du nombre d'actes d'application , les autorités françaises ont veillé à limiter le nombre d'actes d'application, notamment sur la catégorisation et la priorisation des maladies qui constituent la clé de voûte du dispositif. Au cours de l'examen au sein du Conseil, les pouvoirs qu'il était proposé de conférer à la Commission ont été étudiés avec une attention particulière. Si le Conseil n'a pas remis en cause ni modifié le principe d'un règlement-cadre, bon nombre d'articles ont été remaniés pour mieux circonscrire les pouvoirs conférés à la Commission. Des éléments essentiels ont été réintroduits dans l'acte de base dans un certain nombre de cas. Le Conseil a par ailleurs recensé un certain nombre d'actes délégués et d'actes d'exécution « essentiels » sans lesquels le règlement ne pourrait pas être correctement appliqué. Sur la priorisation des maladies , la proposition de la Commission prévoyait que la liste des maladies auxquelles s'appliqueraient les dispositions du règlement en matière de prévention et de lutte contre certaines maladies (les « maladies répertoriées ») serait adoptée par un acte d'exécution. Le Conseil et le Parlement se sont accordés pour fixer la liste des maladies sous la forme d'une annexe du règlement, sauf pour les cinq maladies dont on considère qu'elles répondent aux critères d'inscription d'une manière si incontestable qu'elles étaient déjà mentionnées dans une disposition du règlement (fièvre aphteuse, peste porcine classique, peste porcine africaine, influenza aviaire hautement pathogène, peste équine). La liste figurant dans l'annexe contient les maladies pour lesquelles, conformément au règlement 652/2014, un co-financement par l'Union européenne est envisageable pour des programmes d'éradication, de lutte et de surveillance ou des mesures d'urgence, à l'exception des cinq maladies énumérées ci-dessus. Le Conseil a également renforcé les critères figurant dans l'acte de base pour réexaminer la liste des maladies répertoriées dans l'annexe et a accepté que la Commission y apporte les modifications nécessaires en fonction de ces critères (au moyen d'actes délégués) au plus tard 24 mois avant la date d'application du règlement. Sur les conditions de financement des mesures sanitaires en cas de crise , le règlement financier a fait l'objet d'un accord entre le Conseil et le Parlement européen en décembre 2013. Adopté le 15 mai 2014, le règlement 652/2014 prévoit qu'un financement de l'Union peut être accordé pour faire face à des circonstances exceptionnelles telles que des situations d'urgence liées à la santé animale. Trois taux de subvention sont prévus : un taux standard à 50 %, un taux à 75 % dans certains cas et un taux à 100 % pour des mesures d'urgence destinées à éviter la mortalité humaine ou la perturbation du marché communautaire dans son ensemble. L'enveloppe financière maximale est de 1,9 milliard d'euros. Les autorités françaises regrettent néanmoins le cadre fermé de cette enveloppe financière, notamment en cas de crise majeure de santé animale. Les autorités françaises avaient proposé qu'en cas de crise sanitaire, ce plafond puisse être augmenté, et en dernier ressort en utilisant l'instrument de flexibilité. Sur la préservation du réseau d'épidémio-surveillance français , les autorités françaises s'opposent de manière systématique au principe du découplage de la prescription et de la vente des médicaments par les vétérinaires. En particulier, dans le cadre de la négociation sur la proposition de règlement relatif aux médicaments vétérinaire, les autorités françaises ont exprimé leur opposition aux amendements introduisant le découplage. La rapporteure de la commission ENVI, Mme Françoise Grossetête, s'est également opposée au découplage - la Commission a également écarté le sujet de sa proposition. Sur les mouvements d'animaux intra-UE , la proposition de la Commission prévoyait un centre de rassemblement unique à l'occasion des mouvements d'animaux, qui risquait de pénaliser les exportateurs français sans apporter de garanties sanitaires supplémentaires. Les autorités françaises ont défendu et ont obtenu que le nombre maximum de trois centres de rassemblement pour une expédition entre deux États membres soit compté au choix entre les États membres d'origine, de transit et de destination. Par ailleurs, les conditions allégées, telles qu'elles se pratiquent en France en raison de la qualité de son réseau d'épidémio-surveillance, pourront être maintenues. Même si la notion de « réseau de surveillance » défendue par les autorités françaises n'a pas été retenue dans le texte final, un État membre pourra, sur la base du principe d'une analyse des risques, procéder à des allégements de son cadre de surveillance pour certaines maladies. Sur la recherche , le texte renvoie à la nécessaire actualisation des mesures en fonction des innovations. Certains volets tiennent déjà compte de progrès en matière de recherche (banques vaccinales, banques d'antigènes). De manière générale, le caractère « ouvert » du texte permet de tenir compte des progrès de la recherche. |
- la résolution n° 59 du 14 janvier 2014 (transmission le 21 octobre 2014) sur les biocarburants :
