AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
A première vue, la loi relative à VNF dont votre commission pour le contrôle de l'application des lois a décidé de se saisir à l'initiative de la commission du développement durable n'a qu'un objet trop limité pour justifier cet intérêt.
Loi d' organisation administrative, consistant d'une part à mettre le droit en accord avec les faits en modifiant le statut de l'établissement (évolution d'un statut d'établissement public industriel et commercial - EPIC - vers un établissement public administratif - EPA), et d'autre part à assurer une intégration des effectifs travaillant pour la voie d'eau, elle comporte de fait un grand nombre de dispositions qui présentent apparemment des enjeux de simple technique juridique.
Considérée sous ce seul angle, avec la loi sous revue, il s'est agi principalement d'organiser le nouvel établissement dans le respect des prescriptions et principes du droit public du travail et des établissements publics, mais aussi du droit du travail.
Il n'est pas absolument certain que ces dispositions auraient en soi justifié une saisine aussi rapide de votre commission, d'autant que certaines mesures transitoires s'appliquent encore. Le Sénat aurait pu attendre que le dispositif se consolide en pratique et faire le point cette échéance passée.
Toutefois, outre l'intérêt légitime porté au devenir d'un dispositif que la Haute Assemblée avait dû examiner dans l'urgence, l'étude d'impact jointe au projet de loi en témoigne, il faut considérer que le véritable objectif de la loi, qui en porte de multiples traces, a été de revaloriser le rôle de VNF au service d'une reprise en main par notre pays de son destin fluvial. « Fluctuat nec mergitur », tel fut VNF depuis sa création ; il s'est agi, avec la loi ici envisagée de passer à une phase plus offensive de la gestion de la voie d'eau française.
L'intégration des professionnels de la voie d'eau qui a mobilisé la plupart des dispositions de la loi n'en est ainsi qu'un des aspects, au demeurant plein d'enjeux réels, à côté de l'important volet consacré aux missions de VNF, que la loi a entendu conforter et élargir dans le but d'ancrer VNF dans sa vocation de gestionnaire du fluvial, mais aussi de voir émerger des remèdes à la précarité financière de l'établissement.
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SYNTHÈSE DE L'ÉTUDE D'IMPACT JOINTE AU PROJET DE LOI L'étude d'impact accompagnant le projet de loi exposait avec une certaine emphase contrastant avec l'objet apparemment limité du projet de loi les objectifs auxquels la future loi était censée contribuer. L'impact premier attendu de la réforme était le développement du transport fluvial en confortant son avantage concurrentiel. Celui-ci devait profiter du renforcement et de la modernisation du réseau dont la fiabilité et la flexibilité étaient appelées à s'améliorer au bénéfice d'une plus grande « qualité de service ». Deuxième impact, la mise en oeuvre du projet devait permettre le maintien de la navigation sur l'ensemble du réseau et de conserver un réseau fréquenté par la navigation de plaisance. La fiabilisation de la gestion hydraulique était le troisième impact attendu du projet la loi devant la renforcer au service de l'agriculture, de l'industrie, de la production électrique et des populations. Les impacts économiques représentant une quatrième catégorie d'impacts étaient centrés autour des effets de la loi relativement a transport fluvial et aux différents usages de l'eau. Quant au transport fluvial, quatre objectifs d'ordre macroéconomique étaient exposés : Le développement du report modal dans le but de limiter les impacts négatifs dus aux échanges de marchandises dans l'esprit de la loi Grenelle avec à l'horizon 2020 un objectif de 4,5 milliards de tonnes kilométriques transportées par le réseau hors Seine Nord Europe et de 4,7 milliards de tonnes kilométriques sur ce dernier ; - le renforcement de la compétitivité des industries par l'accès à une offre logistique complémentaire du fait de ses tarifs, de sa fiabilité et de sa sécurité ; - la consolidation de la position des grands ports maritimes français ; - le développement des ports intérieurs notamment par l'installation de plates-formes multimodales Quant aux usages de l'eau, l'exploitation des eaux superficielles du réseau navigable représente près de 100 millions d'euros par an pour l'agriculture (200 000 hectares irrigués), 14 millions pour l'industrie et plus de 170 millions pour l'eau potable. L'impact budgétaire de la réforme était présenté en ces termes : « La réforme est accompagné d'un ambitieux programme d'investissement soutenu par un effort sans précédent de l'État » soit 840 millions d'euros pour 2010-2013 (hors canal Seine Nord Europe-SNE) consacré à 60 % à la remise en état du réseau, le reste à sa modernisation et à son développement. Les recettes devaient être mises à niveau via une augmentation de la taxe hydraulique et des subventions de l'AFITF. Les personnels transférés entraîneront un transfert des moyens budgétaires correspondants. Les impacts environnementaux de la réforme étaient attendus du report modal et de l'amélioration des ouvrages et des conditions d'exploitation du réseau. La quantification du report modal voit passer le fret fluvial à 16,7 milliards de tonnes kilométriques soit accroissement de 9,2 milliards répartie entre la canal Seine Nord Europe (4,7 milliards) et l'évolution, qualifiée de tendancielle, du trafic (4,5 milliards). Ce report se traduirait par une résorption des émissions comprise entre 340.000 tonnes de CO 2 et 420 000 tonnes. En particulier, le SNE permettrait d'économiser 250.000 tonnes de CO2 par an à partir de 2020 (partiellement hors de France). Le reste du réseau devrait permettre d'économiser entre 92.000 