COMMUNICATION DU PRÉSIDENT CLAUDE BÉRIT-DÉBAT EN CONFÉRENCE DES PRÉSIDENTS (27 MAI 2015)
M. Claude Bérit-Débat , Vice-Président du Sénat, Président de la délégation du Bureau au travail parlementaire, au contrôle et aux études, a présenté le 27 mai 2015 à la Conférence des Présidents la communication suivante, relative à l'application des lois sur la session 2013-2014 :
Monsieur le Président,
Monsieur le ministre,
Chers
collègues,
En ma qualité de Président de la délégation au travail parlementaire et au contrôle, le Bureau du Sénat m'a chargé de présenter un aperçu synthétique des statistiques de mise en application des lois, telles qu'elles sont détaillées par chacune des commissions permanentes dans leurs domaines de compétence respectifs.
Nous aurons l'occasion de débattre de cette question avec le Gouvernement le 11 juin prochain, sur la base d'un document écrit reprenant les observations des commissions et qui sera distribué quelques jours avant notre débat de contrôle.
Pour préparer mon bilan, j'ai procédé à l'audition du nouveau Secrétaire général du Gouvernement, M. Marc Guillaume. J'y ai d'ailleurs convié les présidentes et présidents des sept commissions permanentes ou leur représentant.
Concernant les statistiques de l'année, je me suis calé sur la pratique antérieure, prenant en compte les textes d'application de toutes les lois de la précédente session, promulguées du 1er octobre 2013 au 30 septembre 2014. La direction de la législation et du contrôle est en train de recouper ses chiffres avec ceux que nous a communiqués le Secrétaire général du Gouvernement la semaine dernière, et leurs premiers décomptes aboutissent à des résultats concordants.
Sur ces bases, 6 grandes tendances se dégagent :
Une production législative soutenue : sur l'année, 66 lois ont été promulguées (hors conventions internationales), contre 50 l'année précédente, soit une augmentation de plus de 30 %.
40 % de ces lois ont été d'initiative parlementaire. Le Sénat, avec 9 propositions de loi, a été l'an dernier à l'origine de presque une loi sur sept.
En nombre de lois, le pourcentage d'application totale ou partielle a atteint l'an dernier 94 % mais ce chiffre n'a qu'une signification assez relative. Du reste, 27 des 66 lois de l'année ne nécessitaient aucune mesure réglementaire d'application (lois dites « d'application directe »).
Le décompte par mesures est plus révélateur : le Secrétaire général du Gouvernement a donné les statistiques sur l'ensemble de la législature -donc depuis le 20 juin 2012- et annonce à ce jour un taux de 65 %. Pour le moment, notre propre estimation est assez proche : 61 % et sera affinée dans les jours à venir. Nous allons également arrêter notre taux sur la session 2013-2014, qui atteignait 64 % pour la précédente session.
En clair, le taux réel d'application des lois tourne aujourd'hui aux alentours de 60 % à 65%, avec cependant des écarts parfois notables entre les différentes commissions.
Ce taux peut sembler insuffisant -on reste dans la fourchette moyenne des cinq dernières années- mais il est très supérieur aux pourcentages calamiteux observés avant 2010, qui tournaient entre seulement 15 et 30 %.
Autre tendance dans la durée : sur 54 lois votées en début de XIVème législature (du 20 juin 2012 au 30 septembre 2013), seulement 2 lois n'ont encore reçu aucun texte d'application : le stock de lois durablement inappliquées n'augmente donc pas, même s'il est trop tôt pour tirer des conclusions définitives.
Comme vous le savez, une circulaire en date du 29 février 2008 assigne aux ministères de publier les décrets d'application des nouvelles lois dans les six mois à compter de leur promulgation.
Globalement, les délais moyens de publication constatés l'an dernier se rapprochent de cet objectif : sur 491 décrets d'application des lois de la précédente session, 86 % sont sortis en moins d'un an, dont 30 % dans les six mois.
Au total, le délai moyen de parution des décrets d'application tourne autour de 8 mois et 5 jours, avec évidemment des écarts importants selon la complexité des textes à prendre et le plan de charge des différents ministères.
Un seul vrai « point noir » relevé par plusieurs Présidents de commission : le dépôt des rapports demandés par le Parlement... Sur la moyenne des 10 dernières sessions, seulement 60 % des lois demandant un rapport ont été suivies d'effet, lacune maintes fois dénoncée mais qui ne s'améliore guère d'une année sur l'autre.
Peut-être demandons-nous trop de rapports ? C'est aussi, bien souvent, la concession accordée par le Gouvernement en échange du retrait d'un amendement... Mais le constat est là : quelles qu'en soient les raisons -bonnes ou mauvaises- le défaut de remise des rapports demandés par le Parlement est un manquement regrettable auquel il conviendrait de remédier.
Le temps me manque pour mentionner d'autres pistes de réflexions intéressantes évoquées lors de l'audition du Secrétaire général -je pense, en particulier, au suivi des réponses ministérielles aux questions des sénateurs où, là encore, on déplore beaucoup de retards- mais nous pourrons en faire état lors du débat du 11 juin.
En conclusion, les chiffres 2013-2014 de l'application des lois, sans être exceptionnels, vont dans le bon sens : il faut en donner acte au Gouvernement.
Notons à ce propos que l'application des lois fait désormais l'objet d'une communication mensuelle au Conseil des ministres, innovation dont on ne peut que se réjouir.
M. le Président, M. le Ministre, chers Collègues, l'application des lois est un combat de tous les jours ! Les commissions permanentes et le Sénat doivent donc rester vigilants sur ce point, comme ils le sont depuis plus de 40 ans.
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