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Prise en compte de la résolution lors des négociations Position française sur les points soulevés dans la résolution Sur l'appréciation de l'ampleur du changement d'affectation des sols indirect (CASI) , les autorités françaises sont favorables à la prise en compte du facteur CASI à des fins de rapportage. Elles soulignent que la science qui est récente est en pleine évolution et que le niveau des valeurs estimées du phénomène CASI fait l'objet d'une grande variabilité. Elles proposent la mise en place de fourchettes de valeurs plutôt que des valeurs moyennes pour prendre en compte l'incertitude qui pèse sur les valeurs de facteur CASI. Sur les biocarburants de 1 ère génération , les autorités françaises sont favorables à la fixation d'un plafond des biocarburants à concurrence alimentaire dans la directive Énergies renouvelables à 7 % dans les transports, qui permet de tenir compte de l'effet CASI tout en préservant les investissements réalisés. Sur le sous-objectif en faveur des biocarburants avancés à l'horizon 2020 , les autorités françaises considèrent qu'il faut inciter au développement des biocarburants avancés pour réduire le phénomène CASI. Néanmoins, un sous-objectif contraignant pour les biocarburants avancés à horizon 2020 n'est pas un outil efficace pour le développement de ces derniers ; l'échéance 2020 est trop proche pour lever les verrous technologiques et disposer de productions industrielles significatives. La France n'est pas opposée au sous-objectif indicatif de 0,5 % adopté par lors du Conseil Énergie de juin 2014. Sur le mécanisme de comptage multiple au profit des biocarburants avancés, le multiple comptage représentant un avantage compétitif important, les autorités françaises considèrent que des mesures adéquates doivent accompagner sa mise en oeuvre en ce qui concerne la lutte contre la fraude. |
- la résolution n° 70 du 28 janvier 2014 (transmission le 24 février 2016) relative à l'institution de procédures européennes de règlement des petits litiges et d'injonction de payer :
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Prise en compte de la résolution lors des négociations Position française sur les points soulevés dans la résolution Sur la nécessité de limiter à 4 000 euros le montant du seuil de mise en oeuvre de la procédure de règlement des petits litiges , les autorités françaises ont soutenu une augmentation de ce seuil à 4 000 euros, soulignant principalement que, par définition, un seuil de 10 000 euros, envisagé par la Commission, ne pouvait pas correspondre à de « petits litiges ». La position française a partiellement été suivie : ce seuil a été fixé à 5 000 euros, ce qui a pu être considéré comme étant acceptable pour les autorités françaises, les grandes disparités entre États membres quant à l'appréciation de la valeur d'un petit litige devaient être prises en compte. Sur la demande de clarification de la rédaction d'une disposition relative à la communication par voie électronique de manière à assurer la conformité de ces moyens technologiques avec le droit des États et de donner la possibilité pour les parties de ne pas accepter ce mode de communication , les autorités françaises ont défendu la nécessité : de conserver une alternative entre voie postale et voie électronique pour tenir compte des besoins des justiciables n'ayant pas accès à la communication électronique, de prévoir que l'utilisation de la voie électronique ne sera possible qu'avec le consentement expresse du destinataire de l'acte et de rappeler la nécessaire conformité des moyens technologiques avec le droit processuel des États ainsi que la disponibilité des technologies en question. Ces positions ont été retenues pour les actes nécessaires de la procédure : envoi par le greffe de la demande et des pièces au défendeur, envoi par le greffe d'une éventuelle demande reconventionnelle du défendeur au demandeur et notification par le greffe de la décision rendue. L'utilisation de la voie postale reste donc toujours possible pour la notification de ces actes. Le destinataire de l'acte à notifier doit avoir expressément accepté une notification par voie électronique. Et ces moyens technologiques ne peuvent être mis en oeuvre que s'ils sont disponibles d'un point de vue technique et admissibles dans le droit de l'État où se situe le tribunal saisi. Sur l'opportunité de maintenir la possibilité d'organiser une audience ou d'obtenir des preuves par expertise ou témoignage oral , le règlement initial rappelait qu'en principe, la procédure des petits litiges ne donne pas lieu à une audience, sauf si la juridiction l'estime nécessaire ou si elle fait droit à la demande d'une partie en ce sens. Il était précisé que cette audience pouvait se dérouler par visioconférence. La Commission a souhaité préciser que le juge ne pourra organiser une audience que s'il n'est pas possible de rendre la décision sur la base des preuves écrites présentées par les parties. Si seuls sont concernés des litiges transfrontaliers dans lesquels une partie réside dans un autre État que celui de la juridiction saisie et qu'il peut, par suite, apparaître logique qu'une audience ne soit pas systématiquement organisée, les autorités françaises ont néanmoins été particulièrement attentives à ce que le juge puisse décider de la tenue d'une audience. La précision introduite dans proposition de la Commission est apparue acceptable aux autorités françaises dès lors qu'elle conserve le