Grands stades et arénas : pour un financement public les yeux ouverts

PREMIÈRE PARTIE : DES POUVOIRS PUBLICS SOUS PRESSION

La France est une nation sportive paradoxale : souvent désireuse d'organiser sur son sol de grands événements internationaux, vibrant volontiers aux exploits de ses champions lors de compétitions européennes ou mondiales ainsi qu'aux Jeux olympiques, elle apparaît nettement moins enthousiaste à l'occasion des joutes plus quotidiennes des championnats des différentes disciplines en comparaison de ses proches voisins. D'ailleurs, hormis en rugby et, dans une moindre mesure, en handball ou en volley-ball, ses clubs peinent à faire face à la concurrence dans les coupes européennes.

Son équipement en grandes infrastructures sportives reflète ce dualisme : quelques « temples » du sport français à statut particulier (Stade de France et Palais omnisport de Paris Bercy) côtoient de nombreux stades et salles, généralement municipaux, soutenant souvent mal la comparaison avec les équipements des principaux pays voisins.

C'est donc naturellement sur les pouvoirs publics, notamment au niveau local, que pèse en premier lieu la pression des autres parties prenantes (clubs, ligues, etc.) afin de rénover ou de renouveler ces installations, soit pour la « pratique ordinaire » des clubs d'élite, soit à l'occasion de grands championnats internationaux.

I. UN MODÈLE FRANÇAIS TRADITIONNEL BATTU EN BRÈCHE PAR LES RÉCENTES ÉVOLUTIONS INTERNATIONALES

A. UN ÉTAT DES LIEUX DES STADES ET DES SALLES DES CLUBS DE L'ÉLITE

1. Le panorama par discipline

a) Les enceintes accueillant des « clubs résidents » de l'élite

Les tableaux suivants, établis à partir d'éléments transmis à vos rapporteurs par les ligues concernées, dressent la liste des enceintes dans lesquelles se produisent actuellement les clubs de la principale division masculine de football (Ligue 1), rugby (Top 14) et de basket-ball (Pro A).

Stades de football de Ligue 1

Club résident	Nom du stade	Capacité d'accueil en spectateurs	Propriétaire	Mode juridique d'exploitation	Exploitant
AC Ajaccio	François Coty	11 470	AC Ajaccio	Privé	AC Ajaccio
Evian TG FC	Parc des sports d'Annecy	16 873	Ville d'Annecy	Concession domaniale	Ville d'Annecy
SC Bastia	Stade Armand Césari	16 078	Communauté d'Agglomération de Bastia	Concession domaniale	Communauté d'Agglomération de Bastia
Girondins de Bordeaux	Chaban Delmas	34 694	Ville de Bordeaux	Concession domaniale	Ville de Bordeaux
EA Guingamp	Stade du Roudourou	16 536	Ville de Guingamp	Concession domaniale	Ville de Guingamp
Lille OSC	Grand Stade	50 154	Communauté Urbaine Lille Métropole	Partenariat Public-Privé	Elisa
FC Lorient	Stade Yves Allainmat	15 870	Ville de Lorient	Concession domaniale	Ville de Lorient
Olympique Lyonnais	Gerland	41 069	Ville de Lyon	Concession domaniale	Ville de Lyon
Olympique de Marseille	Stade Vélodrome	48 370 puis 67 054 (juin 2014)	Ville de Marseille	Partenariat Public-Privé	Arema
Montpellier HSC	Stade de la Mosson	35 500	Montpellier Agglomération	Concession domaniale	Montpellier Agglomération
AS Monaco	Stade Louis II	15 000	Principauté de Monaco	-	-
FC Nantes	Stade de la Beaujoire	38 283	Ville de Nantes	Délégation de Service Public	FC Nantes
OGC Nice	Allianz Riviera	42 710 mais 34 430 pour le football	Ville de Nice	Partenariat Public-Privé	Nice Eco Stadium
Paris SG	Parc des Princes	48 028	Ville de Paris	Délégation de Service Public (affermage)	Société d'exploitation Sports-Evénements
Stade Rennais	Stade de la Route de Lorient	31 127	Ville de Rennes	Concession domaniale	Ville de Rennes
AS Saint-Etienne	Stade Geoffroy Guichard	38 458 puis 41 500 (été 2014)	Saint-Etienne Métropole	Concession domaniale	Saint-Etienne Métropole
FC Sochaux-Montbéliard	Stade Bonal	20 002	Communauté d'agglomération du Pays de Montbéliard	Concession domaniale	Communauté d'agglomération du Pays de Montbéliard
Stade de Reims	Stade Auguste Delaune	21 628	Ville de Reims	Concession domaniale	Ville de Reims
Toulouse FC	Stadium Municipal	35 775 puis 33 000	Ville de Toulouse	Concession domaniale	Ville de Toulouse
Valenciennes FC	Stade du Hainaut	25 172	Valenciennes Métropole	Délégation de Service Public	Vert Marine

