Protection de l'enfance : améliorer le dispositif dans l'intérêt de l'enfant

Rapports d'information

Rapport d'information n° 655 (2013-2014), déposé le

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Fortement investies depuis de nombreuses années dans la protection de l'enfance en danger, vos rapporteures se sont vues confier par la commission des affaires sociales la mission d'évaluer l'application de la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance afin de proposer toute amélioration jugée utile à une meilleure efficacité du dispositif actuel.

Elles ont, à cette fin, mené quarante-et-une auditions et se sont rendues dans trois départements - le Rhône, la Loire-Atlantique et le Pas-de-Calais - réputés pour leur solide implication dans le champ de la protection de l'enfance. Personnels des services départementaux de l'aide sociale à l'enfance (ASE), travailleurs sociaux, représentants associatifs, responsables d'administrations centrales, magistrats, professionnels de santé ou encore chercheurs : de nombreux acteurs de cette politique ont ainsi pu être entendus .

Compte tenu du rôle central dévolu aux départements par la loi de 2007, vos rapporteures ont également souhaité adresser un questionnaire aux 47 conseils généraux dont les présidents ou l'un des vice-présidents sont également sénateurs. Il s'agissait de réunir des informations, éclairées par la pratique quotidienne des acteurs du terrain, sur la mise en oeuvre concrète du dispositif et de recueillir toute proposition sur les éventuelles évolutions à lui apporter. Le taux de retour, qui atteint 66%, apparaît très satisfaisant et, dans l'ensemble, les réponses s'avèrent bien renseignées et riches d'enseignements. Que l'ensemble des services départementaux soient ici vivement remerciés de leur précieuse et très utile collaboration.

A l'issue de ces travaux préparatoires, vos rapporteures ont souhaité organiser leur réflexion en trois temps, qui sont autant d ' objectifs à remplir pour renforcer l'efficacité du dispositif dans l'intérêt de l'enfant :

- améliorer la gouvernance nationale et locale de la protection de l'enfance ;

- rendre le dispositif plus efficace à chaque étape : la prévention, le repérage et la prise en charge ;

- sécuriser le parcours de l'enfant protégé.

D'ordre à la fois législatif, réglementaire et infra-réglementaire, les cinquante-trois propositions formulées au fil de l'eau se fondent sur le constat d'un déploiement encore trop souvent incomplet et tardif de la loi de 2007. Leur objet n'est pas de remettre à plat ses dispositions mais, le plus souvent, de faire évoluer les pratiques pour parvenir à leur pleine application .

Les départements constituant la pierre angulaire de la protection de l'enfance, les suites qui seront données à ces recommandations dépendent néanmoins beaucoup des conséquences de la future réforme territoriale sur l'avenir de cette politique . Ces incertitudes constituent pour vos rapporteures une grande source d'inquiétude. S'il nécessite assurément des ajustements, le dispositif actuel, que les acteurs de la protection de l'enfance s'approprient progressivement, atteint peu à peu une certaine maturité qu'il serait regrettable de remettre en cause, au risque de perdre de vue l'essentiel, l'intérêt de l'enfant.

I. AMÉLIORER LA GOUVERNANCE NATIONALE ET LOCALE DE LA PROTECTION DE L'ENFANCE

La loi de 2007 a placé le département au coeur du dispositif de protection de l'enfance, lequel s'appuie également sur la collaboration de nombreux autres acteurs. Près d'une décennie plus tard, il apparaît nécessaire de renforcer la cohérence et l'efficacité de ce dispositif en mettant en place une instance de gouvernance à l'échelon national et en encourageant les synergies à l'échelon local.

1. Une connaissance insuffisante de la population des enfants protégés qui appelle une optimisation du dispositif d'observation de la protection de l'enfance
a) Une connaissance encore très parcellaire des enfants protégés

La capacité d'établir un état des lieux de la protection de l'enfance, qui puisse être à la fois exhaustif et synthétique, apparaît comme un préalable indispensable à toute prise de décision tant nationale que locale. Cette exigence est d'autant plus forte qu'il s'agit d'un domaine où les enjeux humains et d'égalité de traitement - mais aussi financiers - sont de taille.

Or plusieurs années après l'entrée en vigueur de la réforme de 2007, le dispositif d'observation de la population des enfants protégés demeure, sinon balbutiant, du moins largement insuffisant .

Bien qu'elle ait été relevée à maintes occasions au fil des rapports consacrés à ce sujet au cours des dernières années, cette importante lacune peine à être comblée. L'acquisition d'une connaissance précise des enfants protégés apparaît en effet comme une entreprise de longue haleine à plusieurs égards.

(1) Une forte hétérogénéité des données disponibles

A ce stade des développements, dans un contexte marqué par l'absence de nomenclatures et de méthodologies communes ainsi que d'outils informatiques partagés, l'agrégation et la comparaison des données statistiques produites au niveau local sont toujours rendues difficiles par la dispersion des sources et la grande hétérogénéité des informations disponibles .

Les renseignements communiqués à vos rapporteures au cours de leurs travaux confirment l'incertitude pouvant affecter toute tentative de regroupement et de rapprochement des données chiffrées : le degré de précision des systèmes d'information locaux paraît d'un niveau très inégal ; les modalités de recueil et d'enregistrement des sources apparaissent variables ; les typologies et méthodes de comptage diffèrent fortement d'un département à l'autre.

Au total, la capacité des services départementaux à fournir des données précises et fiables sur le volume et la provenance des informations préoccupantes (IP) recueillies et traitées et de signalements réalisés, sur le nombre de mesures de protection mises en place ou encore sur l'importance des projets pour l'enfant (PPE) conclus sur leur territoire s'avère encore très aléatoire.

(2) Un périmètre d'observation trop restrictif

La difficulté tient également au caractère inadapté du périmètre d'observation de la protection de l'enfance. La délimitation de ce périmètre repose sur l'article L. 226-3 du code de l'action sociale et des familles (CASF) qui charge le président du conseil général « du recueil, du traitement et de l'évaluation, à tout moment et quelle qu'en soit l'origine, des informations préoccupantes relatives aux mineurs en danger ou qui risquent de l'être ».

Outre qu'il se prête à des interprétations multiples selon les acteurs et la façon dont ils entendent la notion même d'IP - notion dont l'appréhension demeure en grande partie subjective -, ce champ d'observation apparaît doublement restrictif .

D'une part en effet, il laisse de côté les IP qui pourraient ne pas être adressées à la cellule de recueil et de traitement des informations préoccupantes (Crip), telles que celles qui sont transmises aux services de l'aide sociale à l'enfance (ASE) sans être communiquées au niveau central. Il ne prend pas non plus en compte les mesures de protection administrative qui ne sont pas précédées d'une IP , comme par exemple celles qui sont mises en place directement à la demande des parents.

D'autre part, il exclut totalement les IP ou les mesures de protection concernant les jeunes majeurs . Ces derniers entrent pourtant dans le champ d'action de l'ASE, dont l'une des missions, conformément à l'article L. 221-1 du CASF, consiste à « apporter un soutien matériel, éducatif et psychologique » aux « majeurs de moins de vingt et un ans confrontés à des difficultés familiales, sociales et éducatives susceptibles de compromettre gravement leur équilibre ». N'étant pas répertoriées, ces situations se trouvent par là-même exclues de toute possibilité d'évaluation.

Afin de remédier à cette difficulté, l'Etat et l'Observatoire national de l'enfance en danger (Oned) ont mis en place conjointement avec l'Assemblée des départements de France (ADF) un groupe d'experts chargé de formuler des recommandations consensuelles sur les précisions à apporter au champ d'observation de la protection de l'enfance 4 ( * ) . Dans leurs conclusions, les experts préconisent de fonder le dispositif d'observation non plus sur la notion d'IP mais sur toute mesure de protection de l'enfance, administrative ou judiciaire (hors aides financières). Ils recommandent en outre d'y intégrer les jeunes majeurs protégés.

