CONTRIBUTIONS ÉCRITES
ir pour les paysages
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2° Au déroulement des procédures juridictionnelles ou à la recherche d'infractions pouvant donner lieu à des sanctions pénales ;
3° A des droits de propriété intellectuelle.. »
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ANNEXES |
France Nature environnement
A ce sujet, nous vous transmettons d'une part plusieurs écrits de FNE proposant des améliorations en matière d'accès aux documents administratifs et aux données publiques :
- La CONTRIBUTION DE FNE AU RAPPORT DU DEPUTE B. PANCHER SUR LA MODERNISATION DES MODALITES DE PRISE DE DECISIONS PUBLIQUES TOUCHANT A L'ENVIRONNEMENT de Février 2011
- Remarques des associations FNE et Amis de la Terre sur le projet de rapport d'exécution soumis par la France (Convention d'Aarhus cop 4 - 2011)
- Rapport de FNE « A la recherche des informations sur les sites DREAL / BASE NATIONALE ICPE / CEDRIC / Recommandations pour plus de transparence - 2013
D'autre part, suite à la table ronde du 23 janvier 2014 sur la protection de l'environnement à laquelle FNE n'a pu assister, voici une synthèse de retours d'expériences du mouvement FNE et de nos principales demandes pour améliorer le dialogue, l'accès aux informations environnementales et la transparence de l'action publique.
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Retours d'expériences et difficultés rencontrées |
1. Sur l'absence de responsable de l'accès à l'information environnementale dans les administrations et la disparité des pratiques administratives
La pratique montre que les fonctionnaires territoriaux sont encore largement ancrés dans une culture du secret des informations administratives. Un manque de formation sur les spécificités de l'information en matière d'environnement est palpable sur le terrain. Parfois, une préfecture peut nous répondre que les rapports de la DREAL en matière d'ICPE ne sont absolument pas communicables tandis que la DREAL du même département va mettre en ligne lesdits documents.
Par exemple, alors même que l'article R. 124-2 du code de l'environnement (issu de l'art. 3, paragraphe 5, de la directive 2003/4/CE du 28 janvier 2003 concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement) impose la désignation dans chaque administration d'une personne responsable de l'accès à l'information relative à l'environnement, cette obligation n'est que très rarement mise en oeuvre sur le terrain.
Enfin, la désignation de personnes au titre de l'article R. 124-2 du code de l'environnement devrait s'accompagner d'une politique d'information permettant de les identifier rapidement au sein de chaque autorité publique, et ce en particulier pour les autorités publiques compétentes en matière d'environnement. Les organigrammes institutionnels constituent une base en la matière.
2. Sur les refus non justifiés de l'administration
Les cas de refus non justifiés de documents administratifs restent, selon notre pratique, très fréquents, notamment dans les collectivités territoriales. Il s'agit souvent de refus tacites.
Aussi il arrive que des administrations motivent leur refus en indiquant que la CADA se serait prononcée sur le sujet, alors même que la CADA indique à propos des documents en cause qu'ils sont communicables. Les autorités publiques confondent encore trop souvent « document préparatoire à une décision » et « documents inachevé ». De trop nombreux refus sur le fondement du document préparatoire freinent ainsi la communication des documents.
Il convient aussi de rappeler ici que les dispositions mentionnées du code de l'environnement sont la transcription en droit interne de la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement. La portée de celle-ci a été récemment précisée dans l'arrêt rendu par la Cour de justice de l'Union Européenne (CJUE, gde ch., 14 févr. 2012, aff. C-204/09, Flachglas Torgau GmbH). La Cour de Justice de l'Union Européenne a ainsi relevé, aux point 38 et 39 de son arrêt C-204/09, que l'article 2 de la directive, prévoyant lui aussi des dérogations à l'ardente obligation de communication des informations environnementales,
« permet aux États membres de déroger au régime général prévu par cette directive, [mais] ne saurait être interprétée de manière à étendre ses effets au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer la protection des intérêts qu'il vise à garantir et la portée des dérogations qu'il prévoit doit être déterminée en tenant compte des finalités de ladite directive (voir, par analogie, arrêt du 17 juin 1998, Mecklenburg, C-321/96, Rec. p. I-3809, point 25). S'agissant des finalités de la directive 2003/4, l'article 1er de celle-ci précise en particulier qu'elle vise à garantir le droit d'accès aux informations environnementales détenues par les autorités publiques et à ce que ces informations soient d'office rendues progressivement disponibles et diffusées auprès du public . » Au point 64 du même arrêt, le juge européen avait rappelé « l'obligation pour l'autorité publique concernée de procéder pour chaque cas particulier à une mise en balance des intérêts en présence .
D'ailleurs, au point C-5 de son guide publié en août 2010 « Tout ce que vous avez toujours voulu savoir sur l'accès à l'information environnementale sans avoir jamais osé le demander », intitulé « Dans quels cas l'accès peut-il être refusé ? », directement inspiré des fiches thématiques de la CADA, le MEDDTL avait lui-même précisé que « les motifs de rejet prévus doivent être interprétés de manière restrictive compte tenu de l'intérêt que la divulgation des informations demandées présenterait pour le public : le refus doit faire apparaître cette évaluation . ». Dans les faits ces refus ne sont pas justifiés, ni la mise en balance des intérêts.