pouvoir du juge d'apprécier, au regard des éléments de preuve qui lui sont soumis, la nécessité de tenir une audience et de décider de son organisation. Sur la nécessité de conserver un caractère facultatif à l'organisation des audiences par des moyens de communications à distance (visioconférence) , les autorités françaises ont admis que le recours, en cas d'audience, à la visioconférence, permet d'éviter à l'une des parties d'assumer des frais de déplacement coûteux ou des frais de représentation. Elles ont cependant estimé nécessaire que le juge puisse apprécier, au cas d'espèce, si cette visioconférence était adaptée. Elles ont également tenu à ce qu'il soit aussi fait référence aux règles de procédure applicables en la matière dans l'État où ne se situe pas cette juridiction, afin qu'une juridiction d'un autre État membre ne puisse imposer à la France une audience par visioconférence. La position française a été entendue. La juridiction saisie peut écarter l'utilisation de la visioconférence si cette technique n'apparaît pas appropriée au regard du déroulement équitable de la procédure. Il est par ailleurs expressément renvoyé aux dispositions pertinentes du règlement 1206/2001 relatif à l'obtention de preuves, ce qui permet à la juridiction d'un autre État que celui où se situe la juridiction saisie de refuser la visioconférence si celle-ci n'est pas conforme à son droit ou s'il existe des difficultés pratiques telles que l'absence d'équipements adaptés. Sur la nécessité de préciser les modalités de prise en charge des frais dans le cadre de la procédure des petits litiges , le règlement modifié prohibe les frais de justice disproportionnés. Il prévoit que le montant des frais ne pourra excéder celui des frais perçus pour les procédures simplifiées nationales dans l'État membre qui a à connaître du litige. Le plafonnement proposé des frais de justice à 10 % du montant de la demande n'a pas été repris par le nouveau règlement. Le risque envisagé par le Sénat de mise à la charge de l'État des frais de justice tels que les frais de traduction ou d'expertise n'apparaît pas justifié dans la mesure où un considérant du règlement précise que les frais de justice en question ne comprennent pas les frais de traduction, d'avocat, d'expertise et de signification. Il s'agit des frais que le demandeur doit acquitter pour introduire sa procédure (frais de greffe, taxes éventuelles). Dans la mesure où il n'existe plus de tels frais en droit français, cette disposition n'a pas constitué pour les autorités françaises un « point dur ». Une attention particulière a néanmoins été portée à ce que la règle posée en la matière ne porte pas atteinte à l'autonomie procédurale des États membres. Aucun élément objectif ne permettant d'imposer des frais spécifiques à la procédure des petits litiges par rapport à des procédures nationales équivalentes, la nouvelle disposition ne suscitait pas d'observation particulière. |
- la résolution n° 93 du 7 mars 2014 (transmission le 21 octobre 2014) sur le Mécanisme de résolution unique et le Fonds de résolution bancaire unique qui constituent autant d'étapes vers l'Union bancaire :
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Prise en compte de la résolution lors des négociations Position française sur les points soulevés dans la résolution Sur l'évaluation complète des bilans bancaires , la France a soutenu la mise en oeuvre d'une évaluation complète des banques homogène et crédible. Sur le Mécanisme européen de stabilité (MES) , la France a été active pour obtenir dès le mois de juillet 2012 un accord au sein de l'Eurogroupe sur l'instrument de recapitalisation directe du MES. Les modalités d'intervention de l'instrument de recapitalisation prévues par l'accord final garantissent la réactivité de l'instrument le cas échéant et une capacité d'intervention importante à l'échelle de la zone euro (60 milliards d'euros). Sur le renflouement interne , la France a souligné la nécessité de ménager suffisamment de flexibilité lors de l'usage des différents instruments de résolution afin d'éviter de provoquer une perturbation grave de l'économie ou des effets de contagion. Elle a obtenu que, dans le cas particulier des recapitalisations provoquées par l'identification de besoins additionnels en capitaux lors d'un exercice de revue de la qualité des actifs ou de stress test, il puisse être procédé à un soutien financier public exceptionnel sans que la mise à contribution des créanciers junior par l'outil de renflouement interne ne soit imposée. Cette dérogation est toutefois conditionnée au risque de perturbation grave de l'économie d'un État membre ou de menace sur la stabilité financière. Sur le mécanisme de résolution unique (MRU) , la France a défendu une procédure de décision du Conseil de résolution unique (CRU) efficace lors de la négociation du règlement relatif au MRU. Lorsque le CRU adopte le dispositif de résolution, il le transmet à la Commission européenne qui dispose de 24 heures pour approuver le dispositif ou émettre des objections sur les aspects discrétionnaires du dispositif. La Commission dispose également de 12 heures pour proposer au Conseil, à la majorité simple, (i) de contester l'existence d'un intérêt public à la résolution ou (ii) d'approuver ou de refuser une modification importante du montant des ressources