Cette double évolution, également appelée de ses voeux par le groupe de travail « Protection de l'enfance et adoption » dans son rapport de février 2014 5 ( * ) , recueille la totale approbation de vos rapporteures. Sa mise en oeuvre permettrait de faire reposer le dispositif d'observation de la protection de l'enfance sur une notion objective - la mesure de protection - et de bien prendre en considération l'ensemble de la population protégée.

(3) L'insuffisance des travaux de recherche

D'un point de vue plus qualitatif, l'approfondissement des connaissances sur la protection de l'enfance achoppe sur l'insuffisance des travaux de recherche. Quel que soit l'angle d'approche adopté (épidémiologique, clinique, sociologique, économique ou encore psychologique), ces travaux restent en effet trop peu encouragés.

Mises à part quelques initiatives individuelles dont le champ d'investigation demeure forcément limité, aucune initiative d'envergure n'a vu le jour pour suivre le parcours des enfants protégés (entrées et sorties successives du dispositif de protection de l'enfance, enchaînement des mesures, passage des mesures administratives aux mesures judiciaires et vice-versa, ruptures de prise en charge, facteurs expliquant les sorties du dispositif, etc.).

En particulier, les études longitudinales permettant de suivre les parcours des jeunes après leur sortie du dispositif et de contribuer ainsi à l'évaluation des mesures mises en oeuvre, font encore largement défaut au système français.

Vos rapporteures se réjouissent néanmoins à cet égard de la prise de conscience dont semblent témoigner certains travaux récemment engagés. L'étude coordonnée par le Dr. Daniel Rousseau, qui constitue la première enquête longitudinale française sur le devenir à long terme des enfants placés au travers de l'analyse des biographies de 128 enfants et dont les premiers résultats sont parus en janvier 2014, relève en effet que la « compréhension de l'hétérogénéité des évolutions, des meilleures aux pires, donnerait un aperçu du potentiel considérable de progrès qui pourrait être apporté au système de protection de l'enfance français » 6 ( * ) .

Il est à noter que des enquêtes, quoique d'une ambition plus limitée, ont également été lancées dans certains départements comme le Rhône 7 ( * ) ou le Pas-de-Calais 8 ( * ) . On ne peut évidemment que souhaiter que d'autres initiatives de même nature puissent voir le jour.

Plusieurs départements ont également insisté auprès de vos rapporteures sur la nécessité de mener des études prospectives sur la protection de l'enfance compte tenu de la forte exigence d'anticipation à laquelle est soumise cette politique . Un nombre important de conseils généraux indique pâtir, par exemple, d'un manque de places et de diversification de l'offre d'établissements et de services par rapport à l'évolution des besoins et à l'apparition de nouvelles problématiques.

La réalisation d'études épidémiologiques prospectives est d'autant plus essentielle qu'un nombre élevé de départements et d'autres acteurs de la protection de l'enfance ont attiré l'attention de vos rapporteures sur les nettes évolutions qui caractérisent la population des enfants protégés depuis quelques années . Outre la montée des situations de précarité, voire de pauvreté, les services de l'ASE sont davantage confrontés qu'auparavant à des enfants « à grosses difficultés » (handicaps, troubles psychiques ou psychiatriques, violences), dont la prise en charge s'avère plus complexe.

A titre d'exemple, le département de la Haute-Loire souligne que certains modes d'accueil collectif sont désormais inadaptés à l'accueil de jeunes présentant des troubles du comportement. De même, le département de la Mayenne indique que les diverses difficultés rencontrées (désengagement de la protection judiciaire de la jeunesse - PJJ - sur le volet de l'assistance éducative, moyens très limités de la pédopsychiatrie, augmentation du nombre de mineurs isolés étrangers - MIE) conduisent l'ASE à accueillir de plus en plus de jeunes aux problématiques « éloignées » de l'assistance éducative « classique » auxquelles les services ne sont pas préparés, ni en moyens, ni en compétences.

S'agissant de la plus grande prévalence des situations de handicap, le département du Pas-de-Calais souligne que 13 % des bénéficiaires de l'ASE disposent d'une attestation de la maison départementale des personnes handicapées (MDPH), alors que 1 % de l'ensemble des mineurs de ce département présente un handicap, ce qui soulève donc un enjeu d'adaptation des structures et des dispositifs de prise en charge 9 ( * ) .

Au total, le caractère encore très fragmentaire et épars de la connaissance des enfants protégés ne peut conduire vos rapporteures qu'à rappeler une évidence : l'impossibilité de concevoir une politique efficace sans mesure précise de l'ampleur du problème et sans connaissance approfondie de ses facteurs explicatifs. Seule l'existence de chiffres fiables permet de développer des indicateurs de suivi et de réaliser ensuite une évaluation des politiques, en particulier dans un domaine où interviennent un grand nombre d'acteurs et qui mobilise des financements importants.

Proposition n° 1 : fonder le périmètre d'observation de la protection de l'enfance sur les mesures de protection administrative et judiciaire mises en place (hors aides financières) plutôt que sur la notion d'information préoccupante ; y intégrer également les jeunes majeurs protégés.

Proposition n° 2 : encourager les travaux de recherche dans tous les domaines (épidémiologique, clinique, sociologique, économique ou encore psychologique), ainsi que les études longitudinales et celles à caractère prospectif (soutien aux équipes de recherche existantes, poursuite des appels à projets, financement d'études de cohortes).

b) La montée en charge progressive du dispositif de transfert de données à l'Observatoire national de l'enfance en danger

Afin d'améliorer à l'échelle du pays la connaissance des enfants protégés, de suivre les dispositifs mis en oeuvre et d'en évaluer l'efficacité, la loi de 2007 a posé l'obligation pour les départements de faire remonter un certain nombre de données à l'Observatoire national de l'enfance en danger (Oned) .

Institué en 2004 10 ( * ) pour assurer des fonctions « d'analyse et de prévention des mauvais traitements et de protection des mineurs », celui-ci fait partie, aux côtés du service national d'accueil téléphonique pour l'enfance en danger (Snated), du groupement d'intérêt public « enfance en danger » (Giped).

Les missions de l'Oned

L'article L. 226-6 du CASF investit l'Oned d'une triple mission :

- contribuer au recueil et à l'analyse des données et des études concernant la protection de l'enfance , en provenance de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics, des fondations et des associations oeuvrant dans ce domaine ;

- contribuer à la mise en cohérence des différentes données et informations , à l'amélioration de la connaissance des phénomènes de mise en danger des mineurs ;

- recenser les pratiques de prévention ainsi que de dépistage et de prise en charge médico-sociale et judiciaire des mineurs en danger, dont les résultats évalués ont été jugés concluants, afin d'en assurer la promotion auprès de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics, des fondations et des associations oeuvrant dans ce domaine.

Vos rapporteures ne doutent pas des avancées permises par l'installation de cet observatoire. Sa composition partenariale et son adossement au Snated ont encouragé un certain décloisonnement dans les analyses et les pratiques. Les études et rapports annuels de l'Oned ont contribué à mettre en lumière des dispositifs innovants et à apporter davantage de lisibilité à telle ou telle dimension de la protection de l'enfance 11 ( * ) .

Compte tenu des nombreux obstacles évoqués précédemment en matière de connaissance de la protection de l'enfance, vos rapporteures ne peuvent cependant que regretter la grande difficulté avec laquelle l'Oned réalise ses missions.

