Bilan annuel de l'application des lois au 31 mars 2015

LES DONNÉES RÉCAPITULATIVES DE LA MISE EN APPLICATION DES LOIS

Le tableau récapitulatif ci-après retrace la mise en application des lois de la précédente session ^{1 ( * )} , promulguées du 1er octobre 2013 au 30 septembre 2014.

Nombre de lois ^(a) promulguées durant l'année parlementaire	66
Taux de mise en application totale ou partielle des lois de la XIV ^ème législature ^(b)	90 %
Taux de mise en application des lois de l'année parlementaire : - pourcentage rapporté au nombre de lois - pourcentage de parution des textes d'application nécessaires à la mise en oeuvre des mesures législatives	94 % 55 %
Taux de présentation des rapports (période 2004-2014) ^(c) - nombre de lois ayant prescrit un ou plusieurs rapports - pourcentage de dépôt	199 57 %

^(a) Hors lois de ratification ou d'approbation de conventions internationales

^(b) Période du 20 juin 2012 au 30 septembre 2014 - pourcentage en nombre de lois

^(c) Du 1 ^er janvier 2004 au 30 décembre 2014 - hors rapports « de l'article 67 »

1. Session 2013-2014 : une production législative soutenue

Au total, au cours de la période de référence, 66 lois ont été promulguées (hors conventions internationales) , dont 40 % de lois d'initiative parlementaire. Le Sénat, avec 9 propositions de loi, a été l'an dernier à l'origine de presque une loi sur sept.

Ces chiffres expriment la tendance déjà observée les années précédentes d'un haut niveau d'activité législative, même s'il varie assez sensiblement d'une commission à l'autre.

Ainsi, comme le constate son Président, M. Philippe Bas, la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale a examiné, à elle seule, 40 % des lois votées durant la session parlementaire 2013-2014 (hors conventions internationales).

Évolution quinquennale du nombre de lois promulguées
(hors conventions internationales)

Année parlementaire	2009-2010	2010-2011	2011-2012	2012-2013	2013-2014
Nombre de lois promulguées	56	64	57	50	66
dont issues de propositions de loi (en %)	(37 %)	(23 %)	(47 %)	(38%)	(40%)

La production législative a un fort impact sur l'application des lois , le nombre des textes d'application étant plus ou moins proportionnel au nombre des lois à mettre en oeuvre, même si le lien n'est pas mécanique et si le travail de préparation des décrets pèse inégalement sur les ministères, avec une charge particulière concentrée sur quelques secteurs comme la Justice, l'Intérieur, les Affaires sociales ou l'Environnement. En outre à nombre égal, les nouvelles lois ont tendance à être de plus en plus longues (elles comptaient 20 articles en moyenne dans les années 1990 contre près de 40 depuis une décennie).

Comme l'a fait remarquer le Secrétaire général du Gouvernement lors de son audition, « la production législative de 2014 a donné lieu à 300 articles de plus qu'en 2013 : il est évident que dans de telles conditions le nombre de mesures d'application augmente en proportion ».

1. Le taux d'application par loi

Considérées dans leur ensemble, sur les 66 lois promulguées au cours de la période de référence, seulement 4 lois n'ont pas encore été mises en application partielle ou totale.

Récapitulatif des mises en application des lois
promulguées au cours de l'année parlementaire 2013-2014

Lois promulguées	Application directe	Lois mises en application	Partiellement mises en application	Non mises en application
66	27	11	24	4
en %	41 %	17 %	36 %	6 %

REPÈRES MÉTHODOLOGIQUES
SUR LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DES LOIS

De manière schématique, le contrôle de la parution des textes d'application des lois par le Sénat repose principalement sur les données d'une base informatique élaborée et gérée en propre par le Sénat (la base APLEG), tenues à jour par les commissions permanentes, chacune pour les lois qu'elle a examinées au fond. Les commissions recensent ainsi, loi par loi, les dispositions législatives appelant des mesures réglementaires et suivent la parution au Journal Officiel des textes attendus.

En outre, le Premier ministre, constitutionnellement responsable de l'exécution des lois, tient de son pouvoir réglementaire la possibilité de prendre toute mesure nécessaire à l'application d'une loi, en dehors des cas où cette loi elle-même l'y invite ; la publication des mesures d'application non prévues par la loi mais identifiées comme telles est donc également renseignée dans la base APLEG.

Les données ainsi collectées font apparaître quatre catégories de lois réparties selon leur état de mise en application :

- les lois dites « d'application directe », qui ne prescrivent pas expressément de mesure réglementaire d'application. Une loi « d'application directe » pourra néanmoins être suivie de décrets ou d'arrêtés non formellement prévus par le Parlement ;

- les lois « mises en application » , c'est-à-dire celles qui ont reçu toutes les mesures réglementaires prescrites par le législateur ;

- les lois « partiellement mises en application » , qui n'ont reçu qu' une partie des mesures réglementaires prescrites par le législateur. Au sein de cette catégorie, le degré de mise en application de chaque loi est très variable, et s'apprécie par référence au nombre des articles à appliquer et au nombre des décrets ou arrêtés nécessaires. Pour ces lois, l'indicateur pertinent de contrôle n'est plus la loi elle-même, mais le nombre d'articles devant faire l'objet d'un règlement d'application ;

- les lois « non mises en application » , qui n'ont encore reçu aucune des mesures réglementaires prescrites par le législateur.