du Fonds mobilisé dans le dispositif de résolution. Si la Commission ou le Conseil émettent des objections, le CRU modifie le dispositif de résolution dans un délai de 8 heures. Sur le fonds de résolution unique , la France a défendu des positions destinées à assurer une égalité de traitement entre les différents secteurs bancaires nationaux dans la méthodologie de calcul des contributions. En particulier, elle a veillé à ce que les banques utilisant une large proportion de financement intragroupe ne soient pas pénalisées, et a demandé en conséquence la déduction des titres de dette intragroupe de l'assiette des contributions. De même, elle a demandé à ce que les dérivés soient valorisés selon une méthodologie prudentielle, afin de surmonter des différences comptables existantes et de prendre en compte partiellement les accords de compensation, qui sont en tout état de cause reconnus par le régime de résolution. Enfin, elle a demandé à ce que le ratio des actifs pondérés par les risques rapportés au total des actifs soit pris en compte dans le facteur d'ajustement pour le risque, prévu par les textes du règlement MRU et de la directive BRRD. |
- la résolution n° 156 du 16 juillet 2014 (transmission le 21 janvier 2015) sur la réduction de la consommation de sacs en plastique légers à poignée :
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Prise en compte de la résolution lors des négociations Position française sur les points soulevés dans la résolution Le texte initial de la Commission n'était en l'état pas assez ambitieux et ne garantissait pas une réduction effective et significative de la consommation de sacs plastiques en Europe. La France a ainsi soutenu lors des négociations au Conseil qu'un objectif quantifié de consommation de sacs par habitants et par an, à respecter par chaque État membre, soit inscrit dans la directive, tout en prenant en compte les situations très diverses des États membres. La France a demandé que les sacs plastiques biodégradables ne fassent pas l'objet de dispositions dans la directive pour promouvoir leur consommation tant que les travaux normatifs garantissant une biodégradabilité réelle et rapide dans l'environnement n'auront pas abouti. La France a souscrit pleinement aux objectifs de la Commission de définir, dans le cadre du « paquet économie circulaire » des objectifs communs ambitieux en matière de recyclage des déchets municipaux et de réduction de la mise en décharge. |
- la résolution n° 92 du 4 mars 2014 (transmission le 20 juillet 2015) sur les voyages à forfait et les prestations de voyage assistées :
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Prise en compte de la résolution lors des négociations Position française sur les points soulevés dans la résolution Sur l'élaboration d'une nouvelle législation européenne en matière de voyages à forfait : l'adoption d'un accord politique au Conseil Compétitivité du 28 mai sur le compromis présenté par la présidence lettone ouvre la voie à une adoption prochaine de la directive révisée. Suite au vote favorable émis par la commission IMCO du Parlement européen le 4 juin, le vote en plénière devrait prochainement confirmer l'accord du Parlement sur le résultat du trilogue. La signature et la publication de la directive révisée pourraient intervenir au cours du second semestre 2015. Sur l'extension de cette législation européenne aux nouvelles pratiques de réservation en ligne, ce qui permettrait de doubler le nombre de voyageurs protégés : le projet de directive, approuvé par le Conseil, intègre désormais les ventes de voyage en ligne dans le champ de la directive, et ce à deux titres : - d'une part, sont assimilées à des forfaits les ventes en ligne par clics successifs auprès de prestataires multiples. Il s'agit de réservations sur Internet par des processus tellement intégrés entre deux sites, impliquant notamment la transmission de données personnelles, que ces réservations s'apparentent à un forfait ou qu'à tout le moins le consommateur croit avoir acheté un tel forfait. Tel est le cas lorsque sont transférées les données personnelles suivantes : nom, adresse e-mail et coordonnées bancaires du voyageur. À cette catégorie de ventes s'appliquera le régime de protection étendu du voyageur prévu pour les forfaits : informations précontractuelles et contractuelles, encadrement des modifications significatives du contrat, droits de résiliation, de rétractation, d'indemnisation et d'assistance pour le consommateur, responsabilité du professionnel pour l'exécution de tous les services prévus, garantie financière permettant le remboursement et le rapatriement du voyageur en cas d'insolvabilité du professionnel ; - d'autre part, la directive crée une nouvelle catégorie : les prestations de voyage liées, qui consistent également en la combinaison d'au moins deux services de voyage, choisis et payés séparément au moyen de contrats distincts en agence ou en ligne, mais grâce à l'aide d'un professionnel unique. Pour ces prestations, il est prévu un régime juridique allégé : la seule obligation pour le premier professionnel de souscrire une garantie financière contre l'insolvabilité permettant remboursement des paiements reçus et rapatriement s'il est transporteur de passagers. En revanche, chaque professionnel demeure responsable de sa seule prestation. Ces dispositions