Source : Ligue de football professionnel

Stades de rugby du Top 14

Club résident	Nom du stade	Capacité d'accueil en spectateurs	Propriétaire	Mode juridique d'exploitation
ASM Clermont Auvergne	Stade Marcel Michelin	18 530	Foncier : Société MICHELIN Bâtiments : ASM CA	Bail emphytéotique
Aviron Bayonnais Rugby Pro	Stade Jean Dauger	17 084	Mairie de Bayonne	Convention d'occupation du domaine public
Biarritz Olympique Pays Basque	Stade Aguilera	13 506	Mairie de Biarritz	Bail emphytéotique administratif (BEA)
CA Brive Corrèze Limousin	Stadium Amédée Domenech	14 759	Ville de Brive	Convention de mise à disposition
Castres Olympique	Stade Pierre Antoine	9 589	Mairie de Castres	Convention de mise à disposition
FC Grenoble Rugby	Stade Lesdiguières	12 000	Ville de Grenoble	Convention de mise à disposition + BEA partiel
Montpellier Hérault Rugby	Stade Yves du Manoir	15 697	Communauté d'agglomération de Montpellier	Convention de mise à disposition
Oyonnax Rugby	Stade Mathon	11 400	Communauté de communes d'Oyonnax	Convention de mise à disposition + BEA Partiel
Racing Metro 92	Stade Yves du Manoir	13 997	Conseil général des Hauts de Seine	Convention de mise à disposition
RC Toulonnais	Stade Mayol	15 468	Mairie de Toulon	Convention de mise à disposition
Stade Français Paris	Stade Jean Bouin	20 373	Ville de Paris	Convention d'occupation du domaine public
Stade Toulousain	Stade Ernest Wallon	18 784	Association « Les amis du stade »	Convention de prêt à usage
Union Bordeaux-Bègles	Stade André Moga	9 755	Mairie de Bègles	Convention de mise à disposition
USA Perpignan	Stade Aimé Giral	14 727	Ville de Perpignan	Convention de mise à disposition

