C. DES DEPENSES PLUS DYNAMIQUES QUE LA MASSE SALARIALE ET LA CROISSANCE
Les dépenses nettes du régime général s'élèvent 343,8 milliards d'euros en 2014, en progression de 2,2 % par rapport à 2013, soit une progression beaucoup plus forte que celle de la masse salariale (+ 1,5 %) qui fournit les principales recettes et que celle de la richesse nationale (+ 0,4 %).
Dépenses nettes du régime général
|
En millions d'euros |
2013 |
2014 |
évolution |
|
Prestations nettes |
311 925 |
319 816 |
2,5% |
|
Transferts nets |
12 878 |
12 532 |
-2,7% |
|
Charges financières |
30 |
47 |
0,0% |
|
Charges de gestion courante |
10 922 |
10 894 |
-0,3% |
|
Autres charges |
648 |
472 |
-27,2% |
|
Charges totales nettes |
336 404 |
343 760 |
2,2% |
Source : CCSS juin 2015
Elles sont constituées à 92,7 % de prestations. L'évolution des prestations, + 2,4 %, est principalement portée par les prestations vieillesse et maladie.
Dépenses par branche
|
En millions d'euros |
2013 |
2014 |
Évolution |
|
Maladie |
164 747 |
168 437 |
2% |
|
AT-MP |
11 333 |
11 653 |
3% |
|
Famille |
57 807 |
59 026 |
2% |
|
Vieillesse |
114 554 |
116 789 |
2% |
|
Transferts entre branches |
- 12 037 |
- 12 145 |
_ |
|
Dépenses consolidées du régime général |
336 404 |
343 760 |
2% |
Source : CCSS juin 2015.
La maladie représente le poste le plus élevé de la vieillesse dont il faut toutefois noter qu'elle ne sert que la moitié des prestations de ce risque.
Répartition des dépenses entre les branches du régime général
Source : CCSS juin 2015
D. LES RETRAITES, UNE QUESTION NON RÉGLÉE
1. La branche vieillesse, un effort en recettes contrebalancé par la montée en charge du dispositif « carrières longues »
Avec des charges nettes de 116,7 milliards d'euros, en augmentation de 2 % par rapport à 2013 et des produits nets de 115,6 milliards d'euros, en augmentation de 3,8%, le besoin de financement de la branche vieillesse s'améliore notablement à 1,1 milliard d'euros en 2014 , contre 3,1 milliards d'euros en 2013, soit une amélioration de 2,2 milliards d'euros.
Cette évolution résulte d'une augmentation soutenue des cotisations, de 4 % et 2,7 milliards d'euros par rapport à 2013. Depuis 2012, les cotisations ont progressé de quelque 6,3 milliards d'euros.
Les prestations servies au titre de l'assurance-vieillesse du régime général s'élèvent à 108,2 milliards d'euros pour 2014, soit une augmentation de 2,5 %, un rythme moins soutenu qu'en 2013 (3,9 %).
a) Un ralentissement des départs en retraite
En 2014, le nombre d'assurés partant en retraite au régime général s'est élevé à 658 000 contre 686 000 en 2013, soit une réduction de 4 %.
Hors départs anticipés, les départs en retraite ont reculé de 7,4 % en raison de la montée en charge progressive de la réforme de 2010 (147 000 départs différés en retraite en 2014). Le rapport de la commission des comptes estime à 3,3 milliards d'euros le montant des économies réalisées en application de la loi de 2010.
b) Les conséquences des assouplissements du dispositif « carrières longues »
Les dépenses au titre du dispositif de la retraite anticipée pour carrière longue ont poursuivi leur forte hausse en 2014 (+ 31,5 % après une augmentation de 25,5 % en 2013) pour atteindre 2 milliards d'euros.
Les départs en retraite anticipée ont continué à progresser en 2014 avec 147 000 départs, soit un quart des départs en retraite de 2014. En nombre de départs, les départs anticipés sont donc équivalents aux départs différés en application de la loi sur la réforme des retraites.
Sur ce total :
- 55 000 sont liés à la réforme de 2010 ;
- 52 000 sont liés au décret du 2 juillet 2012 (élargissement aux personnes ayant débuté leur activité avant 20 ans) ;
- 4 000 bénéficient de l'élargissement, par la réforme de 2014, de la comptabilisation des trimestres cotisés.
Le recul de l'âge légal de départ en retraite devait entraîner des économies estimées à 3,3 milliards d'euros tandis que les retraites anticipées devaient représenter une charge de 2 milliards d'euros.
c) Un rapport démographique qui continue à se dégrader
Au 1 er juillet 2014, avec 17,6 millions de cotisants pour 13,6 millions de retraités le ratio actifs/retraités était de 1,3.
Ce ratio, qui était de 1,65 en 2002, se dégrade continument sous l'effet de l'arrivée à l'âge de la retraite des classes d'âge du papy-boom mais surtout de l'allongement de la durée de vie.
d) Un gel des prestations qui se traduit par une dépense supplémentaire
La loi du 20 janvier 2014 a décalé du 1 er avril au 1 er octobre de la date de revalorisation des pensions.
La loi de financement rectificative pour 2014 avait prévu un gel des pensions dont la revalorisation intervient au 1 er octobre, à l'exception des pensions inférieures à 1200 euros.
Les règles de revalorisation ordinaires, intégrant l'inflation effectivement constatée en 2013 (0,7 % contre 1,2 % prévue en avril 2013, soit 0,5 % de correctif négatif) devaient finalement conduire à une absence de revalorisation de l'ensemble des pensions, à l'exception du minimum vieillesse. En moyenne annuelle, l'augmentation des pensions est de 0,32 %.