Les remontées de données de la part des départements sont manifestement insuffisantes et leur qualité très inégale. L'Oned peine à harmoniser les pratiques et à promouvoir une certaine convergence dans les données établies localement.

Dans l'attente d'un système d'information plus étayé et fiable, l'observatoire n'est en mesure de réaliser chaque année qu'une estimation du nombre de mineurs et de jeunes majeurs faisant l'objet d'une mesure de protection au 31 décembre. L'estimation est effectuée à partir du rapprochement des données de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees) et de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ). Cette méthode n'offre évidemment pas toutes les garanties de fiabilité et de précision que pourrait procurer la production de chiffres issus d'une base informatique partagée.

Des progrès sont certes à attendre de la publication début 2011, à l'issue d'un processus nécessitant l'intervention de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil), du décret organisant la transmission d'informations sous forme anonyme aux observatoires départementaux de la protection de l'enfance (ODPE) et à l'Oned 12 ( * ) . Cette dynamique s'est poursuivie avec l'édiction du décret du 7 novembre 2013 13 ( * ) qui fournit une définition très attendue de l'IP.

Les travaux de recensement des données n'ont cependant véritablement commencé que très récemment, sous l'impulsion en particulier des conclusions du groupe d'experts sur le périmètre d'observation de la protection de l'enfance 14 ( * ) , et il faudra sans doute attendre plusieurs années avant de pouvoir compter sur un système statistique abouti.

Dans son neuvième rapport annuel paru 15 ( * ) , l'Oned est en mesure de présenter pour la première fois des indicateurs issus du dispositif de remontée des données mis en oeuvre par le décret de 2011 mais, comme il l'indique lui-même, l'exercice reste encore trop circonscrit : les données produites l'ont été à partir de bases informatiques transmises par une dizaine de départements seulement et, dans la majorité des cas, ces bases demeurent très parcellaires.

Afin que dans un avenir proche le dispositif de remontée d'informations à l'Oned permette à celui-ci de mieux remplir sa fonction d'observatoire et à l'ensemble des acteurs concernés d'acquérir une connaissance plus fine des publics et problématiques, il apparaît ainsi indispensable d'approfondir les efforts de mise en cohérence des données.

De ce point de vue, l'analyse de vos rapporteures rejoint la recommandation formulée par le groupe d'experts sur le périmètre d'observations de la protection de l'enfance qui en appelle à un accompagnement renforcé des personnels chargés d'assurer le recueil de l'information et sa saisie . Comme l'indiquent les experts dans leurs préconisations, cet accompagnement pourrait prendre la forme de sessions de formations assurées par le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) en coordination avec l'Oned.

Parallèlement et par souci de cohérence avec le dispositif d'observation départemental prévu par la loi de 2007, vos rapporteures estiment judicieux, comme le propose le rapport du groupe de travail « Protection de l'enfance et adoption » 16 ( * ) , de transformer l'Oned en un « observatoire national de la protection de l'enfance ».

Il s'agirait d'adapter la dénomination de l'observatoire national pour la rendre plus cohérente avec celles des ODPE dont il constitue la tête de réseau . Serait ainsi privilégié, au double niveau national et local, le champ de la politique de protection de l'enfance en général plutôt que le seul champ de l'enfance en danger que la loi de 2007 a voulu dépasser.

Proposition n° 3 : renforcer l'accompagnement des professionnels chargés de recueillir et de saisir les données relatives à la protection de l'enfance en réaffirmant le rôle de l'Observatoire national de l'enfance en danger (Oned) dans ce domaine et en prévoyant les programmes de formation afférents qui pourraient être mis en oeuvre par le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).

Proposition n° 4 : transformer l'Oned en Observatoire national de la protection de l'enfance (ONPE), tête de réseau des observatoires départementaux de la protection de l'enfance (ODPE).

2. De fortes disparités territoriales qui rendent indispensable un pilotage national de la politique de protection de l'enfance
a) Une politique décentralisée faisant intervenir de nombreux acteurs

Après un développement parallèle de la protection administrative et de la protection judiciaire de l'enfance dans la période d'après-guerre, l'ASE et la mise en oeuvre des mesures de protection judiciaire ont toutes deux été confiées au département dans le cadre de la décentralisation en 1983.

La loi de 2007 a ensuite consacré le rôle pivot du département en attribuant au président du conseil général un rôle de chef de file, l'intervention judiciaire n'étant prévue que subsidiairement. Ce principe de subsidiarité place donc au coeur du dispositif la capacité des services du conseil général à identifier les situations et à remédier aux difficultés constatées.

S'il constitue ainsi la cheville ouvrière de la politique de protection de l'enfance, le département partage des objectifs et des responsabilités avec de nombreux autres acteurs, à commencer par l'Etat qui pilote cette politique par nature interministérielle (justice, famille, santé, éducation nationale, intérieur).

Relèvent en particulier de l'Etat les mesures concernant la PJJ et la justice (parquet, juge des enfants).

D'abord cantonné à l'éducation surveillée (prise en charge des enfants délinquants), le champ de compétence de la PJJ a progressivement été étendu à l'ensemble de la justice des mineurs. En matière civile, elle est ainsi chargée de l'exécution ou du financement des mesures d'investigation et de la délivrance des habilitations « justice » aux établissements qui accueillent les mineurs placés directement par le juge. Elle assure en outre l'exécution d'une partie - mais aujourd'hui de plus en plus limitée et en baisse - des mesures d'assistance éducative.

Le réseau associatif est également très présent historiquement dans le dispositif tant administratif que judiciaire (exécution des mesures).

Dans ce cadre, il revient au président du conseil général d'assurer une mission de coordination générale de l'ensemble des dispositifs mobilisés « aux fins de garantir la continuité et la cohérence des actions menées » (article L. 221-4 du CASF).

Enfin, le champ de la protection de l'enfance voit intervenir des organismes divers tels que l'Oned ou encore l'agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (Anesm) 17 ( * ) .

Le dispositif de protection de l'enfance se déploie ainsi dans un cadre fortement pluridisciplinaire et pluri-institutionnel , ce qui est éminemment souhaitable mais - comme pour toute politique de compétence partagée - source inéluctable de complexité.

b) Des disparités plurielles

Compte tenu de l'organisation territorialisée de la protection de l'enfance et de la multiplicité des acteurs impliqués, de nombreuses disparités caractérisent la mise en oeuvre de cette politique par les départements. Les dissemblances qui ne peuvent manquer d'apparaître concernent tant le fonctionnement du recueil et du traitement des IP que le recours aux mesures de protection de l'enfance et aux dispositifs d'observation locaux prévus par la loi.

(1) Une grande diversité des modes de recueil et d'évaluation des informations préoccupantes

Afin de mettre un terme aux dysfonctionnements liés à la dispersion des lieux de signalement, la loi de 2007 a entendu garantir le recueil des informations préoccupantes (IP) en un seul lieu - la Crip - dans le cadre d'un circuit lisible pour tout professionnel et chaque citoyen (article L. 226-3 du CASF).

En pratique, il n'existe cependant pas de mode d'organisation unique pour la transmission et le traitement des IP en raison de cultures politiques et administratives variables selon les territoires et bien souvent antérieures à la réforme de 2007 . Tous les départements n'ont d'ailleurs pas donné la dénomination de « Crip » à la cellule chargée d'assurer les fonctions qui incombent à celle-ci en vertu de la loi.

Comme en témoignent les informations recueillies par vos rapporteures et ainsi que le soulignait déjà l'Oned en 2008 18 ( * ) , les modalités de recueil des IP varient fortement selon les modes d'organisation locaux. Dans la majorité des départements, les informations peuvent être recueillies indifféremment au niveau de la cellule centrale ou à celui d'antennes territoriales. Quelques départements ont développé un mode d'organisation plus centralisé. A l'inverse, il arrive que le recueil des IP soit confié aux unités territoriales sans remontée de l'ensemble des IP au niveau central.

