N° 291
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 janvier 2016 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) et de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (2) sur la sécurité dans les gares ,
Par MM. Alain FOUCHÉ et François BONHOMME,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : M. Hervé Maurey , président ; MM. Guillaume Arnell, Pierre Camani, Gérard Cornu, Ronan Dantec, Mme Évelyne Didier, M. Jean-Jacques Filleul, Mme Odette Herviaux, MM. Louis Nègre, Rémy Pointereau, Charles Revet , vice-présidents ; MM. Jean-François Longeot, Gérard Miquel , secrétaires ; MM. Claude Bérit-Débat, Jérôme Bignon, Mme Annick Billon, M. Jean Bizet, Mme Nicole Bonnefoy, MM. Patrick Chaize, Jacques Cornano, Michel Fontaine, Alain Fouché, Benoît Huré, Mme Chantal Jouanno, MM. Jean-Claude Leroy, Philippe Madrelle, Didier Mandelli, Jean-François Mayet, Pierre Médevielle, Louis-Jean de Nicolaÿ, Cyril Pellevat, Hervé Poher, David Rachline, Michel Raison, Jean-François Rapin, Jean-Yves Roux, Mme Nelly Tocqueville, MM. Michel Vaspart, Paul Vergès . (2) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas , président ; Mme Catherine Troendlé, MM. Jean-Pierre Sueur, François Pillet, Alain Richard, François-Noël Buffet, Alain Anziani, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Pierre-Yves Collombat, Mme Esther Benbassa , vice-présidents ; MM. André Reichardt, Michel Delebarre, Christophe-André Frassa, Thani Mohamed Soilihi , secrétaires ; MM. Christophe Béchu, Jacques Bigot, François Bonhomme, Luc Carvounas, Gérard Collomb, Mme Cécile Cukierman, M. Mathieu Darnaud, Mme Jacky Deromedi, M. Félix Desplan, Mme Catherine Di Folco, MM. Christian Favier, Pierre Frogier, Mme Jacqueline Gourault, M. François Grosdidier, Mme Sophie Joissains, MM. Philippe Kaltenbach, Jean-Yves Leconte, Roger Madec, Alain Marc, Didier Marie, Patrick Masclet, Jean Louis Masson, Mme Marie Mercier, MM. Michel Mercier, Jacques Mézard, Hugues Portelli, Bernard Saugey, Simon Sutour, Mmes Catherine Tasca, Lana Tetuanui, MM. René Vandierendonck, Alain Vasselle, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto . |
LISTE DES PROPOSITIONSProposition n° 1 : Réaliser, de façon aléatoire, des opérations d'inspection-filtrage au moyen de portiques déplaçables déployés sur l'ensemble des réseaux ferroviaires et guidés Proposition n° 2 : Attribuer la coordination de l'action de la sécurisation des réseaux au service national de la police ferroviaire (SNPF), en concentrant le rôle de la sous-direction régionale de la police des transports (SDRPT) sur ses missions opérationnelles Proposition n° 3 : Développer la transmission en temps réel des données enregistrées par les caméras à bord des matériels roulants, afin de permettre leur exploitation par un centre de traitement à terre Proposition n° 4 : Autoriser la transmission en temps réel aux forces de l'ordre d'images collectées dans les moyens de transport et les gares, en cas d'incident, selon des modalités et des garanties comparables aux dispositions de l'article L. 126-1-1 du code de la construction et de l'habitat Proposition n° 5 : Transférer de plein droit la compétence relative à la police des transports au président de l'intercommunalité lorsque l'intercommunalité est compétente en matière de transports urbains Proposition n° 6 : Mener régulièrement des campagnes de sensibilisation auprès des usagers pour les inciter à signaler tout comportement anormal (abandon de bagage par exemple), au moyen des lignes téléphoniques dédiées (31 17 pour les appels et 31 177 pour les sms, sur le réseau ferroviaire) Proposition n° 7 : Permettre aux agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP d'opérer des contrôles des bagages ou des personnes, selon les modalités prévues par l'article L. 613-2 du code de la sécurité intérieure Proposition n° 8 : Sur le modèle de l'article L. 2241-3 du code des transports, prévoir que le refus de se soumettre aux contrôles justifie un refus d'accès au train Proposition n° 9 : Étendre les possibilités de travailler en tenue civile pour les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP Proposition n° 10 : Étendre, en l'adaptant, le contrôle exercé par le conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) aux services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP Proposition n° 11 : Définir un mode de contrôle préventif des bagages, selon des modalités comparables au contrôle préventif des véhicules prévu à l'article 78-2-4 du code de procédure pénale Proposition n° 12 : Étudier la possibilité de mettre en place un lien de visio-conférence entre l'OPJ et le parquet, permettant au magistrat de mieux appréhender la situation Proposition n° 13 : Réfléchir à la sécurisation effective du réseau de la RATP lors de la fermeture des stations de métro Proposition n° 14 : Réfléchir à l'opportunité de conditionner l'accès à certains postes sensibles des opérateurs de transport à des habilitations spécifiques pour éviter le risque de complicité d'un agent avec une entreprise terroriste Proposition n° 15 : Prendre en compte la problématique de la sûreté dès la conception ou durant les travaux d'aménagements des espaces destinés à recevoir du public |
Mesdames, Messieurs,
Les évènements tragiques du 13 novembre dernier ont malheureusement montré la gravité et l'actualité de la menace terroriste.