La culture du secret est parfois très présente. Les associations et le public ne peuvent alors parfois pas savoir si des documents contenant des informations environnementales existent ou non.
3. Sur les délais tout à fait excessifs qui peuvent être imposés au public par l'administration
Concernant la mise en oeuvre de l'article 4 §2 1 ( * ) de la convention d'Aarhus, il y a souvent confusion entre délai de communication et délai de réponse. Les autorités administratives ont en effet intégré
l'obligation de réponse dans les 30 jours, alors que l'article 4 §2 de la Convention précise bien que le délai d'un mois au plus concerne la communication des documents et que le principe est « aussi tôt que possible », et au plus tard dans le mois.
Aussi si l'administration peut tout à fait demander le règlement de 0.18 euro par page lorsqu'elle communique des documents, les délais de réponse sont allongés lorsque l'administration demande, plusieurs semaines après avoir été saisie, le règlement préalable d'une somme. Les documents peuvent alors être délivrés très tardivement dans certains cas. Force est par ailleurs de s'interroger sur le bien-fondé de ce tarif maintenant déconnecté du cout réel d'impression des documents mais pourtant systématiquement appliqué, sans aucune justification, dans la plupart des administrations (sur ce point, voir Réponse du Ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique
publiée dans le JO Sénat du 21/02/2008 - page 337 à la question écrite n° 01583 de M. Jean Louis Masson)
Aussi la transmission par voie électronique , si elle se rencontre , n'est pas systématique alors qu'elle est demandée de plus en plus expressément par les associations.
En cas de refus de l'administration de délivrer les informations demandées, le public devra saisir la CADA (Commission d'accès aux documents administratifs), ce qui portera le délai pour obtenir l'information bien au delà du délai prévu par l'article 4 §2 de la Convention d'Aarhus.
4. Sur les délais irraisonnables lorsque le juge administratif est saisi de cette question
Il faut souligner d'ailleurs qu'en cas de refus de l'administration ou des organismes publics de communiquer ces informations, les juridictions n'ont pas l'obligation de traiter ce contentieux dans des délais rapides (l'obligation précédente de traiter cette catégorie de contentieux en 6 mois maximum a été supprimée). Désormais le délai serait voisin des 24 mois.
5. Sur une mise en ligne des informations/documents inégale selon les départements et régions ; ou une mise en ligne non opérationnelle
Par exemple il existe un fichier national des études d'impact . Ce fichier n'est pourtant que très peu utilisé et rarement mis à jour. A quoi sert concrètement de savoir qu'il existe une étude d'impact si on ne peut y accéder ! Les études d'impact sont en effet référencées mais non accessibles. Si l'on compare quelques départements :
• Nièvre : 0 étude d'impact référencée
• Hérault : 1 étude d'impact référencée de 2012
• Seine et Marne : 4 études référencées
• Haute Garonne : 81 études référencées
En matière d'ICPE selon le rapport FNE précité de 2013 concernant les sites des DREAL par exemple :
• La liste des ICPE de la région est disponible pour seulement 12 DREAL
• De manière générale l'information sur les arrêtés préfectoraux (AP) est inexistante sur les sites des DREAL (AP initiaux disponibles pour seulement 7 DREAL ; AP de mise en demeure absents ; AP de sanction absents (sauf Région Centre ; Absence d'information sur l'état des sites et sols pollués sauf pour Midi-Pyrénées qui fournit un bilan détaillé pour la région ; Inspections: absence quasi-totale de comptes rendus et rapports d'inspection (sauf exception pour Bretagne et PACA).
Toujours en matière d'ICPE, alors que certains départements (préfectures,DREAL) mettent en ligne très tôt l'ensemble du contenu de l'étude d'impact d'un projet soumis à enquête publique, d'autres continuent de répondre à l'impossibilité technique de le faire.
La fusion des DIREN, DRIRE et DRE a largement mis à mal la mise à jour régulière de ces sites locaux. Certaines DREAL ne disposent pas, à ce jour, du personnel nécessaire au bon fonctionnement de ces sites internet.
Les sites internet dédiés ne sont utiles en matière d'accès à l'information que si les informations qui y sont rendues accessibles sont actuelles. Sur ce point, la mise à jour régulière et la mise en ligne rapide des documents est encore largement perfectible. En matière d'ICPE par exemple, une mise en demeure peut être mise en ligne sans que plusieurs mois voire années plus tard, aucun document postérieur ne soit mis en ligne pour renseigner sur l'éventuel respect ou non de la mise en demeure.
L'institut français de l'environnement (IFEN), ancien établissement public qui collectait l'information en matière d'environnement, a été supprimé et ses missions ont été confiées directement à un service du ministère chargé de l'environnement. Il s'agit là d'une perte flagrante d'indépendance de l'information environnementale et de transparence.