De la même façon, si l'évaluation des IP est bien souvent assurée par des équipes territoriales, les décisions relatives aux suites à donner aux IP sont prises à des niveaux différents selon les départements et les caractéristiques des situations. La prise de décision apparaît ainsi soit concentrée au niveau central, soit déconcentrée auprès de cadres territoriaux, soit combinée. Dans ce dernier cas, les décisions sont en principe prises par des unités territoriales sauf celles qui relèvent de la compétence du niveau central en raison de leur gravité ou de leur urgence.

La continuité de service est également assurée de façon disparate, certains départements ayant mis en place un dispositif de veille ou d'astreinte au sein des services de l'ASE ou ayant organisé des permanences auprès d'autres structures quand d'autres renvoient au Snated (119) en dehors des heures de service de l'ASE.

S'agissant de la composition des Crip, l'enquête nationale conduite par l'Oned en 2012 19 ( * ) conclut à l'existence de deux modèles : d'un côté les Crip « à caractère administratif », c'est-à-dire dotées exclusivement de personnels administratifs, de l'autre, les Crip « mixtes », qui associent au personnel administratif au moins une personne ayant des compétences dans le champ social, éducatif ou médical.

Au total, il demeure difficile de privilégier un mode de fonctionnement plutôt qu'un autre et vos rapporteures estiment toujours d'actualité le constat établi par la Cour des comptes en 2009 : « il existe presque autant de modèles d'organisation que de départements. L'enquête des juridictions financières ne permet pas de conclure à la supériorité de tel ou tel modèle d'organisation » 20 ( * ) .

Comme la Cour, vos rapporteures ne jugent pas nécessaire d'imposer un mode d'organisation unique mais insistent sur les nécessaires garanties à apporter à la lisibilité et à la connaissance des informations transmises, ce qui suppose que la cellule centrale puisse effectivement recueillir et suivre l'ensemble des IP reçues sur le territoire .

Elles rappellent également que le niveau central doit être le garant de l'évaluation des IP dans des conditions permettant d'assurer un traitement équitable de toutes les situations.

D'autres disparités entre départements concernent les protocoles qui précisent le concours que doivent apporter les différents acteurs de la protection de l'enfance au président du conseil général dans sa mission de recueil, de traitement et d'évaluation des IP. La loi de 2007 prévoit que ces protocoles associent le représentant de l'Etat et l'autorité judiciaire (principalement le parquet) ainsi que les « partenaires institutionnels concernés » (article L. 226-3 du CASF). En pratique, le nombre et la qualité des partenaires signataires apparaissent très variables selon la place et le rôle qui leur sont attribués .

S'agissant par exemple des acteurs sanitaires, certains départements ont impliqué les agences régionales de santé (ARS) ou encore les conseils départementaux de l'Ordre des médecins tandis que d'autres n'y ont associé que les hôpitaux publics. En ce qui concerne l'enseignement scolaire, si l'éducation nationale est généralement partie aux protocoles, l'enseignement privé ne l'est pas toujours. Parfois, un protocole a également été signé avec le comité départemental olympique et sportif.

En outre, certains départements ont fait le choix d'un protocole unique associant l'ensemble des acteurs quand d'autres ont privilégié les protocoles bilatéraux avec certains partenaires.

Enfin, vos rapporteures relèvent une forte variabilité dans les modalités de qualification de l'IP. Celle-ci fait l'objet d'interprétations diverses selon les départements . Est souvent appelée ainsi à la fois l'information transmise à la Crip avant évaluation et l'information qualifiée comme telle par cette cellule après évaluation.

En ce sens, l'Oned soulignait déjà en 2011 que « si certains départements considèrent toute information entrante comme préoccupante, d'autres opèrent un pré-tri avant la qualification. Si la majorité des départements disent s'appuyer principalement sur les textes de référence pour définir l'IP, une part non négligeable élargissent ou restreignent quelque peu ces définitions, selon les réalités locales et les moyens disponibles » 21 ( * ) . A cet égard, certains départements, comme l'Eure-et-Loir, ont en effet attiré l'attention de vos rapporteures sur une augmentation du nombre d'IP ne relevant pas de l'ASE (conflit de couple dans le cadre d'un divorce ou, plus généralement, IP insuffisamment caractérisées).

De manière générale, l'élaboration d'une définition très précise de l'IP demeure difficile. Une approche trop restrictive risquerait de compromettre les chances de détecter certaines situations de danger. A l'inverse, une approche trop large serait susceptible d'ouvrir la voie à une multiplication d'IP infondées. A ce sujet, il semble néanmoins qu'un point d'équilibre ait enfin été trouvé avec la parution fin 2013 du décret - longtemps attendu par l'ensemble des professionnels de la protection de l'enfance - qui définit l'IP en application de l'article L. 221-3 du CASF 22 ( * ) . Vos rapporteures constatent en tout état de cause qu'il n'existe pas de consensus parmi les observateurs et les acteurs de la protection de l'enfance sur la nécessité de préciser encore davantage cette notion.

(2) Un manque de lisibilité sur le recours aux diverses mesures de protection de l'enfance

L'un des objectifs poursuivis en 2007 était de diversifier les mesures de protection prévues par la loi dans le cadre d'une approche plus souple allant au-delà de la seule alternative entre le placement et le milieu ouvert. Ont ainsi été créés de nouveaux dispositifs tant administratifs (mesures d'accompagnement en économie sociale et familiale - AESF -, accueil d'urgence, accueil de jour, accueil périodique ou modulable] que judiciaires [action éducative en milieu ouvert - AEMO - avec hébergement, accueil à la journée, accueil modulable et notamment séquentiel).

L'intérêt d'une diversification des solutions, unanimement reconnu au moment de l'adoption de la loi, continue d'être souligné aujourd'hui par tous les acteurs de la protection de l'enfance. Chaque département doit pouvoir adapter ses solutions aux problèmes rencontrés par les jeunes et leurs familles ainsi qu'à ses propres ressources.

Cette évolution positive a cependant engendré une grande illisibilité des recours aux diverses mesures possibles.

En effet, les dispositifs ne sont pas seulement très nombreux, ils reçoivent également des appellations différentes selon les départements, si bien qu' il est souvent délicat de les rattacher à telle ou telle catégorie prévue par la loi.

A titre d'exemple, la mesure de placement sans déplacement instaurée en avril 2013 dans les Pyrénées-Orientales sous le nom de « mesure d'accompagnement familial à domicile » a été mise en place dans le Vaucluse sous l'appellation plus générale de service d'accueil, de protection, de soutien et d'accompagnement à domicile (Sapsad). S'agissant des mesures judiciaires, les AEMO avec hébergement se nomment « intervention éducative renforcée à domicile » (IERD) et « service d'actions éducatives séquentielles » (SAES) dans les Vosges, par exemple.

En outre, certains dispositifs prévus par la loi de 2007 ne semblent pas toujours se distinguer clairement d'autres mesures qui lui préexistaient. Il en va surtout ainsi des mesures d'accompagnement en économie sociale et familiale (AESF) qui sont bien souvent assurées dans le cadre plus global des accompagnements éducatifs budgétaires (AEB).

Enfin, certains département indiquent observer une multiplication des interventions ayant tendance à se juxtaposer plutôt qu'à être coordonnées.

Cette situation rend plus difficile le recul nécessaire à toute vision transversale et évaluation d'ensemble et pose le problème de la comparabilité des actions mises en oeuvre entre les départements.