Source : Ligue nationale de rugby

Salles de basket-ball de Pro A

Club résident	Nom de la salle	Capacité totale	Propriétaire	Mode juridique d'exploitation
Asvel Basket Lyon-Villeurbanne	L'Astroballe	5 560	Ville de Villeurbanne	Régie
Antibes Sharks	Azur Antibes Aréna	5 249	Ville d'Antibes	Délégation de service public - DSP (Société Vert Marine)
BCM Gravelines-Dunkerque	Le Sportica	3 043	Ville de Gravelines	Régie
Cholet basket	La Meilleraie	5 181	Communauté d'agglomération du Choletais	DSP
Chorale Roanne basket	Halle André Vacheresse	5 010	Communauté d'agglomération du Grand Roanne	Régie d'agglomération
EB Pau-Lacq-Orthez	Palais des sports de Pau	7 702	Ville de Pau	Régie
Elan sportif chalonnais	Le Colisée	4 749	Ville de Chalon/Saône	Régie
JDA Dijon basket	Palais des sports Jean-Michel Geoffroy	4 328	Ville de Dijon	Régie
JSF Nanterre	Palais des sports	1 552	Ville de Nanterre	Régie
Le Mans Sarthe basket	Antarès	6 023	Ville du Mans	DSP (société VEGA)
Limoges CSP	Palais des sports de Beaublanc	5 516	Ville de Limoges	Régie
Orleans Loiret basket	Zénith	5 013	Ville d'Orléans	DSP (SA Orléans Spectacle)
	Palais des sports d'Orléans	3 222	Ville d'Orléans	Régie
Paris-Levallois	Stade Pierre de Coubertin	4 324	Ville de Paris	Régie
	Palais des sports Marcel Cerdan	3 051	Ville de Levallois	Régie
Sluc Nancy Basket	Palais des sports Jean Weille	6 027	Communauté urbaine du Grand Nancy	Régie d'agglomération
STB Le Havre	Docks océane	3 598	Ville du Havre	DSP (société VEGA)
Strasbourg IG	Le Rhénus sport	6 098	Communauté urbaine de Strasbourg	Régie d'agglomération

Source : Ligue nationale de basket

La capacité moyenne des enceintes actuellement utilisées par les clubs d'élite français s'élève donc à :

- 29 726 spectateurs pour le football ;

- 14 691 spectateurs pour le rugby ;

- et 4 569 spectateurs pour le basket-ball.

b) Les cas particuliers du Stade de France et de Bercy

De manière paradoxale, les deux principaux équipements sportifs français ne figurent pas dans les listes énumérées ci-dessus. En effet, ni le Stade de France ni la salle du Palais omnisports de Paris Bercy (POPB) ne comptent de club résident ^{1 ( * )} . Chacun mérite un éclairage particulier.

(1) Le Stade de France, propriété de l'Etat

Le Stade de France, qui peut accueillir 81 338 spectateurs en configuration football ou rugby, a été construit pour l'organisation par la France de la Coupe du monde de football de 1998.

Sis à Saint-Denis (Seine-Saint-Denis), il appartient à l'Etat, qui en a concédé la construction et l'exploitation à un consortium (dont les actionnaires sont Bouygues et Vinci) pour une durée de trente ans (c'est-à-dire jusqu'en 2025), dans un schéma qui a quasiment préfiguré les actuels partenariats public-privé (PPP).

De nombreux articles ou contrôles parlementaires ^{2 ( * )} ont montré que des retards initiaux ont amené l'Etat à conclure le contrat de concession dans une position de faiblesse, pressé par le temps, entre les deux tours de l'élection présidentielle de 1995.

Du point de vue des finances publiques, la clause la plus notable est celle qui, à l'article 39 du contrat de concession, a défini l'équilibre financier de la concession. Outre la présence de neuf matchs de la Coupe du monde de 1998 (dont une demi-finale et la finale), l'Etat a garanti au consortium la tenue, en moyenne chaque année, de neuf « manifestations réservées » par les fédérations françaises de football et de rugby (les accords initiaux conclus avec lesdites fédérations étant joints au contrat). En outre, cet article prévoyait le versement d'une pénalité de l'Etat au consortium si le renouvellement des contrats signés avec les fédérations de football et de rugby était moins profitable au consortium que le contrat initial ou en l'absence de club de football résident . Toutefois, en contrepartie, l'Etat pouvait percevoir une redevance du consortium d'un montant de 50 % du surcroît de bénéfice par rapport aux prévisions financières annexées au contrat.

Concrètement, ces dispositions se sont traduites par l'inscription chaque année en loi de finances d'un montant provisionnel correspondant à la « pénalité nette » à verser par l'Etat (voir graphique ci-dessous). Après une forte baisse en 2007 et 2008, son montant a de nouveau augmenté ces dernières années du fait de l'absence persistante de club résident au Stade de France, mais aussi après le renouvellement des contrats des deux fédérations précitées, dans des conditions effectivement moins favorables à l'exploitant.