Le Portail Toutsurlenvironnement http://www.toutsurlenvironnement.fr/ a été créé dans le cadre du Grenelle de l'Environnement. Sa conception a fait l'objet d'un Comité opérationnel Grenelle. Le Portail offre un accès à l'information produite par les acteurs publics français en matière d'environnement. Près de 85.000 ressources sont actuellement référencées par près de 185 contributeurs ( la liste des contributeurs (dits organismes adhérents) est en ligne : http://www.toutsurlenvironnement.fr/qui-sommes-nous ):
- des services de l'État (ministères, services de terrain, établissements publics) ;
- des collectivités (communes, départements, régions, leurs groupements, leurs établissements publics) ;
- d'autres organismes ayant une mission de service public sur l'environnement, déléguée par la loi ou par un des services précédemment cités (associations, Groupements d'Intérêt Public,...) ;
Malgré la promotion du portail à l'occasion d'évènements ciblés il est difficile d'augmenter notablement le nombre de contributeurs alors que les profils ci-dessus démontrent l'importance de la chose.
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Pourtant selon la Directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l'accès du public à l'information en matière d'environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil : Afin de sensibiliser davantage le public aux questions d'environnement et d'améliorer la protection de l'environnement, les autorités publiques devraient, lorsque cela est justifié, mettre à disposition et diffuser les informations relatives à l'environnement qui sont en rapport avec leurs fonctions, en particulier au moyen des technologies de télécommunication informatique et/ou des technologies électroniques lorsque celles-ci sont disponibles.
Au-delà des variations observées sur le contenu des sites internet des administrations déconcentrées, leur ergonomie doit également être améliorée pour faciliter l'accès du grand public aux données disponibles ; on constate en effet
• d'une part une très grande hétérogénéité de l'architecture de ces sites, rendant complexe la recherche d'informations par exemple dans deux DREAL ou sur les sites de deux préfectures pourtant voisines,
• d'autre part une complexité parfois insurmontable pour disposer au fil de l'eau des pièces successivement produites lors de l'instruction d'un unique projet, pourtant toutes disponibles dans la base documentaire d'une même administration : pour un projet soumis à évaluation au cas par cas, il faudra par exemple consulter successivement des pages voire des sites distincts pour accéder à la décision cas par cas, puis à l'avis d'autorité environnementale, puis à l'étude d'impact, puis à l'avis d'enquête, puis au dossier d'enquête, puis aux rapport et conclusions d'enquête, puis enfin à la décision finale ;
• enfin, pour les associations locales, une approche par territoire est indispensable, avec des interfaces-utilisateur plus conviviales : dans l'exemple précité, il suffit par exemple de savoir que pour s'informer seulement de l'activité de la DREAL dans le cadre de sa mission d'instruction des avis et décisions d'autorité environnementale pour le seul département de l'Isère, six pages du site de la DREAL-Rhone-Alpes doivent être successivement ouvertes.
6. Sur la non prise en compte des avis de la CADA, ou le retard dans l'émission des avis CADA
• L'avis de la CADA n'ayant aucune portée contraignante, l'autorité administrative lui accorde parfois peu de crédit. Il peut s'agir parfois d'un Ministère.
Par exemple dans le cadre de la rédaction et du suivi d'un recours de FNE contre le décret n° 2012-616 du 2 mai 2012 relatif à l'évaluation de certains plans et documents ayant une incidence sur l'environnement, il est apparu utile de disposer, notamment, de l'avis consultatif rendu par le Conseil d'Etat dans le cadre de son élaboration. Par courriel France Nature Environnement saisissait la CADA d'une demande d'avis sur la communicabilité des documents réclamés suite au refus tacite intervenu.
Lors de sa séance du 26 juillet 2012, la CADA émettait un avis favorable à la communication « des seules informations relatives à l'environnement que contiendrait le cas échéant l'avis du Conseil d'Etat, dès lors qu'il n'apparaîtrait pas que leur communication porterait atteinte à l'un des intérêts mentionnés [aux articles L. 124-4 et L. 124-5 du code de l'environnement] »
En l'absence de communication d'un des documents réclamés, Monsieur le ministre a tacitement confirmé sa décision de refus le 18 août 2012. FNE a du contester celle-ci devant le TA de Paris en septembre 2012. Le TA ne s'est toujours pas prononcé à ce jour.
• On notera aussi une tendance actuelle très récente à voir des avis de la CADA retardés de plusieurs mois du fait d'une surcharge apparente de travail.
Pour un exemple récent, une association limousine affiliée à FNE qui a saisie la CADA en octobre 2013 et a été informé du passage en commission de sa demande en novembre, n'a à ce jour pas encore reçu l'avis formalisé malgré ses relances hebdomadaires.