Sans chercher à homogénéiser les pratiques, vos rapporteures estiment nécessaire de promouvoir une certaine harmonisation de manière à accroître la lisibilité des mesures mises en oeuvre et à pouvoir garantir in fine un minimum d'équité entre les bénéficiaires de la protection de l'enfance .

(3) Un recours variable aux projets pour l'enfant

La loi de 2007 a imposé aux départements de faire précéder l'attribution d'une ou de plusieurs prestations relevant de la protection de l'enfance de l'établissement d'un document dénommé « projet pour l'enfant » (PPE).

Celui-ci est cosigné par le président du conseil général et les représentants légaux du mineur ainsi que par un responsable de chacun des organismes chargés de mettre en oeuvre les mesures prévues. Il doit, en vertu de l'article L. 223-1 du CASF, préciser les éléments suivants :

- les actions qui seront menées auprès de l'enfant, des parents et de son environnement ;

- le rôle des parents ;

- les objectifs visés et les délais de leur mise en oeuvre ;

- l'institution et la personne chargées d'assurer la cohérence et la continuité des interventions.

Sept ans après la promulgation de la loi, l'appropriation de cet outil par les départements s'avère très inégale .

Ce document - pourtant garant de la qualité de la prise en charge - n'existe pas dans tous les territoires , certains conseils généraux étant encore dans une phase de réflexion, au mieux d'élaboration 23 ( * ) ; d'autres ne l'ont mis en place que pour une ou plusieurs catégories de mesures (par exemple, mesure d'AED, d'AEMO ou de placement en famille d'accueil) 24 ( * ) ; à l'inverse, certains départements ont mis au point un « PPE-type », très abouti et applicable à l'ensemble des mesures 25 ( * ) ; dans certains territoires également, le PPE est mis en oeuvre directement par les structures d'accueil, sans faire l'objet d'une formalisation par les services départementaux 26 ( * ) .

La présentation et le contenu même du PPE diffèrent également d'un département à l'autre ; il revêt bien souvent un caractère très administratif qui ne permet pas de privilégier véritablement une approche en termes de projet de vie.

(4) Une prise en charge à géométrie variable des jeunes majeurs

La prise en charge des jeunes majeurs fait, de même, l'objet d'approches très différentes selon les départements, d'autant plus qu'elle revêt un caractère facultatif .

Le cadre légal actuel ne prévoit en effet qu'une possibilité d'aide dont la mise en oeuvre est laissée à la libre appréciation du conseil général :

- l'article L. 112-3 du CASF prévoit la possibilité de mesures administratives pour les majeurs de moins de 21 ans « connaissant des difficultés susceptibles de compromettre gravement leur équilibre », qu'ils aient ou non bénéficié d'une aide de l'ASE pendant leur minorité ;

- de même, l'article L. 222-5 du CASF rend possible une prise en charge « à titre temporaire » par le service de l'ASE sur décision du président du conseil général des jeunes majeurs de moins de 21 ans « éprouvant des difficultés d'insertion sociale faute de ressources ou d'un soutien familial suffisants ».

Sur ce fondement, le « contrat jeune majeur » - lorsqu'il est mis en oeuvre - peut prévoir soit une aide à domicile avec, selon les cas, l'intervention d'un éducateur ou le versement d'une aide financière, soit l'entretien et l'hébergement à titre temporaire par l'ASE (« accueil provisoire jeune majeur »).

Parallèlement, certains départements ont recours à des dispositifs mis en place de leur propre initiative, présentant des conditions d'accès spécifiques avec des couvertures parfois plus larges (allant au-delà de l'âge de 21 ans).

Au total, les modes de prise en charge des jeunes majeurs sont donc eux-aussi très hétérogènes (cf. III. 3. b ).

(5) Des avancées très inégales dans l'installation des observatoires départementaux de la protection de l'enfance

Enfin, des différences marquées apparaissent entre départements s'agissant de la mise en place des observatoires départementaux de la protection de l'enfance (ODPE) dont la création a pourtant été rendue obligatoire en 2007.

Composition et missions des ODPE

Placés sous la responsabilité du président du conseil général, les ODPE comprennent des représentants du département, de l'Etat, de l'autorité judiciaire ainsi que des services ou établissements qui apportent leur concours à la protection de l'enfance et des représentants des associations concourant à la protection de l'enfance et de la famille.

L'article L. 226-3-1 du CASF les charge d'assurer cinq missions :

- recueillir, examiner et analyser les données relatives à l'enfance en danger dans le département (ces données devant ensuite être communiquées par chaque département à l'Oned) ;

- être informé de toute évaluation des services et établissements intervenant dans le domaine de la protection de l'enfance ;

- suivre la mise en oeuvre du schéma départemental d'organisation sociale et médico-sociale et formuler des avis ;

- formuler des propositions et avis sur la mise en oeuvre de la politique de protection de l'enfance dans le département ;

- établir des statistiques portées à la connaissance de l'assemblée départementale et transmises aux représentants de l'Etat et de l'autorité judiciaire.

Malgré le rôle central qu'ils sont ainsi appelés à jouer dans la connaissance et l'évaluation des déclinaisons locales de la politique de protection de l'enfance, les ODPE ne couvrent encore que très imparfaitement le territoire national.

Depuis 2009, où seul un tiers des départements avait installé un observatoire, la création des ODPE n'a que très peu progressé : il en existe aujourd'hui 59 selon l'enquête réalisée par l'Oned entre décembre 2013 et février 2014 auprès de l'ensemble des départements 27 ( * ) .

Dans 6 d'entre eux, l'observation de la protection de l'enfance n'est pas réalisée au sein d'un observatoire dédié mais dans le cadre plus large d'un «  observatoire social ».

A l'heure actuelle, plus de 35 % des départements ne sont ainsi toujours pas pourvus d'observatoire local : si 31 départements annoncent une création prochaine de leur ODPE, 5 indiquent qu'aucune installation n'est prévue.

En outre, la capacité de travail des ODPE existants est sérieusement compromise par la faiblesse de leurs moyens humains et budgétaires. Parmi les 59 observatoires en place, seuls 23 disposent d'au moins une personne (et généralement d'une seule) qui leur est affectée à temps plein. L'Oned souligne ainsi que « les personnels rattachés aux ODPE sont peu nombreux, variant de 0 pour huit départements à 7 personnes pour un département. En moyenne, 1,8 personnes sont rattachées à un ODPE et un équivalent temps-plein se consacre au fonctionnement de l'ODPE (variant de 0 ETP à 4 ETP). » 28 ( * )

De plus, comme l'indique l'Oned, dans la majorité des départements, le responsable de l'ODPE exerce cette mission parallèlement à une autre fonction non moins importante (responsable de Crip, chef de service de l'ASE).

Cette observation rejoint le constat effectué par vos rapporteures à partir des remontées de terrain. Certains ODPE ont même une existence qui n'est que théorique. C'est le cas, par exemple, de l'ODPE de la Vendée qui a été installé mais qui n'a jamais pu réaliser de travaux faute de ressources ou encore de celui du Maine-et-Loire dont il est signalé qu'il est censé être opérationnel depuis 2010 mais qu'il n'a pas non plus de moyens spécifiquement dédiés au niveau opérationnel.

D'autres départements comme l'Isère indiquent que la création de l'observatoire départemental a permis de structurer les partenariats sans toutefois apporter de véritable réponse au problème de la centralisation des données très éparses et leur difficile transmission à l'Oned en l'absence d'outils informatiques communs.

Vos rapporteures regrettent ces avancées très variables obtenues dans la mise en place des ODPE, d'autant plus que ceux-ci sont susceptibles de jouer un rôle clef dans la mise en relation et la connaissance mutuelle des acteurs de la protection de l'enfance. Leur caractère partenarial et leur rôle complémentaire de l'échelon national (Oned) en font en effet un lieu d'observation et d'évaluation central mais aussi et surtout une force de proposition privilégiée dans chaque département.