Le secteur du transport terrestre, en particulier ferroviaire, est une cible du terrorisme : avant l'attentat manqué du Thalys du 21 août dernier, il a été à de nombreuses reprises l'objet d'attentats meurtriers.
Après les évènements du 21 août, M. Alain Fouché, soutenu par le groupe Les Républicains, avait souhaité que soit créée une commission d'enquête sur la mise en place de moyens de contrôle dans les gares françaises 1 ( * ) .
Il est apparu cependant plus adapté de mettre en place une mission d'information , commune aux commissions du développement durable et des lois, afin d'approfondir cette question dans des délais permettant d'intégrer certaines préconisations dans la proposition de loi n° 281 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes de terrorisme dans les transports collectifs de voyageurs 2 ( * ) , que le Sénat sera appelé à examiner très prochainement. Les solutions proposées par la mission pour lutter contre le terrorisme auront une portée plus large puisqu'elles permettront également de lutter contre la délinquance de droit commun dans les transports 3 ( * ) .
Cette mission s'est penchée sur la sécurité et n'a pas traité les questions liées à la fraude dans les transports terrestres dont le lien avec la sécurité, et en particulier le terrorisme, n'est pas directement établi.
Afin d'établir un état des lieux de la menace pesant sur les structures du transport terrestre, notamment dans les gares et dans les trains, mais aussi dans le métro, vos rapporteurs ont souhaité s'entourer des avis de l'ensemble des professionnels concernés. À l'occasion d'une table ronde 4 ( * ) , ils ont également sollicité les représentants des ambassades de plusieurs pays étrangers, afin de comparer les méthodes utilisées dans les pays, confrontés, comme la France, à cette menace et ayant été également parfois très durement touchés. Ils se sont également entretenus de ce sujet avec des représentants de la direction générale des affaires intérieures ainsi que de la direction générale des transports de la Commission européenne. Toutefois, contrairement à la sécurité des transports aérien ou maritime, en partie régie par la réglementation européenne, celle des transports ferroviaires ou guidés relève de la stricte compétence des États membres, qui n'ont pas souhaité la déléguer à la Commission européenne.
Attachés au principe d'un accès simple et facile aux transports ferroviaires, vos rapporteurs ont considéré qu'il n'était pas réaliste de transposer les mesures de sûreté aéroportuaire au transport terrestre. Il semble plus pragmatique de mettre en oeuvre des contrôles aléatoires des personnes et des bagages, qui permettront d'engendrer un climat d'incertitude en mesure de dissuader les personnes susceptibles de passer à l'acte.
I. LES GARES ET LES RÉSEAUX, DES ESPACES OUVERTS BÉNÉFICIANT D'UNE PROTECTION ENCORE PERFECTIBLE
A. DES STRUCTURES PAR HYPOTHÈSE VULNÉRABLES EN RAISON DE L'IMPORTANCE DES FLUX
Les gares ferroviaires et stations de métro, les réseaux ferrés, ainsi que les matériels qui y circulent sont des lieux par nature vulnérables à la menace terroriste telle qu'elle est identifiée aujourd'hui (attentats à la bombe, recours à des armes automatiques ou chimiques).