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Propositions de France Nature Environnement |
• Harmoniser les réglementations et les pratiques administratives
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Propositions de FNE : - Créer un principe général du droit à communication de tout document achevé qui doit avoir une valeur législative. Le code de l'environnement organise le droit à communication du « document achevé », même quand le processus décisionnel n'est pas fini, par exception au droit commun de la communication des documents administratifs. Une interprétation restrictive des textes conduit fréquemment à des refus de communication de documents ayant des incidences environnementales, même s'ils relèvent d'autres législations (code de l'urbanisme, code des mines...). - Accélérer la désignation des personnes ressources désignées en application de la Loi de 1978 2 ( * ) et instaurer une obligation d'identification sur les pages d'accueil des sites internet publics. Leur donner des moyens de s'organiser en réseau avec la CADA. Organiser une véritable formation des agents de l'Etat et des collectivités territoriales sur l'accès à l'information environnementale. - Les listes prévues à l'article L. 124-7 3 ( * ) du Code de l'environnement doivent être publiées dans un délai raisonnable et comporter les études et documents récents. |
• Assurer l'effectivité du droit à l'information
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Propositions de FNE : Ø Garantir une solution rapide des litiges sur la communication de l'information : - Modifier l'article R. 124-1 du code de l'environnement qui indique que l'autorité publique statue dans un délai d'un mois à compter de la réception de la demande alors que la convention d'AARHUS exige bien que : Les informations sur l'environnement [...] sont mises à la disposition du public aussitôt que possible et au plus tard dans un délai d'un mois à compter de la date à laquelle la demande a été soumise - Il est constaté qu'au delà des refus de communication, la transmission de documents tronqués ou incomplets devient de plus en plus courante. Il convient de donner des moyens d'investigation à la CADA et un pouvoir de prendre des décisions exécutoires en remplacement de son pouvoir consultatif. - Avoir une interprétation stricte des exceptions à la communication de l'information : Imposer la communication des études avec le seul retrait des mentions « délicates » entendues strictement et confier à la CADA la mission de vérifier que seules les mentions nécessaires ont été retirées. - Instaurer le référé de plein droit en matière d'accès à l'information (procédure d'urgence ouverte, devant le juge administratif, en cas de refus, de l'administration ou de toute autorité publique ou privée détentrice, de communiquer des documents ayant fait l'objet d'une décision favorable de la CADA permettant des injonctions sous astreinte). - Créer une infraction pénale de rétention d'information en matière environnementale et sanitaire, pour refus délibéré, en toute connaissance de cause, de fournir des données et informations sur les risques majeurs d'atteinte à la santé de l'homme et à l'environnement. |
• Diffuser les informations
Des obligations législatives réglementaires existent mais elles sont mises en oeuvre de façon archaïque et très dispersée (selon les compétences des acteurs etc), ce qui crée une inégalité de fait entre les citoyens et des obstacles majeurs à une diffusion effective des informations pertinentes.
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Propositions de FNE : - Préciser le devoir d'information en matières de données brutes sanitaires et environnementales (qualité de l'air ou l'état des sols ...) avec obligation de mise en ligne en application de l'article L. 124- 1 du code de l'environnement. - Systématiser la production de documents en version électronique en en faisant une obligation pour tous les demandeurs d'autorisation environnementale, avec la publication électronique des dépôts de demandes, en particulier pour les demandes soumises à enquête publique préalable ou consultation du public. - Imposer la publication des documents pertinents à tous les échelons territoriaux , moyennant redevance le cas échéant, sous la responsabilité de l'Etat. Cela nécessite une amélioration de la déclinaison territoriale du métaportail http://www.toutsurlenvironnement.fr/ . L'accessibilité de tous les documents relatifs à un même projet, quelques soient les compétences concernées, devra y être imposée, afin de donner la priorité à la l'accessibilité pour tous les citoyens. - Mettre en place la gratuité de l'accès aux normes environnementales lorsqu'elles sont rendues obligatoires , y compris par un arrêté ministériel ou préfectoral. - Rendre systématique dans les arrêtés préfectoraux encadrant des installations ou activités susceptibles de générer un impact environnemental (ICPE, IOTA en particulier), l'obligation de transmission à l'Etat des auto-contrôles opérés par l'exploitant, afin de permettre leur communicabilité. |
Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME)
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Mission commune d'information sur l'accès aux documents administratifs et aux données publiques Audition de la CGPME 6 février 2014 |
OBSERVATIONS DE LA CGPME
Ø Etat des lieux et principaux texte
• L'idée que l'action de l'administration doit être connue du public n'est pas nouvelle, ainsi l'article 15 de la Déclaration des droits de 1789 prévoyait que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». A la fin du XIXe siècle plusieurs lois prévoient des mesures de publicité, notamment par affichage, pour des décisions administratives.
• La revendication d'un droit d'accès des citoyens aux documents administratifs remonte aux années 1960 avec trois arguments avancés :
- le public, mieux éduqué a « le droit de savoir » ;
- l'administration, critiquée pour son goût du secret, a intérêt à améliorer son image en ouvrant ses dossiers ;
- l'accès à l'information détenue par l'administration est un moyen de faire adhérer l'opinion aux projets collectifs.
• Saisi d'un projet de loi qui tendait à améliorer les relations entre l'administration et le public, l'Assemblée Nationale transforma le texte qui devint le titre Ier de la loi du 17 juillet 1978 intitulé « de la liberté d'accès aux documents administratifs ». La loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal est donc à l'origine de la création de la Commission d'Accès aux Documents Administratifs (CADA).
• Le principe du libre accès du public aux documents administratifs constitue l'une des pierres angulaires de toute société démocratique en garantissant la transparence des activités des administrations publiques. Aujourd'hui, la plupart des pays européens comme la Suède, l'Allemagne, la Grande-Bretagne, l'Italie, l'Espagne ainsi que les États-Unis ont reconnu ce droit aux citoyens.