devraient donc permettre d'augmenter de manière significative le nombre de voyageurs protégés, mais il est à ce stade difficile d'affirmer que leur nombre serait doublé. Sur le fait, compte tenu des caractéristiques fortement nationales du marché du voyage, de maintenir la règle actuelle d'une responsabilité du détaillant ou de l'organisateur ainsi que le principe d'une harmonisation compatible avec les mesures nationales les plus favorables à la protection des consommateurs : le texte introduit une clause d'harmonisation minimale permettant le maintien d'une co-responsabilité de l'organisateur et du détaillant. Les États membres qui le souhaitent pourront ainsi étendre la responsabilité pour la bonne exécution du contrat au détaillant, et non au seul organisateur comme l'envisageait le texte initial de la Commission. Par ailleurs, le projet de directive tel qu'approuvé par le Conseil est fondé sur le principe de l'harmonisation maximale ciblée, c'est-à-dire qu'il prévoit un ensemble de règles impératives sauf quelques dispositions spécifiquement identifiées qui offrent une certaine marge de manoeuvre aux États membres pour leur transposition. Quelques clauses d'harmonisation minimale autorisent ainsi les États membres à prévoir des règles plus protectrices des consommateurs : tel est le cas de la responsabilité solidaire précitée ou encore de la possibilité de conserver ou d'introduire des mesures nationales dans des domaines non couverts par la directive, par exemple pour les voyages de moins de 24 h ou pour les forfaits vendus ou offerts par des organismes à but non lucratif. Sur la nécessité de préciser davantage les notions nouvelles de « prestation de voyage assistée » et de « circonstances exceptionnelles et inévitables », ainsi que l'articulation de ces dernières avec les « circonstances extraordinaires » du futur règlement sur les droits des passagers aériens et sur les réserves émises sur l'utilisation des termes « voyageur » et « professionnel » en lieu et place des termes « consommateur » et « personne » : La « prestation de voyage assistée » est désormais qualifiée de « prestation de voyage liée », le qualificatif « assistée » souffrant d'une connotation trop associée au handicap. Comme indiqué ci-dessus, la prestation de voyage assistée consiste en la combinaison d'au moins deux services de voyage, choisis et payés séparément au moyen de contrats distincts et avec l'aide d'un professionnel qui va faciliter la vente successive de ces différentes prestations de voyage. La vente peut s'effectuer dans une agence et dans ce cas, la définition reste inchangée. En revanche, dans la version du texte issue du trilogue, cette prestation vendue sur Internet est mieux encadrée : dans le temps, tout d'abord : les prestations doivent être contractées dans un délai de 24 h. Il s'agit d'appréhender les ventes combinées et non les prestations achetées de manière isolée et qui restent hors du champ de la directive ; au regard de ses critères ensuite : l'action « facilitatrice » du professionnel est précisée : il s'agit le plus souvent d'une action reposant sur un lien commercial impliquant une rémunération entre le premier site et le second. La notion de « circonstances exceptionnelles et inévitables » se substituera dans la directive révisée à celle de « force majeure » utilisée dans la directive initiale : il s'agit d'une « situation échappant au contrôle de la partie qui invoque cette situation, dont les conséquences n'auraient pu être évitées même si toutes les mesures raisonnables avaient été prises » . Avec cette définition, les circonstances extraordinaires et inévitables pourront être invoquées par le voyageur et non pas seulement par le professionnel, comme c'est le cas de la réglementation sur les droits des passagers aériens. La notion de « consommateur » est finalement abandonnée au profit de celle de « voyageur ». Les autorités françaises craignaient initialement que la notion de « voyageur » ne porte à confusion (celui qui achète n'est pas forcément celui qui voyage) et qu'elle rende malaisée l'articulation de la directive avec d'autres règlementations communautaires. En réalité, la définition du « voyageur » permet de couvrir non seulement la personne qui « cherche à conclure un contrat relevant du champ d'application de la présente directive » , c'est-à-dire le potentiel co-contractant, mais également la personne « ayant le droit de voyager sur la base d'un tel contrat » , c'est-à-dire le voyageur. En outre, d'autres textes sont applicables en matière de protection des consommateurs aux personnes voyageant dans le cadre de prestations entrant dans le champ de la directive, quand bien même ces dernières seraient qualifiées de « voyageurs » et non de « consommateurs », terminologie employée dans les textes antérieurs. Tel est le cas de la directive 2011/83 dite « droits des consommateurs » qui continuera de s'appliquer aux personnes voyageant au titre d'une prestation de voyage liée. Tel est le cas également du règlement 593/2008 sur la loi applicable aux obligations contractuelles dit « Rome I », qui permettra aux personnes résidant dans un État membre de bénéficier des dispositions protectrices de la directive, même si l'organisateur est établi hors de l'Union européenne et dès lors qu'il dirige ses activités vers cet État membre. Enfin, la