Evolution de la pénalité nette versée par l'Etat au consortium Stade de France

(en millions d'euros)

Source : projets de lois de règlement

La faiblesse juridique du contrat de concession est apparue très vite, un jugement en date du 2 juillet 1996 du tribunal administratif de Paris ayant d'ailleurs annulé la décision du Premier ministre de le signer. A l'approche de la Coupe du monde, le législateur a choisi de le sécuriser en adoptant une loi ^{3 ( * )} de validation de ce contrat. Néanmoins, le Conseil constitutionnel, saisi au moyen d'une question prioritaire de constitutionnalité, a déclaré cette loi contraire à la Constitution par une décision ^{4 ( * )} en date du 11 février 2011.

Cela a amené le Gouvernement et le consortium à renégocier les termes du contrat . Un accord a été annoncé le 19 septembre 2013. Celui-ci a permis de purger les clauses les plus délicates d'un point de vue juridique. En outre, l'Etat n'aura pas à verser d'indemnité pour absence de club résident pendant quatre ans (de la saison sportive 2013-2014 à la saison 2016-2017). Cela représente une économie budgétaire de l'ordre de 16 millions d'euros pour chacune de ces quatre années pour le programme de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

Au-delà, comme cela sera détaillé ci-après, c'est bien l'avenir du Stade de France qu'il convient de sécuriser , au regard, notamment, de l'intention manifestée par la Fédération française de rugby de posséder son propre « grand stade ».

(2) Le POPB, propriété de la Ville de Paris

Le POPB, inauguré en 1984, appartient à la Ville de Paris et fonctionne selon le modèle de la délégation de service public, celui-ci étant défini par l'accueil de manifestations sportives à « tarif service public » et à l'exploitation de la patinoire.

La société anonyme d'exploitation du Palais omnisport  de  Paris-Bercy (SAE POPB), dont la Ville est actionnaire majoritaire, a remporté l'appel d'offres de 2011 qui portait à la fois sur la rénovation du POPB ^{5 ( * )} afin d'en faire, comme à l'origine, l'une des toutes meilleures salles de sport et de spectacle d'Europe, et sur l'exploitation de cet outil, seule rémunération du vainqueur.

Bercy ne compte pas de club résident et apparaît comme la salle multi-usages par excellence , capable d'accueillir de grands matchs de basket-ball ou de handball, mais aussi un tournoi de tennis très réputé, le tournoi de Paris de judo et des disciplines aussi diverses que le vélo tout-terrain ou la planche à voile. Le SAE POPB doit ainsi accueillir 35 jours de manifestations sportives par an .

Toutefois, les dirigeants de la société d'exploitation n'ont pas caché à vos rapporteurs que c'est l'activité « spectacles » qui assure la rentabilité d'une telle salle .

Les plus grands spectacles ayant besoin d'une forte prévisibilité des dates de représentation, la SAE POPB considère même comme un atout le fait de ne pas avoir de club résident . Ainsi, soirées de spectacle et soirées sportives s'organisent bien à l'avance, sans que les aléas de la programmation des compétitions nationales ou européennes auxquelles participe un club de sport de salle puissent bouleverser le calendrier de spectacles plus rémunérateurs.

Jusqu'alors sans véritable concurrent en région parisienne (et même en France), le POPB verra peut-être émerger dans les années à venir à la Défense, sur le territoire de Nanterre, l'Aréna 92, projet privé ^{6 ( * )} de stade modulable en salle et capable d'accueillir 25 000 spectateurs en mode « rugby » et de 10 000 à 40 000 spectateurs en mode « concert ».

2. Des équipements presque toujours publics

Les tableaux des pages précédentes montrent bien à quel point la propriété publique des grands équipements sportifs et, de manière générale, des stades ou salles dans lesquels se produisent les meilleurs clubs du pays, demeure la règle aujourd'hui encore. Ainsi, dix-neuf des vingt stades de Ligue 1, douze des quatorze stades du Top 14 et la totalité des dix-huit salles utilisées en Pro A appartiennent à une collectivité ^{7 ( * )} .