1. Les gares, des lieux de passage très ouverts difficiles à contrôler
Les gares ferroviaires et stations de métro sont des lieux de convergence de flux conséquents d'usagers, en particulier aux heures de pointe et en période de forte affluence. Elles accueillent également des espaces commerciaux, qui attirent de la clientèle au-delà des usagers des transports. Ces concentrations de population constituent des cibles privilégiées pour les terroristes, et rendent en même temps difficile l'intervention armée des forces de l'ordre en cas de menace avérée.
Or, ces endroits ont toujours été conçus comme des espaces ouverts, avec de multiples accès. Les grands noeuds ferroviaires sont le point de départ et d'arrivée de services ferroviaires internationaux, nationaux et de proximité, qui ne font en général pas l'objet d'un contrôle d'accès à l'entrée 5 ( * ) . Ces gares sont aussi accessibles par le réseau de métro, comme par la voie piétonne, là aussi sans aucune contrainte. À l'intérieur, les usagers comme les non-usagers y bénéficient d'une grande liberté de circulation, et peuvent accéder à la quasi-totalité des quais et des wagons sans contrôle préalable.
Cette facilité d'accès et de circulation est un gage d'attractivité pour les transports ferrés, puisqu'il suffit de se rendre à la gare ou à la station de métro quelques minutes avant le départ du train ou du métro pour s'y installer. Mais elle rend d'autant plus difficile le contrôle de ces espaces par les services de sécurité et, en conséquence, l'identification en amont d'une menace terroriste.
La faculté offerte aux voyageurs de circuler librement avec leurs bagages rend en outre particulièrement complexe l'identification de « colis piégés », susceptibles de contenir des explosifs.
Enfin, ces espaces sont particulièrement étendus, répartis sur plusieurs niveaux, et n'ont en général pas été, à l'origine, conçus en tenant compte des aspects liés à la sûreté face à la menace terroriste.
Le risque n'est évidemment pas le même dans l'ensemble des gares et stations de métro situées sur le territoire national. Il croît en général avec le nombre de passagers en transit dans la gare ou la station concernée. Aussi cette problématique est-elle particulièrement accrue en Île-de-France.
La gare de Paris-Nord, avec ses 700 000 voyageurs par jour, est en termes de trafic la première gare européenne et la troisième du monde. Elle dessert quatre pays européens : l'Allemagne, la Belgique, les Pays-Bas et le Royaume-Uni. 2 100 trains y transitent chaque jour. Trois lignes de RER et trois lignes de métro y transitent. Elle s'étend sur un espace de 80 000 m 2 , avec 110 commerces. 3 000 personnes y travaillent chaque jour, dont 1 000 agents du groupe public ferroviaire 6 ( * ) .
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Les gares ferroviaires françaises L'arrêté du 28 février 1996 désignant les gares ferroviaires ouvertes au trafic international en dénombre 18 : Lille-Europe, Lille-Flandres, Aulnoye, Strasbourg, Thionville, Forbach, Metz, Sarreguemines, Pontarlier, Morteau, Modane, Cerbère, Nice, Hendaye, Calais-Fréthun, Paris-Gare du Nord, Paris-Gare de l'Est, Paris-Gare de Lyon. Près de 230 gares accueillent des trafics à grande vitesse et 3 000 des trafics de trains d'équilibre du territoire (TET), trains express régionaux (TER) et Transilien. Hors usagers du réseau RATP et RER, 83 gares accueillent plus d'un million de voyageurs par an , dont 26 en accueillent plus de 5 millions et 19 plus de 10 millions. Les stations de métro du réseau parisien Le réseau de la RATP comporte 303 stations de métro, qui drainent dans leur totalité plus d'1,5 milliard de voyageurs par an. Source : direction générale de la gendarmerie nationale et RATP |
2. La vulnérabilité du mode de transport ferroviaire ou guidé
Les matériels roulants circulant sur les réseaux ferrés ou guidés, qu'il s'agisse des trains ou des rames de métro, sont vulnérables à deux titres.
Comme les gares et les stations de métro, ils concentrent des flux importants de passagers dans un espace à la fois facilement accessible à quai, et, une fois en circulation, confiné. Cette configuration réduit les possibilités d'évacuation des usagers en cas d'acte terroriste. De la même façon, les usagers comme les non-usagers peuvent circuler librement avec des bagages de taille conséquente.