• L'ordonnance du 6 juin 2005 accroît les possibilités de communication. Elle introduit en application d'une directive européenne un droit à la réutilisation des données publiques. La CADA devient une autorité administrative indépendante dotée d'un pouvoir de sanction, et une personne responsable de l'accès aux documents doit être présente dans chaque administration.
• Le décret n° 2011-577 du 26 mai 2011 relatif à la réutilisation des informations publiques détenues par l'Etat et ses établissements publics administratifs a posé le principe de la gratuité du droit à réutilisation.
• Un arrêt du Conseil d'Etat du 17 avril 2013 introduit en droit positif le principe de vie privée des entreprises.
Ø Commentaires de la CGPME aux questions de la mission
Les organisations patronales sont invitées à faire part de l'expérience des entreprises en matière d'accès aux documents administratifs et aux données publiques s'agissant notamment :
o des difficultés rencontrées pour accéder à des documents administratifs ou à des données publiques, et, le cas échéant, de l'efficacité de l'intervention de la Cada,
Utilité et utilisation de la statistique publique par la CGPME
La statistique publique est à la fois un soutien de la politique économique et un baromètre public permettant d'apprécier l'état d'avancement de cette même politique. En effet, de plus en plus de politiques économiques s'apprécient par leurs objectifs chiffrés plutôt que par les moyens à mettre en oeuvre pour les atteindre. Un exemple incontestable est l'objectif « d'inversion » de la courbe du chômage ou encore la réduction du déficit public à un niveau au moins inférieur au critère de Maastricht : c'est par un constat statistique que l'on jugera de l'efficacité de la politique mise en oeuvre et que l'on proclamera crédible, ou non, les autorités publiques initiatrices de cette politique.
Ainsi, la statistique publique alimente le débat public et donne des arguments à tous ceux qui souhaitent y participer (médias, citoyens, autorités politiques, etc.).
Dans le cadre de ses missions, la CGPME utilise deux aspects de la statistique publique :
- Les données de court terme, publiées fréquemment, appuient nos actions de lobbying en jaugeant le climat des affaires du moment. Dans ce cadre, le rôle de baromètre des statistiques est un réel soutien à nos prises de positions.
- Les statistiques à plus long terme, statistiques consolidées qui demandent bien sûr un certain délai pour être publiées et autres séries longues, sont essentielles à nos analyses. Elles nous permettent d'étudier le passé pour envisager des actions futures.
L'accès aux données publiques ne concerne toutefois pas que les aspects statistiques.
Concernant les difficultés rencontrées, il est à noter que l'essentiel des TPE-PPME, n'ont pas la connaissance des possibilités offertes en matière d'accès aux données publiques. Cela s'explique par plusieurs raisons.
- Elles n'en ressentent pas de prime abord l'utilité. Ce n'est bien souvent que lorsqu'elles souhaitent contester une décision ou engager une procédure qu'elles cherchent des données et se renseignent sur leur existence,
- Nous même en tant qu'organisation professionnelle ne communiquons peut être pas toujours suffisamment dessus. Ce n'est bien souvent que lorsque l'on nous le demande, et que nous transmettons une information précise que le dirigeant d'entreprise est conscient de ces possibilités. Pourtant certaines bases de données sont fort utiles pour les entreprises (ex : répertoire des aides aux entreprises),
- La CADA elle-même n'est pas forcément dimensionnée pour répondre à un afflux de demandes ce qui explique qu'elle ne donne pas le sentiment de communiquer de manière satisfaisante sur le sujet. Au final les entreprises connaissent beaucoup mieux la CNIL, (qui peut parfois être vue de manière négative du fait des contraintes (souvent justifiées) imposées) que la CADA qui peut les aider plus concrétement.
Il est pourtant indispensable que nous communiquions plus sur ce sujet, cela permettrait assurément à certaines entreprises de développer de nouveaux projets ou produits et services.
o de la publication des documents administratifs et des données publiques : les documents et les données disponibles sont-ils aisément accessibles, compréhensibles, suffisants et de bonne qualité ?
o Les conditions juridiques et les possibilités techniques de réutilisation des données publiques ouvertes : les licences, les formats de mise à disposition et la structuration des données sont-ils adaptés aux besoins des entreprises dans leur différents secteurs d'activité, en particulier de celles qui souhaitent développer des recherches ou des services marchands à partir de ces données ?
Les principales faiblesses de l'accès à la statistique publique
L'amalgame entre les producteurs de statistique
Un des principaux risques de la statistique publique est l'amalgame entre les différents producteurs de statistiques. Par exemple, l'élaboration d'études d'impact préalable à tout projet/proposition de loi est maintenant obligatoire. Or, ces études sont assises sur des données dont l'origine est parfois incertaine et dont l'interprétation peu diverger.
Une opportunité de développement serait une participation plus active à l'élaboration de ces études afin de les rendre crédibles sans pour autant remettre en cause l'indépendance des différents producteurs de statistiques publiques.