Elles appellent donc de leurs voeux une poursuite des efforts déjà mis en oeuvre, tout particulièrement par l'Oned, pour accompagner les départements dans leur démarche de création des ODPE et pour apporter tout le soutien technique nécessaire à la montée en charge des ODPE existants et à leur mise en réseau (méthodologie, système d'information, bonnes pratiques).

Proposition n° 5 : poursuivre, sous l'égide de l'Oned, les efforts d'accompagnement des services départementaux dans la mise en place de leur ODPE et de soutien technique aux ODPE existants. Développer les initiatives favorisant leur mise en réseau (partage d'outils et de méthodes communs, échanges et diffusion de bonnes pratiques).

c) Des initiatives d'harmonisation insuffisantes et une impulsion nationale défaillante

L'existence de pratiques et d'interprétations disparates, qui ne peut manquer d'apparaître compte tenu du poids de l'histoire, des traditions et usages établis et de l'importance dévolue au tissu associatif local, est un risque intrinsèque à toute politique décentralisée. Elle constitue également la contrepartie du principe de libre administration des collectivités territoriales.

Sans compromettre le respect de ce principe, ni la souplesse nécessaire à l'adéquation des réponses apportées à l'échelle locale , une coordination a minima apparaît cependant indispensable , ne serait-ce qu'au regard des garanties dont doivent pouvoir bénéficier les enfants protégés et leurs familles en matière d'égalité de traitement .

Or l'ampleur des initiatives de coordination est encore relativement limitée à ce jour.

Dans le but d'harmoniser les pratiques, l'Etat a certes mis en place, par l'intermédiaire de la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), un certain nombre d'outils à l'attention des services départementaux :

- les cinq guides pratiques ministériels édités au lendemain de la réforme pour accompagner la mise en oeuvre de la loi de 2007 29 ( * ) ;

- des notes techniques qui entendent expliciter les textes législatifs et réglementaires 30 ( * ) ;

- des documents-types mis à la disposition des conseils généraux 31 ( * ) ;

- des recommandations de bonnes pratiques réalisées par l'Anesm 32 ( * ) ;

- l'organisation de journées techniques 33 ( * ) .

Cependant, les retours d'expérience témoignent d'une appropriation très inégale de ces outils selon les acteurs. Ces instruments ne couvrent en outre que certains aspects de la protection de l'enfance et ne font pas l'objet de mises à jour régulières. Les recommandations de bonnes pratiques, bien qu'approfondies et de qualité, demeurent peu nombreuses et les journées techniques organisées sous l'égide du ministère exceptionnelles.

Dans ces conditions, l'Etat n'est pas en capacité de jouer pleinement son rôle en matière de pilotage, d'animation et de régulation de la politique de la protection de l'enfance.

Vos rapporteures estiment donc nécessaire d'approfondir les efforts de coordination dans un cadre qui permette de donner une réelle impulsion nationale à cette politique .

A cet égard, elles s'associent pleinement à la proposition formulée par le rapport du groupe de travail « Protection de l'enfance et adoption » 34 ( * ) consistant à mettre en place une instance nationale, placée auprès du Premier ministre et regroupant tous les acteurs (départements, Etat, associations, autres organismes...) sur le modèle de ce qui existe dans d'autres champs des politiques sociales (Conseil national consultatif des personnes handicapées - CNCPH - ou encore Haut Conseil de la famille - HCF -, par exemple -).

Cette démarche permettrait de prolonger l'expérience partenariale qui avait marqué les travaux préparatoires à l'élaboration de la loi de 2007 et qui continue d'être évaluée très positivement aujourd'hui.

Relevant l'absence, s'agissant d'un sujet aussi important que la protection de l'enfance, d'une instance d'envergure nationale, chargée du pilotage de la politique et de l'amélioration de la concertation et de la coordination par la fixation d'objectifs communs et clairs, le rapport du groupe de travail « Protection de l'enfance et adoption » 35 ( * ) invite à substituer cette instance nationale à deux comités qui ne se réunissent plus actuellement : le comité technique de prévention spécialisée (CTPS) et le comité interministériel de l'enfance maltraitée.

Ce Conseil national de la protection de l'enfance serait chargé d'une triple mission :

- proposer au Gouvernement les grandes orientations nationales de la politique de protection de l'enfance ;

- formuler des avis sur cette question et sur les projets de texte tant législatifs que réglementaires ;

- suivre et évaluer l'application des orientations s'y rattachant.

Proposition n° 6 : mettre en place un Conseil national de la protection de l'enfance (CNPE), instance partenariale réunissant l'ensemble des acteurs de la protection de l'enfance et ayant pour missions de proposer au Gouvernement les grandes orientations nationales de la politique de protection de l'enfance, de formuler des avis et d'évaluer la mise en oeuvre des orientations retenues.

3. Une coopération globalement insuffisante entre les acteurs et un cloisonnement encore très marqué entre les différentes sphères professionnelles
a) Une démarche partenariale encore hésitante et inégalement mise en oeuvre

Tout en confortant le rôle pivot du conseil général, la loi de 2007 s'est donnée pour objectif de favoriser la collaboration et la complémentarité entre les acteurs de la protection de l'enfance .

Comme indiqué précédemment, elle a tout d'abord formalisé, sous forme de protocoles, le concours que doivent apporter les différents partenaires institutionnels au président du conseil général dans sa mission de recueil, de traitement et d'évaluation des IP (article 12 de la loi, article L. 226-3 du CASF). Ces protocoles ont pour but d'organiser les modalités de transmission de toutes les IP vers la Crip et de préciser le mode opératoire concernant chaque acteur. Elle a ensuite prévu la création, dans chaque département, d'un ODPE (article 16 de la loi, article L. 226-3-1 du CASF), composé de représentants des services du département, de l'Etat, de l'autorité judiciaire, ainsi que de tout autre acteur participant à la protection de l'enfance. Dotée de quatre missions (cf. I. 2. b. ), cette nouvelle instance a vocation à devenir le lieu privilégié des échanges entre l'ensemble des partenaires.

Sept après son adoption, le bilan est contrasté .

De l'avis général, la mise en place du dispositif de recueil et de traitement des IP et la création d'une interface commune - la Crip - a indéniablement favorisé le dialogue entre les différents acteurs, en particulier entre les services départementaux et l'autorité judiciaire, permis une meilleure compréhension mutuelle et encouragé une évaluation partagée des situations familiales à risque. Les réponses au questionnaire adressé aux départements montrent ainsi que, dans la grande majorité des cas, la création des Crip s'est accompagnée de la signature d'un protocole interinstitutionnel permettant de formaliser officiellement cette démarche partenariale. Des marges de progression existent néanmoins, s'agissant notamment de l'implication des acteurs sanitaires (secteur hospitalier et médecine de ville) et médico-sociaux.

L'apport des observatoires départementaux à la dynamique partenariale semble moins évident. La première explication tient au fait que tous les départements n'ont pas mis en place une telle structure (cf. I. 2. b)) , alors que la présence d'une Crip est désormais quasi-systématique. La deuxième explication réside, pour les ODPE mis en place, dans leur grande hétérogénéité : certains, très actifs, ont réellement permis de structurer les partenariats entre acteurs locaux 36 ( * ) , d'autres n'ont pas eu cet effet faute le plus souvent de moyens humains et financiers dédiés 37 ( * ) , voire de portage politique au niveau du conseil général. La troisième explication a trait au manque de disponibilité et/ou de volonté de certains partenaires pour participer aux travaux de l'observatoire.