Par ailleurs, l'étendue des réseaux sur lesquels ils circulent les rendent particulièrement difficiles à protéger contre les actes malveillants.
Le réseau ferroviaire compte en effet 32 000 kilomètres de voies et 90 100 ouvrages, dont l'isolement rend la protection d'autant plus difficile. En conséquence, les voies, aiguillages et centres techniques qui les bordent peuvent être l'objet de tentatives de sabotage, les ponts et tunnels peuvent être la cible d'attentats à l'explosif meurtriers, de même que certains chargements d e fret.
3. Un historique lourd
En raison de ces fragilités structurelles, les transports ferrés ou guidés ont été l'objet d'attaques qualifiées de terroristes à plusieurs reprises depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, en France comme à l'étranger.
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Exemples d'attaques terroristes
recensées
18 juin 1961 : attentat du train Strasbourg-Paris (28 morts et 170 blessés) 9 mars 1975 : bombe à la gare de l'Est (1 mort, 6 blessés) 16 novembre 1981 : attentat à la Gare de l'Est (2 blessés) 29 mars 1982 : attentat à la bombe, près de Limoges, visant le train Paris-Toulouse, revendiqué par Carlos (5 morts, 77 blessés) 31 décembre 1983 : deux attentats attribués à Carlos perpétrés à la gare Saint-Charles de Marseille et dans le TGV Marseille-Paris (4 morts, 45 blessés) 1995-1996 : vague d'attentats attribués au GIA, dont celui du RER B à la station Saint-Michel (8 morts et plus d'une centaine de blessés), ainsi que celui du RER B à la station Port-Royal en 1996 (4 morts, 91 blessés) 2003-2004 : un groupe dénommé AZF dépose à plusieurs reprises des bombes sur les infrastructures ferroviaires pour obtenir une rançon, sans les faire exploser 2008 : interpellation d'un groupe soupçonné d'avoir saboté plusieurs lignes de TGV dans toute la France, occasionnant une paralysie du trafic 21 août 2015 : tentative d'attentat par un individu armé monté à bord du Thalys à Bruxelles
Source : direction générale de la
gendarmerie nationale et
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En Europe, le cabinet de conseil en stratégie et management des risques CEIS 7 ( * ) a identifié 257 attaques terroristes de 1970 à 2014. Parmi les plus marquantes, figurent l'attentat à la bombe du 2 août 1980 en gare de Bologne (85 morts et 200 blessés), les attentats à la bombe du 11 mars 2004 dans quatre trains de banlieue rejoignant la gare madrilène d'Atocha (191 morts et 1 900 blessés) ainsi que les attentats de Londres du 7 juillet 2005 (plusieurs explosions dans le métro et dans le bus, faisant 56 morts et plus de 700 blessés).
À l'exception de ces cas particulièrement meurtriers, les attaques contre le secteur ferroviaire n'ont, en général, pas de conséquences aussi dramatiques. Dans la grande majorité des cas, elles n'ont fait aucune victime. 41 % d'entre elles ont concerné les matériels roulants, 32 % l'infrastructure et 27 % les gares ou stations de métro. Sur l'ensemble de la période observée, l'essentiel des attaques ont été attribuées à des groupes indépendantistes. L'amenuisement des conflits existant dans ce domaine explique la tendance à la diminution du nombre d'attaques observées sur cette période.
* 1 Le dossier législatif de cette proposition est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppr14-671.html
* 2 Le dossier législatif de cette proposition de loi est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl15-281.html
* 3 Voir annexe 1 relative à la typologie de la délinquance constatée dans les transports en commun.
* 4 Le compte-rendu de cette table-ronde est publié en annexe 2 du présent rapport.
* 5 Le service Eurostar constitue un cas à part, dans la mesure où il relie la France au Royaume-Uni, qui n'a pas signé la convention Schengen. En conséquence, ses passagers font l'objet d'un contrôle d'identité et de contrôles douaniers et de sécurité, dans des espaces dédiés dans les différentes gares desservies.
* 6 Source : dossier de presse du 24 juin 2015 sur les transformations de la gare du Nord.
* 7 Compagnie européenne d'intelligence stratégique.