L'absence de données brutes
On a tendance à assimiler l'INSEE à la statistique publique dans son ensemble. Or, il existe de nombreux producteurs moins connus si l'on n'est pas initié à l'utilisation de leurs données. Par conséquent, ces producteurs ont un système beaucoup moins accessible et plus difficilement compréhensible : c'est notamment le cas de « chiffre du commerce extérieur », qui publie chaque mois le solde du commerce extérieur de marchandises de la France. Bien que les séries longues sur les exportations et importations soient disponibles, celles-ci sont en fait des données agrégées. Sans le commentaire associé, on ne connaîtrait pas les facteurs responsables de l'évolution de ces agrégats. Toutefois il n'est toujours pas possible de constater dans quelle proportion ces facteurs ont pu jouer un rôle dans ces évolutions.
Par ailleurs, il faut être vigilant quant aux comparaisons internationales. Elles sont parfois assises sur des données peu comparables en réalité et demandes aux utilisateurs des statistiques un important travail pour vérifier que les définitions des termes comparés sont similaires ou fondées sur des données semblables. Cela participe au sentiment de complexité. C'est notamment le cas des prélèvements obligatoires au niveau international. Souvent le Danemark est présenté comme le « champion » en la matière mais à y regarder de plus près on s'aperçoit que la France est en réalité en première place dans ce domaine.
Le manque de pédagogie
Les publications de l'INSEE sont toujours de très bonnes qualités et couvrent la plupart du temps des sujets d'actualité. Toutefois, elles peuvent manquer de pédagogie : elles souffrent, donc, moins de complexité décrite précédemment, que de détails dans la méthodologie utilisée. Par exemple, ce fut notamment le cas de l'intégration du CICE au titre de subvention au bénéfice de l'employeur dans l'indice du coût du travail - salaires et charges (ICT). Il est apparu surprenant qu'une mesure, tout juste entrée en vigueur, ait eu un effet aussi immédiat sur les statistiques alors que, par ailleurs, il faut souvent beaucoup de recul à l'INSEE pour évaluer et intégrer les effets de certaines mesures dans les données, d'où le décalage de plusieurs années entre la publication d'une étude et les données utilisées dans cette étude. Ce n'est qu'à force de lecture que nous avons en fait compris qu'il était probable que le calcul de l'INSEE revenait à répartir le montant total du CICE par mois en fonction du bénéfice potentiel qu'en retireraient les différents secteurs. Il est regrettable que sur ce point, aussi sensible, nous n'ayons pas eu plus d'informations en amont : d'autres acteurs publics n'ayant pas fait le même travail de relecture, ont eu tôt fait de tirer des conclusions hâtives.
Le manque d'organisation de DATA.gouv
Nous apprécions cette initiative qui vise à réunir au sein d'un guichet unique la plupart des statistiques. Toutefois, ce site n'est-il pas redondant avec le site « Le Portail de la statistique publique » créé à la demande du Conseil National de l'Information Statistique (CNIS) ? Le Portail procure un accès unifié à ces éléments statistiques parfois dispersés sur plusieurs sites. Il est alimenté par les sites internet de la statistique publique (INSEE, Services statistiques ministériels et organismes publics conventionnés).
Par ailleurs, le site DATA.gouv présente l'inconvénient majeur de ne pas être très bien organisé : il est difficile de s'y retrouver parmi les dizaines de publications au sein d'une catégorie de recherche. Il faut connaitre le terme exact du document recherché pour le trouver par ce biais.
Le décalage dans le temps des enquêtes
Les statistiques et notamment celles de l'Insee sont publiées avec un décalage important. Certaines études ou statistiques étant publiées avec une ou plusieurs années de décalage par rapport à la période utilisée. C'est par exemple le cas des données relatives à la rémunération des dirigeants.
Or, pour les données brutes, une publication pourrait et devrait être plus rapide.
o Par ailleurs, les administrations détiennent des informations concernant les entreprises (comptables, techniques ...) dans le cadre de leur mission de contrôle. Ces documents et données font dès lors partie des documents accessibles : la protection offerte par le secret industriel et commercial mentionné à l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 et sa mise en oeuvre par la Cada et le juge administratif sont-elles satisfaisantes ? Quelle est à cet égard votre compréhension de la notion de « vie privée des entreprises » récemment apparue ?
La CADA considère qu'en matière de secret commercial et industriel :
La communication des documents contenant des informations dont la divulgation pourrait porter atteinte au secret industriel et commercial est réservée aux seuls intéressés. La notion de secret industriel et commercial recouvre trois catégories de données.
• Le secret des procédés
Il s'agit des informations qui permettent de connaître les techniques de fabrication ou le contenu des activités de recherche-développement des entreprises, telles que :
- la description d'un radio émetteur utilisé par une entreprise de téléphonie mobile ;
- les travaux de captage, la description des matériels utilisés, les installations de conditionnement d'une entreprise exploitant l'eau de source.
• Le secret des informations économiques et financières
Entrent dans cette catégorie les informations qui ont trait à la situation économique d'une entreprise, à sa santé financière ou à l'état de son crédit comme par exemple :
- le chiffre d'affaires et le bail d'une pharmacie ;
- les informations financières sur des entreprises détenues par le service central des risques de la banque de France ;
- les informations sur les projets et les sinistres assurés par la Coface ;
- les documents comptables d'une entreprise transmis à l'appui d'une demande d'ouverture le dimanche ;
- les déclarations de quantité de lait produites ;
- les effectifs bruts des candidats présentés par les auto-écoles, dans la mesure où elles révèlent le niveau d'activité de ces dernières.