Mais cette terminologie usuelle n'a qu'une valeur indicative : ainsi, une loi contenant une majorité de dispositions d'application directe peut être répertoriée parmi les lois « non mises en application » tant qu'elle n'a reçu aucun des textes réglementaires attendu, fût-il unique, alors qu'elle peut fort bien être déjà presque entièrement applicable. Inversement un seul décret suffit à rendre une loi « partiellement mise en application », alors qu'un très grand nombre d'autres textes réglementaires nécessités par cette même loi resteraient en souffrance.

2. Le décompte par mesures à prendre

Le décompte en nombre de lois sur l'année parlementaire , avec son score supérieur à 90 % de mise en application totale ou partielle, a quelque chose d'artificiel , car il intègre plusieurs « biais statistiques » qui en limitent la signification effective, de telle sorte qu'il n'est qu'un des instruments permettant de porter une appréciation d'ensemble sur les efforts d'application des lois déployés par le Gouvernement sur une période donnée.

C'est ainsi, par exemple, que la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées affiche cette année un taux de 94 % de lois totalement ou partiellement applicables, mais qui ne concerne en réalité qu'un très faible nombre de mesures puisqu'en pratique, les lois de ratification des accords internationaux n'entrent pas en ligne de compte et que ce pourcentage est assis sur un nombre très réduit de textes (5 lois au total).

Le Président Jean-Pierre Raffarin signale néanmoins la publication en mars 2015 d'un décret en Conseil d'État pris pour l'application de l'article premier de la loi du 28 juillet 2011 tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure, dont notre ancien collègue Marcel-Pierre Cléach avait vivement regretté le retard dans le bilan qu'il avait présenté l'an dernier sur l'application de ce texte.

La réalité doit également être appréhendée au regard d'un décompte « par mesures », qui débouche sur une appréciation plus prudente, aussi bien d'un point de vue quantitatif que qualitatif. Le décompte par mesures, après les ajustements adéquats, tourne cette année aux alentours de 55 % , avec là encore de grosses variations d'une commission à l'autre.

Ce pourcentage n'est d'ailleurs, lui-aussi, qu'un indicateur tendanciel relatif, dont il faut relativiser la portée, d'autant que sur le plan méthodologique, l'identification d'une mesure d'application et son imputation à la disposition législative qu'elle applique ne sont pas toujours très aisées. Ainsi, comme l'observe la Présidente Michèle André, présidente de la commission des Finances, « Les visas des décrets ou des arrêtés omettent encore de citer l'article du code qu'ils mettent en application et visent seulement, par exemple, le code monétaire et financier ou le code général des impôts, ce qui rend la recherche difficile [...] En outre, le suivi de l'application des lois s'avère complexe lorsque des textes pris ultérieurement viennent abroger ou rendent sans objet des dispositions pour lesquelles sont attendues des mesures d'application ».

Dispositions ayant fait l'objet d'un texte d'application ou restant à prendre

Nombre de textes	Affaires économiques	Affaires étrangères	Affaires sociales	Culture	Dév. durable	Finances	Lois
Total, dont	442	29	271	4	47	130	173
- textes pris	133	28	214	3	36	76	113
- à prendre	309	1	57	1	11	54	60
Taux partiel	30 %	97 %	79 %	75 %	77 %	58 %	65 %

Données issues de la base APLEG - Statistiques sur l'année parlementaire 2013-2014 arrêtées au 16 mai 2015 - Aucune loi examinée par une commission spéciale n'a été promulguée durant la période de référence - Le décompte «  textes pris » inclut neuf mesures réglementaires prises par anticipation

3. La tendance pluri-anuelle sur la XIVème législature

Il est bien sûr impossible d'anticiper sur les statistiques définitives de mise en application des lois de la législature en cours (XIV ^ème législature, à compter du 20 juin 2012), mais les données disponibles (mai 2015) annoncées par le Secrétaire général du Gouvernement et confirmées par les chiffres de la base APLEG établissent un taux de mise en application totale ou partielle de l'ordre de 65 % :

Décompte des textes à prendre pour l'application des lois votées
depuis le début de la XIVe législature (à compter du 20 juin 2012) (*)

Nombre de textes prévus	Affaires économiques	Affaires étrangères	Affaires sociales	Culture	Dév. durable	Finances	Lois	TOTAL
Textes pris	164	28	333	106	85	242	128	1086
À prendre	311	1	69	6	50	91	61	589
Taux de mise en application	35 %	97 %	83 %	95 %	63 %	73 %	68 %	65 %

(*) Source base APLEG - état au 16 mai 2015.