Il existe une diversité un peu plus forte pour ce qui concerne les modes d'exploitation. Pour autant, le modèle dominant est celui de l'exploitation par la collectivité elle-même , le club résident n'étant, dans un tel schéma, qu'un simple « locataire » acquittant une redevance afin de se produire dans « son » stade ou dans « sa » salle.

Les modes juridiques d'exploitation des équipements sportifs

Les principaux modes d'exploitation des stades et des salles en France sont :

- la gestion directe par la collectivité. Celle-ci assure la gestion de l'infrastructure avec son propre personnel et procède à l'ensemble des dépenses et à leur facturation à l'usager - en particulier le club ;

- le bail emphytéotique administratif (BEA) . Le bail doit être conclu pour une durée de 18 à 99 ans en vue de l'accomplissement, pour le compte de la collectivité territoriale, d'une mission de service public ou, en vue de la réalisation d'enceintes sportives et des équipements connexes nécessaires à leur implantation. Ils peuvent porter sur une partie de l'enceinte ( cf. le cas de stades de rugby ou une tribune fait l'objet d'un BEA). L'emphytéote, qui peut être le club, se voit reconnaître un véritable droit réel sur le bien qui lui est donné à bail ;

- la délégation de service public (DSP) . La collectivité propriétaire confie la gestion d'un service public (qu'il convient alors de définir précisément) à un délégataire public ou privé dont la rémunération est substantiellement liée au résultat d'exploitation du service ;

- le partenariat public-privé (PPP) , par lequel la collectivité territoriale confie à un tiers, pour une période déterminée en fonction de la durée d'amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues, une mission globale ayant pour objet la construction ou la transformation, l'entretien, la maintenance, l'exploitation ou la gestion de l'équipement.

La prédominance du « tout-public » résulte de l'histoire de notre pays et de la perception selon laquelle le sport, y compris professionnel, est une affaire publique . Le second alinéa de l'article L. 100-2 du code du sport le traduit d'ailleurs en termes juridiques en posant le principe selon lequel « l'Etat et les associations et fédérations sportives ^{8 ( * )} assurent le développement du sport de haut niveau, avec le concours des collectivités territoriales, de leurs groupements et des entreprises intéressées ».

En conséquence, c'est avant tout sur les pouvoirs publics, nationaux et plus encore locaux, que pèsent les pressions afin de « mettre à niveau » les grandes infrastructures sportives , soit en en construisant de nouvelles soit en procédant à d'importants travaux de rénovation.

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* ¹ A l'exception du club de hockey sur glace des Français volants qui occupe non la salle mais la patinoire du POPB.

* ² Voir par exemple la communication de notre ancien collègue Michel Sergent, alors rapporteur spécial de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » devant votre commission des finances, le 25 octobre 2007 au lien suivant : http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20071022/fin.html#toc12

* ³ Loi n° 96-1077 du 11 décembre 1996 relative au contrat de concession du Stade de France à Saint-Denis.

* ⁴ Décision n° 2010-100 QPC du 11 février 2011.

* ⁵ Projet dit « Bercy Aréna 2015 », d'un montant légèrement inférieur à 100 millions d'euros de travaux. La capacité d'accueil passera de 17 000 à 20 000 spectateurs en configuration spectacle et de 15 000 à 16 000 spectateurs en configuration basket-ball. Le consortium Stade de France a également participé à cet appel d'offres.

* ⁶ Ce projet est porté par le club de rugby du Racing Metro 92.

* ⁷ La Principauté de Monaco, propriétaire du stade Louis-II, a été classée par commodité dans cette catégorie même si elle n'entre évidemment pas dans le champ du présent rapport.

* ⁸ Ces fédérations sont elles-mêmes placées sous la tutelle de l'Etat par l'article L. 111-1 du même code.