• Le secret des stratégies commerciales
Entrent dans cette catégorie des informations sur les prix et les pratiques commerciales telles que :
- l'état détaillé des lieux d'un magasin et la liste de ses fournisseurs, tels qu'ils ressortent des documents présentés à l'appui d'une demande devant la commission départementale d'équipement commercial ;
- le projet de réservation Socrate de la SNCF, étant donné l'importance du projet pour la SNCF ;
- le montant de la remise consentie par la Poste à certains clients.
Cette règle ne s'applique pas aussi strictement aux documents fournis par des entreprises dans le cadre d'une procédure d'appel d'offre ou de mise en concurrence lancée à l'initiative d'une personne publique. En effet, dans la mesure où les conditions financières du marché ou de la délégation ont une incidence directe sur le coût du service public et sur le niveau des dépenses publiques, de nombreuses informations fournies par les entreprises en concurrence et normalement couvertes par le secret des stratégies commerciales sont communicables aux tiers. Il en va ainsi pour :
- le montant du marché ou de la délégation arrêté entre l'administration et l'entreprise gagnante, sauf circonstances exceptionnelles ;
- les conditions globales de prix proposées par les entreprises écartées, mais non les bordereaux de prix unitaires.
Concernant le travail de la CADA et sur ces thèmes en général, nous avons peu de remontées de nos adhérents.
Cependant, pour la CGPME, il est indispensable de protéger a minima ces données. Les entreprises sont d'une manière générale extrêmement réservées quant à la publication d'informations nominatives les concernant. Cela est moins gênant lorsque ces éléments sont agrégés.
Nous avons notamment pu le constater sur le dossier relatif à la publicité des comptes des entreprises. Les entreprises ont énormément de mal à comprendre que s'appliquent à elles des règles que n'ont pas leurs concurrents étrangers notamment. Elles ont parfois l'impression de ne pas lutter à armes égales.
Le secret des affaires est bien souvent une nécessité. Que cela concerne la vie financière ou commerciale des entreprises, mais également, par exemple leur opérations de croissance ou de transmission. Ceci explique notamment l'opposition de la Confédération à l'information obligatoire des salariés deux mois avant une cession.
Si les entreprises estiment normal de fournir des informations personnelles à l'administration, il est beaucoup moins normal que ces dernières puissent être diffusées.
Concernant la notion de vie privée des entreprises celle-ci est encore récente. Elle résulte d'un arrêt du Conseil d'Etat du 17 avril 2013. Il concernait une demande d'un cabinet d'avocat qui souhaitait accéder à la liste des entreprises adhérentes à UCAPLAST, à leurs effectifs et aux éléments relatifs à leurs cotisations. Le Conseil a jugé que la transmission de ces éléments était de nature à révéler des orientations, notamment syndicales, susceptibles de méconnaitre la protection de la vie privée que l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 garantit à toute personne physique ou morale (...).
Précédemment, la Cour européenne des droits de l'homme avait jugée dans une affaire Sociétés Colas Est et autres du 16 avril 2002 que la notion d'atteinte au droit au respect du domicile tel qu'il est garanti par l'article 8 de la Convention pouvait s'appliquer aux personnes morales.
A priori la Confédération est favorable à une telle définition du champ de la vie privée. Elle permet en effet de prendre en compte des éléments nominatifs qui n'entreraient pas dans le champ des secrets industriels et commerciaux. Toutefois, cette décision est récente et nous n'avons pas encore beaucoup de recul sur ses effets et conséquences.
Utilisation des données publique
La Confédération estime également nécessaire que les entreprises puissent avoir une utilisation proactive de ces données.
La commission européenne a d'ailleurs indiqué que les entreprises de l'UE pourraient économiser des milliards grâce à une législation européenne leur permettant de réutiliser les données publiques plutôt que de les produire elles-mêmes. Cette proposition, s'appliquerait aux informations publiques comme les cartographies, les statistiques et les données climatiques.
"Il ne s'agit pas seulement de mesures d'économie,
notre objectif est de faciliter l'accès des entreprises et des citoyens
à ce trésor caché que représentent les
données précises et actualisées détenues par les
entités publiques. Ces données existent puisqu'elles ont
été collectées par les organismes publics pour leur propre
utilisation. Les entreprises privées et les citoyens, dont les
impôts financent le budget national, ont un droit légitime de
demander la réutilisation de ces informations et de développer de
nouveaux services et applications leur permettant d'économiser à
la fois du temps et de l'argent. Ainsi, les petites et moyennes entreprises,
qui constituent l'essentiel du marché européen, pourraient
stimuler l'économie et les ressources fiscales des budgets nationaux", a
déclaré Ivailo Kalfin (S&D, BG) qui a mené
l'équipe de négociation du Parlement.
Les données publiques peuvent être utilisées à diverses fin : Statistiques, mais également par exemple pour des études d'implantation, à des fins marketing ou encore pour développer de nouveaux produits ou services et d'une manière générale favoriser l'innovation.