4. Les délais moyens de parution des mesures d'application

Pour respecter la volonté du législateur, il faut que les textes d'application des lois nouvelles soient publiés dans des délais raisonnables, même si cet objectif n'est pas toujours facile à mettre en oeuvre. En l'état actuel du droit, le délai réglementaire assigné aux ministères pour prendre tous les décrets relatifs à une loi a été fixé à six mois par une circulaire du 29 février 2008. Un document d'information élaboré par les ministères responsables -les rapports dits « de l'article 67 »- a été conçu pour permettre au Parlement de s'assurer du respect de cette obligation.

Le Gouvernement est parvenu, cette année, à publier ses textes d'application dans des délais qui se rapprochent de cet objectif des six mois. Au total, d'après une estimation de la direction de la législation et du contrôle réalisée en février 2015, le délai moyen de parution des décrets d'application tourne autour de 8 mois et 5 jours , avec évidemment des écarts importants selon la complexité des textes à prendre et le plan de charge des différents ministères.

Nombre et délais de parution des mesures réglementaires prises cette année
pour l'application des lois de l'année parlementaire 2013-2014 ¹

Mesures réglementaires prises dans un délai :	Affaires économiques	Affaires étrangères	Affaires sociales	Culture	Dév. durable	Finances	Lois	Total	%
inférieur à 6 mois	40	13	62	2	17	28	28	190	32 %
de 6 mois à un an	85	5	109	1	19	26	76	321	54 %
de plus d'un an	8	10	40	-	-	17	8	83	14 %
TOTAL	133	28	211 ^2	3	36	71 ^2	112 ^2	594	100 %

¹ . Source base APLEG - état au 16 mai 2015.

² . Totaux ne prenant pas en compte 9 mesures réglementaires prises par anticipation ; après ajustement

ces totaux se trouvent portés respectivement à 214 (Affaires sociales), 76 (Finances) et 113 (Lois)

5. Un réel « point noir » relevé par les commissions : la présentation des rapports demandés au Gouvernement

Beaucoup de lois prévoient que le Gouvernement fournisse dans un certain délai des rapports d'information qui, pour ce qui concerne le contrôle de l'application des lois, se présentent sous deux formes principales : des rapports périodiques ou uniques prévus par les lois de finances, les lois de financement de la sécurité sociale ou par des dispositions ponctuelles d'autres lois et, de création plus récente, les rapports de suivi de la publication des textes d'application, dits « de l'article 67 » (par référence à l'article 67 de la loi de simplification du droit du 9 décembre 2004 qui les a institu

és).

Or, la production de ces rapports reste un point faible dans l'application des lois. Le Président Alain Milon, président de la commission des Affaires sociales, constate par exemple que « Pour les quatorze lois promulguées cette année, trente-quatre rapports ont été demandés par le législateur » mais que « sur les 34 rapports prévus, seulement 7 rapports ont été remis » ; des chiffres du même ordre sont mentionnés par d'autres commissions permanentes.

Et lorsque les rapports attendus sont déposés, c'est souvent bien après la date prévue, comme le relève le Président Hervé Maurey, président de la commission du Développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire : « La commission du développement durable ne peut que regretter l'absence de remise de multiples rapports attendus ou leur retard excessif ».

Cette situation n'est pas nouvelle. Pour reprendre la formule de la Présidente Catherine Morin-Desailly, présidente de la commission de la Culture, de l'éducation et de la communication, « le dépôt des rapports uniques -pour les lois récentes comme pour les plus anciennes- laisse toujours apparaître un retard, les gouvernements successifs ne manifestant que peu de volonté à cet égard ».

En définitive, sur la moyenne des dix dernières sessions annuelles du Parlement, seulement  60 % des lois demandant un rapport ont été suivies d'effet.

Il est vrai que les parlementaires demandent beaucoup -sans doute trop- de rapports et que le Gouvernement abonde aussi parfois dans ce sens en échange du retrait d'un amendement ou du vote d'un article contesté. À cet égard, il serait plus judicieux que le Parlement demande moins de rapports au Gouvernement, tout en veillant à tirer meilleur parti de cette masse d'informations :

Rapports au Parlement déposés par le Gouvernement au cours des six dernières sessions

Session	Rap. périodiques	Rap. uniques	Article 67	Total
2008-2009	37	14	22	73
2009-2010	49	23	24	96
2010-2011	39	29	22	100
2011-2012	46	26	44	116
2012-2013	38	26	13	77
2013-2014	33	37	17	87
TOTAL	242	155	142	539

Il convient de remédier aux insuffisances relevées sur ce point par les présidents des commissions permanentes, car les rapports demandés par le Parlement peuvent contribuer à un meilleur exercice par le Sénat de sa fonction constitutionnelle de contrôle.

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* ¹ Lois promulguées entre le 1er octobre 2013 et le 30 septembre 2014 (hors lois de ratification ou d'approbation de conventions internationales - la liste complète de ces lois figurant en annexe) et mesures réglementaires parues jusqu'au 31 mars 2015 inclus (soit six mois plus un jour franc après le 30 septembre 2014) ; cette périodicité a été fixée en 2013 en coordination avec le Secrétariat général du Gouvernement.