Outre l'installation d'une Crip et éventuellement d'un ODPE, d'autres initiatives de coopération ont vu le jour dans les territoires, comme la mise en place d'une commission partenariale spécialisée dans le traitement des dossiers les plus complexes 38 ( * ) , la signature d'un protocole interinstitutionnel pour organiser la continuité des interventions 39 ( * ) , la création d'équipes pluridisciplinaires pour certaines modalités d'accueil 40 ( * ) , etc.

Malgré ces avancées locales, le constat général est, au terme des auditions menées par vos rapporteures, celui d' une coopération globalement insuffisante entre les acteurs et surtout d'un cloisonnement encore très marqué entre les différents secteurs d'intervention (ASE, justice, médico-social, santé, éducation nationale...) . Nombre d'interlocuteurs ont ainsi insisté sur la difficulté à faire émerger une « culture commune » de la protection de l'enfance, chaque acteur restant attaché à la défense de son pré-carré.

b) Développer les partenariats et décloisonner les interventions pour améliorer la qualité de la prise en charge

La coopération entre les acteurs de terrain est une condition sine qua non de la qualité de la prise en charge des enfants confiés à l'ASE . Comment, en effet, assurer la cohérence et la continuité de leurs parcours si les professionnels concernés interviennent indépendamment les uns des autres ? Le travail en réseau présente en outre l'avantage de ne pas entraîner de coût supplémentaire pour les finances départementales puisqu'il s'agit principalement d'une question de volonté et d'organisation.

Afin de relancer la dynamique partenariale et d'encourager le décloisonnement entre les secteurs, plusieurs leviers mériteraient d'être activés :

Proposition n° 7 : inclure systématiquement dans la liste des signataires des protocoles relatifs au dispositif de recueil, de traitement et d'évaluation des informations préoccupantes l'ensemble des acteurs de la protection de l'enfance, en particulier les représentants du secteur médical (hôpitaux et médecine libérale) et de l'enseignement privé.

Proposition n° 8 : généraliser la pratique consistant à associer l'ensemble des acteurs de la protection de l'enfance à l'élaboration du schéma départemental de la protection de l'enfance.

4. L'absence d'abondement du Fonds national de financement de la protection de l'enfance


Le Fonds national de financement de la protection de l'enfance

Créé par l'article 27 de la loi du 5 mars 2007, le Fonds national de financement de la protection de l'enfance (FNPE) a une double mission : compenser aux départements la charge résultant de la mise en oeuvre de la loi ; financer des actions innovantes en faveur de la protection de l'enfance.


• Fonctionnement

Le fonds est administré par un comité de gestion, qui comprend des représentants de l'Etat, des départements et de la Caisse nationale des allocations familiales (Cnaf). Cette dernière assure la gestion administrative, financière et comptable du FNFPE.

Les ressources du fonds sont constituées par un versement annuel de la Cnaf , dont le montant est arrêté en loi de financement de la sécurité sociale, et par un versement annuel de l'Etat , dont le montant est arrêté en loi de finances. Les modalités de répartition des crédits du fonds ont été fixées par le décret n° 2010-497 du 17 mai 2010.

Concernant la première enveloppe (compensation des charges aux départements résultant de l'application de la loi), le montant de la dotation attribuée à chaque département est arrêté par le comité de gestion selon une formule qui prend en compte le potentiel financier du département et le nombre de bénéficiaires de l'aide sociale à l'enfance. S'agissant de la seconde enveloppe (soutien aux actions innovantes en protection de l'enfance), les bénéficiaires sont sélectionnés dans le cadre d'une procédure d'appel à projets.


• Situation financière

A la suite d'une longue bataille juridique et d'un arrêt du Conseil d'Etat en faveur des départements, l'Etat, qui avait annoncé son intention de ne pas créer le FNFPE 41 ( * ) , a été contraint de publier le décret nécessaire à sa constitution. Depuis lors, le fonds fait face à d'importantes difficultés de financement en raison du refus réitéré de l'Etat de l'abonder .

A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2011, le Sénat, à l'initiative notamment de la commission des finances, a décidé de doter le FNFPE à hauteur de 10 millions d'euros supplémentaires pour l'année 2011, celui-ci disposant déjà de 30 millions versés par la Cnaf. Au total, les recettes du fonds s'élevaient donc à 40 millions , mais l'Etat, par l'intermédiaire du comité de gestion, a choisi de répartir la dotation de la Cnaf sur trois années (2010, 2011 et 2012) et non sur une seule, sans lui apporter de ressources nouvelles.

Les 10 millions d'euros versés par l'Etat en 2011 ont été entièrement affectés à l'enveloppe « compensation ». Les 10 millions d'euros annuels versés par la Cnaf ont été répartis entre les deux enveloppes : 70 % pour la première et 30 % pour la seconde.

Ainsi, les départements ont reçu, au titre de la compensation, 31 millions d'euros entre 2010 et 2012 (7 millions en 2010, 17 millions en 2011 et 7 millions en 2012). Concernant la seconde enveloppe, 48 projets en faveur de la protection de l'enfance, sélectionnés dans le cadre d'un appel à projets (cf. infra ), ont bénéficié du soutien du fonds.

Depuis 2012, le FNFPE n'a plus été abondé . Le comité de gestion a décidé de maintenir en provision le reliquat de 3,1 millions d'euros.

Vos rapporteures ne peuvent que déplorer cette situation . Elles rappellent que l'aide sociale à l'enfance représente, pour les conseils généraux, un coût de 6,9 milliards d'euros chaque année. De plus, l'absence de dotation de l'Etat revient à laisser à la branche famille, déjà structurellement déficitaire, la part la plus importante dans l'abondement du fonds.


• Actions en faveur de la protection de l'enfance financées par le fonds

En 2010, le comité de gestion a lancé un appel à projets pour la période 2011-2013 , doté de 6 millions d'euros, s'adressant aux collectivités territoriales, à leurs établissements publics et aux associations.

Cet appel à projets visait à soutenir, sur une durée de trois ans, des actions expérimentales ou déjà existantes en faveur de la protection de l'enfance. Trois principaux axes ont été privilégiés :

- la protection des enfants vivant dans la précarité économique, le but étant de promouvoir le développement de ces enfants en prévenant les risques liés à leur santé ;

- l'accompagnement des familles, dans l'objectif de prévenir les difficultés auxquelles les parents peuvent être confrontés dans l'exercice de leurs responsabilités éducatives ;

- la prise en charge des publics spécifiques afin d'offrir une prise en charge adaptée aux enfants et adolescents rencontrant des difficultés multiples et d'accompagner vers l'autonomie les jeunes sortant du dispositif de protection de l'enfance.

La majorité des 48 projets retenus seront terminés à la fin 2014 (15 ont pris fin en 2013). Ils feront ensuite l'objet d'une évaluation en 2014 et 2015, laquelle permettra de valoriser et diffuser des actions innovantes en matière de protection de l'enfance.

* 4 « Démarche de réflexion et d'expertise en vue d'un consensus sur le périmètre de l'observation de la population prise en charge dans le dispositif de protection de l'enfance ». Rapport remis le 2 juillet 2013 par le président du comité d'experts et rapporteur, Michel Legros, à la ministre déléguée chargée de la famille et aux membres du comité d'organisation.

* 5 Rapport « 40 propositions pour adapter la protection de l'enfance et l'adoption aux réalités d'aujourd'hui » du groupe de travail « Protection de l'enfance et adoption », présidé par Adeline Gouttenoire, février 2014.