notion de « voyageurs » permet de faire bénéficier des dispositions protectrices de la directive les « voyageurs d'affaires », représentants de petites entreprises ou personnes exerçant une profession libérale. Seuls les voyages de professionnels conclus dans le cadre d'une convention générale sont exclus du champ de la directive. Hors de ces conventions générales, les voyageurs d'affaires pourront bénéficier des droits prévus par la directive. Ils ne pourront en revanche prétendre à la protection offerte par d'autres textes, notamment ceux évoqués précédemment, applicables aux seuls consommateurs. S'agissant enfin de la notion nouvelle de « professionnel », elle vient remplacer au sein des définitions de l'organisateur et du détaillant la notion de « personne » utilisée dans la directive 90/314/CEE. Ainsi, l'organisateur défini comme « toute personne qui élabore ou vend » devient « tout professionnel qui élabore ou vend » et le détaillant, auparavant « toute personne qui vend » devient « tout professionnel qui vend ». Avec cette professionnalisation des définitions, les autorités françaises ont craint dans un premier temps l'exclusion du champ de la directive des associations et autres organismes à but non lucratif qui organisent ou vendent des voyages ou séjours. En effet, lors de la transposition de la directive de 1990, et dans le cadre législatif plus large relatif à la vente de voyages et de séjours, la France avait fait le choix d'inclure ces associations et organismes à but non lucratif dans la liste des personnes soumises à immatriculation et donc tenues de souscrire à une responsabilité civile professionnelle et à une garantie financière. Toutefois, la directive révisée autorise les États membres à conserver ou introduire des dispositions nationales pour des contrats ne relevant pas du champ d'application de la directive, par exemple ceux proposés dans un but non lucratif. Au regard de cette clause d'harmonisation minimale, les autorités françaises ont donc finalement levé leur réserve sur l'emploi de la notion de « professionnel » en lieu et place de celle de « personne ». Sur la nécessité d'assurer la coordination des indemnisations proposées aux consommateurs avec les législations en vigueur ou en cours d'élaboration : Des dispositions du texte répondent cet objectif d'une claire articulation entre les droits à indemnisation prévus par les différentes législations en vigueur et plus particulièrement entre cette directive révisée et les différents règlements concernant les droits des voyageurs. En outre, les dispositions relatives à la prise en charge des frais de continuation de séjour en cas de circonstances exceptionnelles et inévitables prévoient certes une limitation dans le temps de cette prise en charge (une durée maximale de trois nuitées), mais sous réserve d'un délai plus long prévu par la réglementation relative au droit des voyageurs pour le transport concerné par le forfait. Au total, selon le Gouvernement, le compromis aboutit à une protection accrue des voyageurs ayant acheté les forfaits en matière notamment d'informations pré-contractuelles et contractuelles, de modifications significatives du contrat, de droit de résiliation, d'indemnisation et d'assistance et de meilleure connaissance par le voyageur de ses droits au titre de la directive. Pour autant, le projet de directive issu du trilogue veille à ne pas imposer de charges excessives aux professionnels : les modalités de calcul de la garantie financière sont ajustées aux coûts raisonnablement prévisibles ; les obligations d'assistance et d'indemnisation sont mieux encadrées. Par ailleurs, plusieurs points avaient été acquis dès l'orientation générale : - clause d'harmonisation minimale sur la co-responsabilité de l'organisateur et du détaillant, pilier du modèle économique de la France, permettant d'étendre la responsabilité pour la bonne exécution du contrat au détaillant, et non au seul organisateur comme l'envisageait le projet de texte initial ; - meilleure appréhension des activités des opérateurs extra-communautaires : dès lors qu'ils vendent des forfaits ou prestations de voyages liées sur le territoire de l'Union européenne ou dirigent leurs activités vers les États membres, ces professionnels devront répondre aux exigences de la directive, notamment en matière de garantie financière, quel que soit le lieu d'établissement du professionnel. Le compromis permet également une intégration des ventes de voyage en ligne et une concurrence plus équitable entre les opérateurs. Le compromis issu du trilogue aboutit à un texte équilibré et plus protecteur des consommateurs : - par l'extension de la catégorie des forfaits ; - par une définition plus claire des prestations de voyages liées et des modalités de renvoi d'un site vers un autre en l'absence de transfert de données personnelles. |
- la résolution n° 78 du 15 mars 2015 (transmission le 24 février 2016) relative à la création d'un PNR européen : cf. infra ;
- la résolution n° 84 du 24 mars 2015 (transmission le 1 er février 2016) sur le plan d'investissement pour l'Europe : cf. infra ;
- la résolution n° 67 du 15 janvier 2016 (transmission le 24 février 2016) sur la pêche au bar : cf. infra ;
- la résolution n° 41 du 20 novembre 2015 (transmission le 1 er mars 2016) sur le paquet « mieux légiférer » : cf. infra .
