II. LA MISE EN oeUVRE PAR LES ADMINISTRATIONS DU NOUVEAU PLAN DE TITULARISATION
Le Parlement a fixé le cadre, le pouvoir réglementaire a indiqué la méthode, les employeurs ont engagé la mise en oeuvre du plan de titularisation selon des schémas diversifiés qui ne tiennent pas seulement à leur ampleur - ministère, petite commune rurale, centre hospitalier universitaire ... - mais aussi à leur volonté plus ou moins marquée d'instituer des dispositifs inscrits dans une politique planifiée des ressources humaines. Un soin particulier a aussi été apporté à la nécessité d'informer les contractuels sur leurs droits, les postes ouverts ainsi que sur leurs perspectives de carrière.
Les nombreuses auditions auxquelles ont procédé vos rapporteurs leur ont permis d'apprécier les effets quantitatifs de la loi du 12 mars 2012 mais aussi de mesurer les difficultés que sa mise en oeuvre a pu soulever.
A. L'INVENTAIRE PRÉALABLE DES PERSONNES ÉLIGIBLES ET LEUR CDISATION
Chaque administration et établissement a été invité à dresser un état des lieux des personnels éligibles et à déterminer les modalités d'accès à la titularisation en concertation avec les organisations syndicales.
Les éléments recueillis par vos rapporteurs ne leur permettent pas de dresser un bilan exhaustif en raison de leur nature forcément parcellaire et de l'application, encore partielle à ce jour, d'un plan qui court jusqu'au 13 mars 2016.
Tant la direction générale de l'offre de soin (DGOS) que la direction générale des collectivités locales (DGCL) n'ont pu qu'établir des projections à partir des éléments collationnés en raison des spécificités propres aux employeurs publics relevant de leur périmètre et malgré les outils dédiés mis en place.
1. Des effectifs prévisibles pour la fonction publique d'État
Pour la fonction publique d'État, les statistiques issues des décrets d'ouverture des ministères évalue les éligibles entre 38 000 et 39 000. Ce total est proche de l'estimation effectuée lors de la conclusion de l'accord du 31 mars 2011 qui le fixait à 40 000 éligibles. Sont principalement concernés l'éducation nationale, l'enseignement supérieur, l'agriculture et la culture.
Ces agents sont répartis, selon des extrapolations effectuées sur un tiers des effectifs, entre 62 % en catégorie A, 17 % en catégorie B et 21 % en catégorie C. Ces données doivent être mises en regard de la répartition hiérarchique des non-titulaires au sein de la fonction publique d'État : au 31 décembre 2011, ils relevaient à 33,7 % de la catégorie A, à 31,6 % de la catégorie B et à 24,3 % de la catégorie C 29 ( * ) . La catégorie A est surreprésentée parmi la population éligible alors qu'elle ne représente qu'un tiers de contractuels.
Ce déséquilibre soulève l'inquiétude des organisations syndicales. Elle traduit les motifs de recours aux contractuels : beaucoup d'entre eux répondent, pour les catégories B et C, à des besoins temporaires et figurent, en conséquence, parmi les situations les plus fragiles.
2. Des estimations peu favorables aux plus précaires dans la fonction publique territoriale
Chaque collectivité devait établir un rapport sur la situation des agents éligibles et le soumettre à son comité technique avant le 24 février 2013, accompagné du programme pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire.
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La programmation du plan de titularisation dans la FPT Dans les trois mois suivant la publication des décrets d'application de la loi, l'autorité territoriale présente au comité technique compétent un rapport sur la situation des agents remplissant les conditions requises pour l'accès au dispositif de titularisation ainsi qu'un programme pluriannuel d'accès à l'emploi titulaire (cadres d'emplois ouverts aux recrutements réservés, nombre d'emplois offerts à chacun de ces recrutements et leur répartition entre les sessions successives de recrutement). Le programme est soumis à l'approbation de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement, puis mis en oeuvre par décisions de l'autorité territoriale. 1. Le rapport précise le nombre d'agents remplissant les conditions prévues par la loi, la nature et la catégorie hiérarchique des fonctions exercées ainsi que l'ancienneté acquise en tant que contractuel dans la collectivité ou l'établissement au 31 mars 2011 et à la date d'établissement du rapport. 2. Le programme pluriannuel est établi en fonction des besoins de la collectivité ou de l'établissement et des objectifs de la GPEC (gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences) en respectant les modes de recrutement réservés fixés par le décret du 22 novembre 2012 pour chacun des grades ainsi ouverts. Le programme définit, pour les recrutements sans concours, les conditions de leur déroulement, lequel doit notamment prendre en compte les acquis de l'expérience professionnelle correspondant aux fonctions ouvertes par cette voie. |
En raison de l'autonomie de chaque employeur, la DGCL n'a pas pu procéder à une enquête globale mais a effectué une étude particulière à partir des bilans sociaux des collectivités.
Il en ressort une population éligible estimée à 43 000 contractuels dont 31 % en catégorie A, 25 % en catégorie B et 42 % en catégorie C.
Comparés aux proportions respectives par catégories de non-titulaires dans la fonction publique territoriale, ces pourcentages soulignent la grande précarité des agents recrutés sur des postes d'exécution : 11,5 % en A, 15,2 % en B et 65,2 % en C au 31 décembre 2011.