Le Gouvernement ayant décidé d'un « coup de pouce » aux retraites inférieures à 1 200 euros, une « prime » exceptionnelle de 40 euros a été versée, pour un montant total de 232 millions d'euros.
Cette prime a été imputée sur les dépenses du Fonds de solidarité vieillesse.
2. La situation préoccupante du FSV
La mission du FSV est « d'assurer le financement d'avantages-vieillesse non-contributifs relevant de la solidarité nationale servis par les régimes de retraite de base de la sécurité sociale ». Il s'agit donc d'isoler le coût de ces prestations et d'en « cantonner » le financement, qui, en raison de leur nature, relève de la solidarité nationale et de l'impôt.
Le solde du fonds de solidarité vieillesse s'est établi à - 3,5 milliards d'euros en 2014, soit une dégradation de 600 millions d'euros par rapport à 2013. Ce déficit porte le solde global « vieillesse » du régime général à - 4,4 milliards d'euros, contre 6 milliards en 2013.
La situation du fonds reflète la persistance d'une situation de l'emploi très dégradée avec la crise mais aussi le transfert de charges nouvelles en 2010 et 2011.
Solde du Fonds de solidarité vieillesse depuis
2007
(en millions d'euros)
|
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
|
151 |
813 |
- 3 162 |
- 4 070 |
- 4 138 |
- 4 138 |
- 2 855 |
- 3 477 |
Source : LFSS et CCSS juin 2015.
La dégradation du solde du FSV résulte d'une forte augmentation de ses charges (+4,8 %), non compensée par une augmentation plus modérée des produits (+1,9 %).
Le premier poste de charge du fonds, la prise en charge de cotisations au titre du chômage a progressé de 5,7 % et représenté plus de 11 milliards d'euros. Une part de cette progression est liée à l'augmentation de 3,5 % de la cotisation forfaitaire servant de base au calcul du transfert.
Les prises en charge de prestations n'ont progressé que sous l'effet de la prime exceptionnelle allouée aux retraités.
La structure des recettes du FSV est soumise à des fortes variations. En 2014, le FSV s'est ainsi vu retirer une part du forfait social qui lui était attribuée tandis que la fraction de CSG qui lui est dévolue a augmenté.
Charges du Fonds de solidarité vieillesse
|
en millions d'euros |
2012 |
2013 |
2014 |
évolution |
|
Charges nettes |
18 835 |
19 690 |
20 635 |
4,8% |
|
Prise en charge de cotisations |
11 403 |
12 207 |
12 908 |
5,7% |
|
Prise en charge de prestations |
7 051 |
7 054 |
7 287 |
3,3% |
|
minimum vieillesse |
3 097 |
3 106 |
3 111 |
0,2% |
|
majoration pour conjoint à charge |
54 |
49 |
44 |
-9,6% |
|
minimum contributif |
3 900 |
3 900 |
3 900 |
_ |
|
prime exceptionnelle |
_ |
_ |
232 |
|
|
Produits nets |
14 697 |
16 835 |
17 158 |
1,9% |
|
CSG nette |
10 064 |
10 598 |
10 967 |
3,5% |
|
Contributions sociales |
1 302 |
2 088 |
1 207 |
-42,2% |
|
CSSS nette |
1 322 |
1 980 |
2 453 |
23,9% |
|
licence UMTS |
- 18 |
50 |
37 |
-26,3% |
|
Taxe sur les salaires |
2 019 |
2 114 |
2 491 |
17,8% |
|
Résultat net |
- 4 138 |
- 2 855 |
- 3 477 |
21,7% |
Source : CCSS juin 2015.
La nature des missions du FSV justifie qu'une recette fiscale adaptée lui soit affectée. Au total, l'incapacité à garantir au FSV des recettes stables et suffisantes ne peut que susciter l'inquiétude. Cette inquiétude est d'autant plus forte que le FSV a bénéficié, en 2014, à la fois d'une recette non pérenne (le versement d'un produit exceptionnel d'un milliard d'euros issu des réserves de C3S) et du ressaut dans le produit de cette même C3S liée à l'amélioration de la situation financière des autres régimes bénéficiaires (MSA et RSI) alors que l'extinction de cette taxe est programmée. Parallèlement, le FSV se verra imputer une nouvelle charge en 2015 : la prise en charge des cotisations pour les stagiaires de la formation professionnelle et les apprentis pour près de 200 millions d'euros.
Deux éléments conduisent aujourd'hui votre rapporteur général à s'interroger fortement sur l'opportunité de maintenir un tel schéma de financement.
Les régimes de retraite de base comportent désormais des éléments non-contributifs dont ils assurent eux-mêmes le financement.
Le FSV ne peut remplir la mission qui lui est assignée : de fait le financement des prestations non-contributives dont il a la charge n'est pas assuré. 17 % de ses charges sont financées par le déficit qui représente, en 2014, plus du quart du déficit de la sécurité sociale.
Il en ressort que ce mécanisme conduit davantage à cantonner le déficit du risque vieillesse, dont il représente 72 %, qu'à financer ses éléments non-contributifs.
Votre rapporteur général rappelle que le Sénat s'était opposé à l'ouverture du financement du fonds à toute mesure non-contributive décidée par le Gouvernement sans passer par la voie législative et, singulièrement par la loi de de financement de la sécurité sociale. La situation financière du FSV ne fait que conforter cette position.
Il serait souhaitable de revenir à une distinction claire entre caractère contributif ou non des prestations et d'assurer de façon identifiée le financement des prestations non-contributives par des recettes fiscales, faute de quoi il serait préférable de réintégrer les charges du FSV dans les différents régimes de retraite.