En dépit de la grande qualité des informations apportées dans ces fiches, l'exercice rencontre plusieurs limites.
D'une part, le SGAE transmet ses fiches de façon trop aléatoire , et parfois bien longtemps après que la résolution du Sénat ne fut devenue définitive, plusieurs mois dans certains cas, plus de deux ans sur la santé animale ou sur la procédure européenne d'injonction de payer. On notera ainsi que, sur les neuf fiches transmises depuis le 1 er octobre 2014, six l'ont été sur des résolutions européennes devenues définitives antérieurement à cette date. Cette communication tardive d'informations ne permet pas un suivi approprié des négociations européennes et donc rend très délicat tout échange prolongé avec le Gouvernement.
D'autre part, le SGAE ne rédige des fiches que sur des sujets faisant l'objet de projets d'actes de nature législative . Or, cette lacune, qui a déjà été mise en évidence à plusieurs reprises par votre commission, ne connaît pas d'évolution positive , ce qui n'est pas satisfaisant. En effet, elle conduit à négliger des sujets pourtant essentiels , sur lesquels votre commission des affaires européennes s'était prononcés, et à ne pas connaître les suites ni le déroulement des négociations, par exemple la réforme de la gouvernance de l'Internet, l'expression des parlements nationaux lors du renouvellement de la Commission européenne, la stratégie européenne du numérique ou encore la lutte contre le terrorisme.
Du reste, certaines résolutions européennes ont porté sur des projets d'acte, alors même qu'elles n'ont pas fait l'objet d'une fiche de suivi de la part du SGAE, les médicaments vétérinaires et les aliments médicamenteux pour animaux par exemple.
b) Le groupe de travail sur le suivi des négociations du TTIP
Certains sujets particulièrement importants peuvent faire l'objet de modalités de suivi spécifiques .
C'est le cas des négociations en cours sur l' accord commercial relatif au partenariat transatlantique de commerce et d'investissement , plus connu sous son acronyme anglais de TTIP .
Compte tenu des enjeux de ce texte non seulement pour le commerce au niveau mondial, mais également européen et français, il fait l'objet d'un suivi à plusieurs niveaux .
D'abord, le Gouvernement a mis en place un groupe consultatif de suivi présidé par le secrétaire d'État chargé du commerce extérieur, M. Matthias Fekl, et ouvert à l'ensemble des parlementaires et des députés européens français ainsi qu'aux représentants de la société civile. Ce groupe se réunit environ toutes les six semaines pour aborder les grands sujets traités au cours des négociations.
À un niveau plus technique, la Direction générale du Trésor organise régulièrement des réunions thématiques à Bercy. De même, les parlementaires peuvent consulter sur place, dans les locaux du SGAE, des documents à caractère confidentiel, par exemple des comptes rendus de rounds de négociations.
Par ailleurs, le Sénat a pris l'initiative, début 2015, d'instituer en son sein un groupe de travail comprenant des membres des commissions des affaires européennes et des affaires économiques, chargé de suivre les négociations du TTIP et d'en informer l'ensemble du Sénat. Ce groupe, co-présidé par M. Jean-Claude Lenoir et votre rapporteur, est doté de deux co-rapporteurs pour chacune des deux commissions concernées : MM. Philippe Bonnecarrère et Daniel Raoul pour la commission des affaires européennes et MM. Martial Bourquin et Bruno Sido pour la commission des affaires économiques. Il s'est réuni à trois reprises jusqu'à présent pour mener des auditions.
Enfin, la DG Commerce de la Commission européenne , dans un objectif de transparence , publie régulièrement sur son site Internet ses propres documents pour alimenter le débat et contribuer à informer l'opinion publique de l'avancement des négociations de cet accord commercial aux enjeux cruciaux.
c) Les communications des rapporteurs devant la commission des affaires européennes
Par ailleurs, la commission des affaires européennes peut être informée du suivi des résolutions par une communication du rapporteur qui fait état des évolutions intervenues sur le texte.
Depuis le 1 er octobre 2014 , la commission a ainsi entendu six communications présentant le suivi de résolutions qu'elle avait précédemment adoptées, sur :
- les sacs en plastique (M. Claude Kern) et l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement (Mme Colette Mélot), le 21 janvier 2015 ;
- les biocarburants (M. Jean-Yves Leconte), le 12 mars 2015 ;
- les méga-camions (Mme Fabienne Keller), le 7 mai 2015 ;
- la protection du secret des affaires (M. Claude Kern), le 2 juillet 2015, cette communication ayant donné lieu à un échange avec Mme Constance Le Grip, rapporteure du texte au Parlement européen ;
- le 4 e « paquet ferroviaire » (MM. Michel Delebarre et Louis Nègre), le 23 juillet 2015.