3. Des métiers bien identifiés dans la fonction publique hospitalière
La DGOS a élaboré un outil informatique dédié pour recueillir les données de chaque établissement. Mais seuls 40 des 1 000 établissements concernés ont « renseigné » l'application, les autres structures la percevant comme une volonté du ministère de s'immiscer dans leur gestion.
Ces données parcellaires ont cependant permis d'établir une photographie des populations éligibles :
- 44 000 titularisations envisagées sur la
période 2013-2016 dont 31 % en catégorie A, 20 %
en catégorie B et 49 % en catégorie C. Il s'agit,
pour cette dernière catégorie, de techniciens, d'ouvriers et de
quelques administratifs, pour la catégorie A d'infirmiers et
d'attachés d'administration hospitalière
- fonctions
largement occupées par des contractuels ;
- 70 % des 44 000 CDI, soit 30 000, seraient titularisables ainsi qu'environ 14 000 agents en CDD qui concernent essentiellement du personnel soignant ;
- 44 % des éligibles relèvent d'un centre hospitalier universitaire et 40 % d'un centre hospitalier.
Pour sa part, la fédération hospitalière de France a indiqué à vos rapporteurs, que les titularisables s'élevaient à 13,5 % pour les CDD et à 70 % pour les CDI d'après les réponses de 220 établissements représentant 40 % des effectifs. Les 194 000 non titulaires sont recrutés à 70 % en CDD et à 30 % en CDI.
Les éléments recueillis ont fait l'objet d'une extrapolation à l'échelle nationale, dont la DGOS a transmis les résultats à vos rapporteurs :
1° 69,3 % des 43 725 CDI seraient titularisables, soit 30 301 agents qui se répartiraient ainsi :
|
Niveaux hiérarchiques |
Filières professionnelles |
|||||
|
Administrative |
Soignante et de rééducation |
Socio-éducative |
Médico-technique |
Technique et ouvrière |
Total |
|
|
Catégorie A |
939 |
7 515 |
30 |
182 |
3 212 |
11 878 |
|
Catégorie B |
1 515 |
1 515 |
697 |
1 273 |
1 667 |
6 667 |
|
Catégorie C |
2 636 |
6 666 |
15 |
15 |
2 424 |
11 756 |
|
Total |
5 090 |
15 696 |
742 |
1 470 |
7 303 |
30 301 |
2° 13,5 % des 101 196 CDD seraient titularisables, soit 13 661 agents qui se répartiraient ainsi :
|
Niveaux hiérarchiques |
Filières professionnelles |
|||||
|
Administrative |
Soignante et de rééducation |
Socio-éducative |
Médico-technique |
Technique et ouvrière |
Total |
|
|
Catégorie A |
41 |
1 462 |
7 |
- |
252 |
1 762 |
|
Catégorie B |
724 |
328 |
205 |
765 |
260 |
2 282 |
|
Catégorie C |
2 090 |
5 819 |
10 |
4 |
1 694 |
9 617 |
|
Total |
2 855 |
7 609 |
222 |
769 |
2 206 |
13 661 |
43 962 titularisations pourraient donc être prononcées au terme de la période quadriennale, sous réserve que tous les agents éligibles concourent aux recrutements réservés, réussissent les épreuves de sélection et soient titularisés à l'issue de la période de stage obligatoire.
À cet égard, au cours de leur audition, les organisations syndicales ont regretté un défaut d'information personnelle des agents.
La répartition de ces 43 962 agents par catégorie professionnelle et par niveau hiérarchique serait la suivante :
|
Niveaux hiérarchiques |
Filières professionnelles |
|||||
|
Administrative |
Soignante
|
Socio-éducative |
Médico-technique |
Technique et ouvrière |
Total |
|
|
Catégorie A |
980 |
8 977 |
37 |
182 |
3 464 |
13 640 |
|
Catégorie B |
2 239 |
1 843 |
902 |
2 038 |
1 927 |
8 949 |
|
Catégorie C |
4 726 |
12 485 |
25 |
19 |
4 118 |
21 373 |
|
Total |
7 945 |
23 305 |
964 |
2 239 |
9 509 |
43 962 |
4. L'élargissement du champ des CDI
Parallèlement aux dispositifs de titularisation auxquels ils sont éligibles, les contractuels à durée déterminée doivent bénéficier de la CDisation de leur situation :
- 19 000 dans la fonction publique territoriale ;
- 8 600 dans la fonction publique hospitalière, soit 8,5 % de l'effectif total de contractuels en CDD (101 196).
Les données ne sont pas, à ce jour, consolidées pour la fonction publique d'État.
Contrairement à l'automaticité prévue par la loi, la transformation de leur contrat n'aura pas été immédiate pour tous les non-titulaires, particulièrement dans la FPH où elle s'étalera jusqu'en 2015.
Ainsi, les CDD hospitaliers devraient être transformés en CDI entre 2012 et 2015. Selon le rythme indiqué par les établissements de l'échantillon de la DGOS, ils se répartiraient comme suit : 2 726 en 2012, 1 583 en 2013, 1 806 en 2014 et 2 485 en 2015.
* 29 La catégorie des 10,4% non titulaires restants est indéterminée. L'outil statistique de la DGAFP, à ce jour, ne peut pas les classifier. Ils sont dans leur très grande majorité des « vacataires ».