* 6 Etude débutée en 2011 par des équipes du centre de recherche clinique du CHU d'Angers à partir des biographies de 128 enfants placés avant quatre ans au Foyer Saint-Exupéry de la même ville entre 1994 et 2000. (Les premières conclusions sont les suivantes : « si un tiers d'entre eux ont une bonne évolution, un autre tiers est très handicapé sur le plan psychique et social à l'âge adulte, avec AAH et/ou tutelle » ; « l'un des déterminants majeurs de cette disparité d'évolution est la rapidité des interventions au plus jeune âge »). Il est précisé que «le volume et la qualité des données recueillies nécessitent et autorisent une deuxième phase de travaux de recherche pour 2014-2015 avec : 1- actualisation des données des jeunes majeurs (90/128 en juin 2014) ; 2- analyse des sous-populations (orphelins, bébés à risque, prématurés) ; 3- analyse économique comparée des parcours ; 4- description qualitative des diverses typologies de parcours (du pire au meilleur) et de leurs déterminants ».

* 7 Le département du Rhône indique avoir réalisé en 2011, avec la collaboration de l'Inserm, une étude sur le parcours des jeunes pris en charge et leur entrée dans la vie adulte.

* 8 Le département du Pas-de-Calais indique qu'une étude longitudinale sur l'accès des jeunes à l'autonomie après un placement (Elap) est en cours avec l'Institut national des études démographiques (Ined).

* 9 Le département du Pas-de-Calais indique avoir établi ce constat dans le cadre d'une étude des parcours des bénéficiaires de l'ASE réalisée en partenariat avec l'Insee Nord-Pas-de-Calais sur la période 2011-2013.

* 10 Article 9 de la loi n° 2004-1 du 2 janvier 2004 relative à l'accueil et à la protection de l'enfance.

* 11 Depuis 2007, les thèmes d'étude successivement retenus dans les rapports annuels de l'Oned ont porté sur le soutien à la parentalité et le développement des compétences parentales ainsi que la médiation familiale (2007), la mise en place des Crip (2008), les parcours des enfants protégés (2010), l'offre de services en protection de l'enfance et l'accompagnement des droits de visite en présence d'un tiers (2011), l'information préoccupante (2012), les mesures d'assistance éducative en milieu ouvert (2013) et le travail de l'accord avec les familles (2014).

* 12 Décret n° 2011-222 du 28 février 2011 organisant la transmission d'informations sous forme anonyme aux observatoires départementaux de la protection de l'enfance et à l'Observatoire national de l'enfance en danger.

* 13 Décret n° 2013-994 du 7 novembre 2013 organisant la transmission d'informations entre départements en application de l'article L. 221-3 du code de l'action sociale et des familles.

* 14 Rapport précité.

* 15 Oned, neuvième rapport annuel au Gouvernement et au Parlement, mai 2014.

* 16 Rapport précité.

* 17 Celle-ci est notamment chargée de formuler des recommandations de bonnes pratiques (cf. I.2.c.)

* 18 Oned, quatrième rapport annuel au Gouvernement et au Parlement, décembre 2008.

* 19 Oned, septième rapport annuel au Gouvernement et au Parlement, mars 2012.

* 20 Cour des comptes, rapport public thématique « La protection de l'enfance », octobre 2009.

* 21 Oned, rapport précité.

* 22 Décret n° 2013-994 précité dont l'article 1 er définit l'IP comme l'« information transmise à la cellule (...) pour alerter le président du conseil général sur la situation d'un mineur, bénéficiant ou non d'un accompagnant, pouvant laisser craindre que sa santé, sa sécurité ou sa moralité sont en danger ou en risque de l'être ou que les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises ou en risque de l'être. La finalité de cette transmission est d'évaluer la situation d'un mineur et de déterminer les actions de protection et d'aide dont ce mineur et sa famille peuvent bénéficier. » (article R. 226-2-2 du code de l'action sociale et des familles).

* 23 C'est le cas, par exemple, des départements du Lot, du Lot-et-Garonne, du Maine-et-Loire, de la Manche, des Pyrénées-Orientales.

* 24 C'est le cas, par exemple, des départements de l'Aube, de la Seine-Maritime.

* 25 C'est le cas, par exemple, des départements de la Charente, de la Dordogne, de l'Isère, du Loiret.

* 26 C'est le cas, par exemple, du département de la Haute-Loire.

* 27 Oned, neuvième rapport annuel au Parlement et au Gouvernement, mai 2014.

* 28 Ibid.

* 29 « Prévention en faveur de l'enfant et de l'adolescent » ; « La cellule départementale de recueil, de traitement et d'évaluation » ; « Intervenir à domicile pour la protection de l'enfant » ; « L'accueil de l'enfant et de l'adolescent protégé » ; « L'observatoire départemental de la protection de l'enfance ».

* 30 La DGCS mentionne en particulier la note technique sur le décret du 7 novembre 2013 pris en application de la loi du 5 mars 2012 sur la transmission d'informations sur les enfants en danger entre départements ou celle pour la mise en oeuvre de la loi du 23 juillet 2013 sur la loi relative à l'arrêté d'admission de pupille de l'Etat.

* 31 La DGCS évoque le procès-verbal de recueil de l'enfant pupille et la lettre de notification aux parents.

* 32 « L'exercice de l'autorité parentale dans le cadre du placement » (mars 2010) ; « Le partage d'informations à caractère secret en protection de l'enfance » (mai 2011) ; « L'évaluation interdisciplinaire de la situation du mineur/jeune majeur en cours de mesure » (mai 2013).

* 33 Les dernières journées techniques en date sont celles qui ont été organisées par la DGCS, la DPJJ et l'ADF sur l'information préoccupante et la mise en place des Crip (décembre 2009) et celles portant sur les pupilles de l'Etat à besoins spécifiques (décembre 2011).

* 34 Rapport précité.

* 35 Ibid.

* 36 C'est le cas, par exemple, des ODPE de la Gironde - dont la présidente est Adeline Gouttenoire, professeur à la faculté de droit et science politique de l'Université de Bordeaux et présidente du groupe de travail « Protection de l'enfance et adoption »-, du Calvados, du Doubs, de la Haute-Loire, de l'Isère.

* 37 C'est le cas, par exemple, des ODPE des Ardennes et du Maine-et-Loire.

* 38 La Haute-Loire a mis en place une commission dite « Ariane » chargée d'examiner les dossiers des mineurs en très grande difficulté, le but étant d'améliorer la coordination entre les différents types de prise en charge.

* 39 Le Loiret a élaboré, sur la base d'un protocole interinstitutionnel, une « feuille de parcours en protection de l'enfance » pour coordonner les actions de tous les acteurs concernés.

* 40 Le Maine-et-Loire a, par exemple, encouragé la constitution d'équipes d'accueil d'urgence pluridisciplinaires.

* 41 En juin 2009, le Premier ministre a indiqué aux départements, qui le sollicitaient sur la question, qu'il ne prendrait pas le décret nécessaire à la création du Fonds national de financement de la protection de l'enfance. Le Premier ministre estimait en effet que : l'Etat n'était pas tenu, par une obligation juridique, de compenser les charges résultant de la mise en oeuvre de la loi réformant la protection de l'enfance ; le double financement prévu par le législateur (Cnaf/Etat) était complexe et dérogatoire au droit commun, dans la mesure où le champ de l'aide sociale à l'enfance relève d'une compétence départementale ; la détermination annuelle du niveau d'abondement du fonds risquait de susciter de nombreux conflits entre l'Etat, la sécurité sociale et les départements. Suite à ce refus du Gouvernement, plusieurs départements ont engagé des recours devant le Conseil d'Etat pour enjoindre l'Etat à prendre le décret. Ceux-ci ont obtenu gain de cause de la part de la plus haute juridiction administrative. Le décret n° 2010-497 du 17 mai 2010 a permis la création du FNFPE.

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