3. Les avis politiques
Durant la période qui s'était ouverte à la suite des référendums négatifs en France et aux Pays-Bas sur le traité instituant une Constitution pour l'Europe, en 2005, le président de la Commission européenne de l'époque, M. José Manuel Barroso, avait pris une initiative en faveur d'un dialogue direct avec les parlements nationaux centré sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.
Toutefois, depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1 er décembre 2009, qui met en place un mécanisme spécifique aux questions de subsidiarité, le dialogue direct avec la Commission s'est recentré vers les questions concernant le contenu des documents adressés aux parlements nationaux et a pris, pour cette raison, le nom de « dialogue politique » .
La commission des affaires européennes établit des avis politiques , en principe dans un délai de deux mois , en réaction aux documents qui lui sont adressés par la Commission. Celle-ci doit en principe répondre dans les trois mois .
Du 1 er octobre 2014 au 30 septembre 2015, la commission des affaires européennes a adressé à la Commission européenne 6 avis politiques, contre 2 sur la même période 2013-2014, sur les sujets suivants :
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Texte |
Rapporteur(s) de la commission des affaires européennes |
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Proposition de directive « paquet déchets » |
MM. Michel Delebarre et Claude Kern |
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Propositions de règlements relatifs aux médicaments vétérinaires et aux aliments médicamenteux pour animaux |
Mme Patricia Schillinger |
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Plan d'investissement pour l'Europe, dit « Plan Juncker » |
MM. Jean-Paul Emorine et Didier Marie |
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Programme de travail de la Commission européenne pour 2015 |
MM. Jean Bizet et Simon Sutour |
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Proposition de règlement sur le Fonds européen pour les investissements stratégiques (instrument de financement du « Plan Juncker ») |
MM. Jean-Paul Emorine et Didier Marie |
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Livre vert de la Commission européenne intitulé : « Construire l'union des marchés de capitaux » |
MM. Jean-Paul Emorine et Richard Yung |
Jusqu'au 11 février 2016 , la commission a adopté 9 autres avis politiques, soit un total de 15 depuis le 1 er octobre 2014 :
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Texte |
Rapporteur(s) de la commission des affaires européennes |
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Communication et proposition de révision de l'accord interinstitutionnel « mieux légiférer » |
MM. Jean Bizet et Simon Sutour |
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Proposition de règlement relatif à des mesures structurelles améliorant la résilience des établissements de crédit de l'Union européenne |
M. Richard Yung |
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Mise en oeuvre du « Plan Juncker » |
MM. Jean-Paul Emorine et Didier Marie |
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Transparence et concurrence dans les transports aériens |
MM. Jean Bizet, Éric Bocquet, Claude Kern et Simon Sutour |
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Réglementation relative à la pêche au bar |
M. Jean Bizet |
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Relations de l'Union européenne avec la Mongolie |
M. Jean Bizet |
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Programme de travail de la Commission européenne pour 2016 |
MM. Jean Bizet et Simon Sutour |
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Demandes de réformes de l'Union européenne souhaitées par le Royaume-Uni |
Mme Fabienne Keller |
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Consultation publique de la Commission sur « Habiliter les autorités nationales de concurrence à appliquer les règles européennes de concurrence plus efficacement » |
M. Philippe Bonnecarrère |
Sur l'ensemble de ces 15 avis politiques, la Commission a apporté une réponse aux 6 avis adoptés au cours de la session 2014-2015, puis à trois autres avis adoptés postérieurement, soit 9 réponses .
Le délai de trois mois dont dispose en principe la Commission pour répondre est moyennement respecté . Parmi les 9 réponses reçues, quatre ont été envoyées dans le délai requis : sur l'accord « mieux légiférer » (moins de 2 mois), sur la pêche au bar (un peu plus de 2 mois), sur la mise en oeuvre du « Plan Juncker » (quasiment 3 mois) et sur le FEIS (3 mois). Le délai de réponse peut parfois être relativement long : plus de six mois pour le « paquet déchets », 6 mois pour les médicaments vétérinaires, presque 6 mois pour le premier avis portant sur le « Plan Juncker ». Si la Commission avait respecté le délai imparti, elle aurait pu apporter une réponse à un autre avis, celui sur les établissements de crédits.
* 2 L'ensemble de ces informations sont présentées de façon synthétique dans le tableau annexé au présent rapport.
* 3 Texte ensuite retiré par la Commission européenne.
* 4 Les développements relatifs aux points soulevés par les résolutions européennes du Sénat figurant dans les fiches de suivi du SGAE qui portent sur des résolutions antérieures au 1 er octobre 2014 sont reproduits ici sous forme d'encadrés.