et 170.000 tonnes de CO2 selon l'origine du report modal (fer ou route) et selon la vérification d'une hypothèse de réduction des émissions propres à la voie d'eau (fixée à moins 20 %). Quant aux nuisances sonores et à la congestion routière de même que pour l'accidentologie, elles seraient fortement réduites. Les impacts liés aux investissements Les investissements envisagés doivent fiabiliser la gestion de l'eau dans le respect de la biodiversité. Ils comportent le projet de reconstruction de 50 barrages d'ici à 2018 dont une série de barrages réputés dangereux. Une composante du programme d'investissement tient dans l'objectif de rétablir la continuité écologique de fleuves et rivières mieux régulés dans l'esprit de la « trame bleue ». L'identification de la mission de gestion hydraulique par la loi permettra de pérenniser les équipes dédiées à celle-ci ce qui est important pour une meilleure prévention ou riposte à des phénomènes extrêmes et pour une optimisation des rejets et des prélèvements. Les digues doivent recevoir une attention plus grande au service de la sécurité des riverains. Les investissements doivent traduire la mise en oeuvre d'un programme de valorisation des potentiels hydroélectriques du réseau, en particulier par la réalisation de barrages manuels. Il s'agit de mobiliser environ 165 MW afin de parvenir à une production de 950 GWh soit les besoins d'une ville de 900.000 habitants hors chauffage. Leur mise en oeuvre dans le cadre de PPP à 30 ans permettrait de dégager entre 12,5 et 36 millions d'euros de produits. Les impacts sociaux de la réforme touchent environ 4800 personnes soit 369 agents de VNF et les 4400 effectifs des services déconcentrés de l'État devant être transférés à l'établissement. Ceux-ci étaient couverts par des statuts différents (agents de la fonction publique d'État, ouvriers des parcs et ateliers, contractuels de droit public ou vacataires) et se trouvaient exercer tout ou partie de leurs fonctions au service de la voie d'eau dans les services de navigation ou au sein de DDT. La masse salariale engagée par la réforme était de l'ordre de 200 millions d'euros (25 millions pour les agents de VNF ; 176 millions pour les 4181 emplois équivalents temps plein transférables à l'établissement. Un décroisement des missions régaliennes de police de la voie d'eau est ménagé. Quatre catégories de personnels sont prévues : fonctionnaires de l'État (OPA) , ouvriers des parcs et ateliers , contractuels de droit public ou privé. La réforme est entourée de garanties données aux personnels : pas de mobilité géographique imposée ; maintien des régimes sociaux ; garantie individuel d'indemnité pour service fait ; maintien du « service actif » pour les agents d'exploitation et les OPA transférés et pour les futurs recrutements dans ces catégories ; respect des conditions spécifiques de représentation des différents catégories de personnels avec un horizon d'unification à terme de deux ans ( pour des motifs juridiques puisque selon les entretiens de vos rapporteurs cette option pourrait perdures au-delà) ;maintien pendant trois ans du régime du temps de travail ; maintien du statut de chaque catégorie avec en particulier une garantie de retour pour les fonctionnaires ; négociation d'un accord d'intéressement.... Par ailleurs, une prime de restructuration prévue dès 2008 et une adhésion des personnels au projet global de relance de la voie d'eau ont entouré les négociations. De toute évidence cette adhésion ne doit pas être déçue. Il faut noter que dans le projet d'accord signé par les partenaires sociaux comportait une référence précise au projet « voie d'eau » mentionnant l'engagement de ne pas fermer de voie et de mettre en oeuvre un programme d'investissement de 840 millions d'euros en quatre ans. Par ailleurs une série d'engagements ont été pris après des personnels portant sur la répartition des personnels autour d'un plan annuel de recrutement et d'emploi dans les différents catégories de personnels de VNF mais impliquant aussi une consultation préalable à l'adoption des décrets d'application et la mise en place d'un comité de suivi de l'application de l'accord conclu avec les syndicats. Les priorités de VNF en matière de gestion des effectifs sont énoncées dans l'étude d'impact ; elles concernent la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, la recherche d'une approche professionnelles et d'accompagnement social et la promotion de relations sociales de qualité visant notamment à améliorer les conditions de travail. À ce titre un programme de rénovation des locaux professionnels et des maisons éclusières de 50 millions d'euros est prévu au cours des années 2011-2018. Ce programme suppose toutefois que VNF dispose de la propriété des immeubles en cause. |
Par ailleurs, il faut apprécier le poids du contexte dans lequel la loi a été débattue. Il est au moment de ce rapport plus encore prégnant qu'alors et sur plusieurs points critiques marqué par l'urgence.
Les objectifs de développement durable que s'est donné le pays, consacrés par le Parlement à plusieurs reprises, impliquent un effort résolu de réhabilitation et de développement de l'infrastructure fluviale dont VNF est censé être l'animateur. C'est à cet établissement qu'a été confié ce rôle qui engage encore des enjeux plus économiques.
Apprécier l'effectivité de ce choix, mesurer si VNF a structurellement les moyens de la vocation à laquelle il est appelé alors même que l'actualité lance sur ce point de nouveaux signaux d'alarme et appelle à des décisions imminentes, tel est l'ambition du présent rapport, en pleine conformité avec la nature des travaux de votre commission pour le contrôle de l'application des lois, qui est bien de combiner une évaluation des dispositions du droit positif et de leur « esprit ».