M. Paul MALTBY, directeur de l'open data et de l'innovation gouvernementale, Cabinet Office
Éléments
envoyés par M. Paul MALTBY, directeur de l'
open data
et de
l'innovation gouvernementale,
Cabinet Office
(Royaume-Uni)
Des liens utiles sur la politique d'ouverture des données au Royaume-Uni :
• le rapport indépendant Shakespeare sur les
informations du secteur public et la note de contexte d'accompagnement de
Deloitte sur l'analyse de la valeur des informations du secteur public et la
réponse du Gouvernement :
https://www.gov.uk/government/publications/shakespeare-review-of-public-sector-information
https://www.gov.uk/government/publications/government-response-to-shakespeare-review
• Le récent rapport de la commission spéciale de l'administration publique de la Chambre ( Public Administration Select Committee ) sur l'ouverture des données statistiques, auquel nous sommes en train de préparer une réponse :
http://www.publications.parliament.uk/pa/cmselect/cmpubadm/564/56402.htm
• Un récent blog sur data.gouv.uk de Ollie Buckley qui dirige l'équipe open data sur les priorités de l'année à venir :
https://www.gov.uk/government/blog/transparency-and-open-data-lookinf-forward .
Vous avez souhaité savoir si le droit d'accès à l'information publique était garanti par la loi, selon quelles modalités il s'exerçait et quelles étaient les sanctions en cas de méconnaissance des obligations légales. Cette question est en relation avec la politique conduite depuis un certain temps en matière de liberté de l'information et dont la responsabilité incombe à mes collègues du ministère de la justice. C'est également un élément crucial pour identifier les jeux de données qui doivent être libérés et les différents niveaux d'utilisation, approche sur laquelle nous avons récemment mis l'accent pour prendre en compte les besoins de la démarche d' open data .
Au Royaume-Uni, le droit d'accès aux informations gouvernementales est garanti par le Freedom of Information Act (FOIA) de 2000 qui reconnaît un droit d'accéder aux informations détenues par les pouvoirs publics en Angleterre, au Pays de Galles et en Irlande du nord. Le Freedom of Information Act ( FOISA ) de 2002 reconnaît les mêmes droits en Ecosse pour les informations détenues par les autorités publiques écossaises. A cela s'ajoutent les textes de 2004 sur l'information environnementale, qui ont transposé la directive 2003/4/CE dans le droit britannique, et le Data Protection Act (DPA) de 1998, qui transpose la directive 95/46/CE et reconnaît un droit d'accès aux données personnelles.
Ces textes s'appliquent à plus de 100 000 organismes publics, y compris les autorités centrales et locales, la police, le service de santé, les écoles et les universités. Le Data Protection Act s'applique également au secteur privé.
La mise en oeuvre de ces droits est supervisée et régulée par le commissaire à l'information ( Information Commissionner ) et le commissaire à l'information écossais. Lorsqu'un demandeur n'est pas satisfait de la réponse apportée à sa demande de communication, il doit tout d'abord introduire un recours hiérarchique auprès de l'administration saisie. Celle-ci réexamine sa demande. Si le demandeur ne s'estime toujours pas satisfait, il peut introduire un recours devant le commissaire à l'information. Celui-ci peut émettre une décision exécutoire contraignant l'administration à franchir une étape particulière, y compris la transmission du document s'il estime que la demande n'a pas été correctement traitée.
Les autorités publiques comme le demandeur ont le droit de faire appel de ces décisions devant les tribunaux. Le défaut d'exécution d'une décision du commissaire peut être sanctionné comme un refus d'exécution ( contempt of court ). Est en outre constitutif d'un délit passible d'une amende de 5000 £ le fait de cacher, altérer, ou détruire un document dans le but de se soustraire à une décision de communication.
En 2012 le Parlement a adopté une modification du Freedom of Information Act de 2000 pour y introduire ce que nous appelons un droit aux données, afin que l'information communiquée sur le fondement du FOIA soit mise à disposition sous un format ouvert si telle est la demande. Plus d'informations sur ce sujet peuvent être trouvées sur le blog suivant : https://www.ico.org.uk/news/blog/2013/freedom-of-information-the-next-generation
* 1 Les informations sur l'environnement [...] sont mises à la disposition du public aussitôt que possible et au plus tard dans un délai d'un mois à compter de la date à laquelle la demande a été soumise, à moins que le volume et la complexité des éléments d'information demandés ne justifient une prorogation de ce délai, qui pourra être porté au maximum à deux mois. L'auteur de la demande est informé de toute prorogation du délai et des motifs qui la justifient.
* 2 L'article 24 de la Loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs et à la réutilisation des informations publiques crée l'obligation pour certaines personnes morales publiques de désigner une personne responsable de l'accès aux documents et des questions relatives à la réutilisation des informations publiques.
* 3 Article L. 124-7 du code de l'environnement : « I. - Les autorités publiques prennent les mesures permettant au public de connaître ses droits d'accès aux informations relatives à l'environnement qu'elles détiennent, et veillent à ce que le public puisse accéder aux informations recherchées. A cet effet, elles établissent des répertoires ou des listes de catégories d'informations relatives à l'environnement en leur possession, accessibles gratuitement et indiquant le lieu où ces informations sont mises à la disposition du public. »