C. LA NÉCESSITÉ DE MAINTENIR L'EFFORT FINANCIER ET DE SE FIXER UN OBJECTIF EN MATIÈRE D'ÉNERGIE
La RPE étant soumise à des critères particuliers, et notamment la liaison de l'aide, il est plus difficile d'y voir une orientation précise. Vos rapporteurs spéciaux se sont donc intéressés plus précisément à la politique que l'AFD comptait mener dans ces secteurs dans les années à venir.
1. Un maintien de l'effort financier de l'AFD dans le secteur de l'énergie pour la période 2012-2016
a) Les axes stratégiques
En octobre 2012, l'AFD a adopté un nouveau CIS « Énergie », pour la période 2012 - 2016, qui reprend les trois piliers précédents, en y ajoutant un appui transversal aux politiques énergétiques durables et aux acteurs du secteur.
(1) Prioriser les énergies renouvelables et l'efficacité énergétique
Le développement des énergies renouvelables dans les pays émergents et en développement s'inscrit pleinement dans les objectifs de l'APD française, puisqu'il permet de valoriser une ressource locale et ainsi de promouvoir un développement économique endogène ; il contribue également à la diversification du mix énergétique et donc à la sécurisation de l'approvisionnement ; enfin, il permet de réduire les émissions de gaz à effet de serre en diminuant le recours aux énergies fossiles.
Au-delà des technologies rentables, telles que l'éolien, la géothermie, les bioénergies ou bien entendu l'hydroélectricité, l'AFD prévoit de financer des projets portant sur des technologies - notamment solaires - qui ne sont pas encore arrivées à maturité, afin de permettre l'émergence de véritables filières locales, adaptées aux potentialités des différents pays.
En matière d' efficacité énergétique , l'AFD interviendra dans les trois principaux secteurs consommateurs d'énergie : l'industrie, le bâtiment et le transport. Il faut néanmoins noter que les interventions dans ce secteur ont la particularité d'être majoritairement décentralisées, ce qui est un facteur de complexité.
S'agissant du secteur industriel, l'AFD interviendra principalement à travers des lignes de crédit dédiées à l'efficacité énergétique. Proparco intervient également en finançant directement les investissements d'entreprises dans des secteurs particulièrement consommateurs d'énergie, comme celui du verre ou du ciment.
Concernant le secteur du bâtiment, sa consommation croît de façon importante, notamment du fait de la diffusion de climatisation bon marché. La valorisation des différentes sources d'économie nécessite des financements adaptés aux spécificités de chaque sous-secteur (habitat collectif, logement neuf, résidentiel tertiaire...) : outils de crédit sur la construction énergétiquement performante, sociétés de services énergétiques, etc...
L'AFD travaille notamment sur des prêts accordés en contrepartie d'amélioration des performances énergétiques de la construction. Le résultat peut être important puisqu'un surcoût de 5 % de l'investissement peut permettre de diminuer de 30 % à 40 % l'énergie consommée. Concernant le bâti existant, l'AFD se concentre sur les bâtiments publics.
Enfin, la consommation énergétique du secteur des transports croît de façon exponentielle dans les pays émergents et repose essentiellement sur le pétrole. L'AFD participera donc au développement de transports moins consommateurs de pétrole, à travers les projets de transport collectif, qui permettent, quel que soit le type d'énergie utilisée, de diviser jusqu'à dix fois la consommation énergétique par passager et par kilomètre.
(2) Réduire la fracture énergétique et développer l'accès en zones rurales et suburbaines
L'AFD visera à soutenir la densification des branchements dans les zones suburbaines, et notamment en périphérie des grandes villes, l'électrification des centres secondaires et les plans d'électrification rurale, qui peuvent associer des réseaux conventionnels et des solutions décentralisées, à base de technologies photovoltaïques notamment.
D'autre part, la question de l'approvisionnement durable en combustible domestique dans les grands centres urbains est une question importante, qui se pose dans certains pays où le bois représente plus de 80 % de la consommation d'énergie. L'AFD apportera son soutien à une planification de la filière bois-énergie, basée sur la gestion locale des ressources, afin d'éviter une surexploitation des ressources forestières.
L'AFD travaille également sur l'émergence d'une filière de biocarburants, notamment en Afrique de l'Ouest, centrée sur de petites exploitations familiales pour lesquelles le bilan carbone peut être positif, et qui permet de créer des revenus complémentaires pour ces exploitations.
(3) Sécuriser et renforcer les systèmes énergétiques
L'obsolescence des réseaux électriques dans certains pays émergents peut devenir critique, étant donné la croissance importante de la demande (entre 5 et 10 % par an) et le manque d'investissements.
L'AFD estime ainsi que les pertes techniques et commerciales s'élevaient entre 15 et 27 % au Burkina Faso, au Kenya, au Niger, au Ghana, au Bénin, au Togo, au Sénégal, au Mali, en Côte d'Ivoire et même à 51 % au Congo. Rappelons qu'en France le taux de pertes en ligne est estimé par RTE, sur l'ensemble du réseau de transport et de distribution, à 7,3 % (en 2011). Les financements de l'AFD dans le renforcement des réseaux électriques peuvent donc être particulièrement utiles.
Elle se positionnera également, dans les pays émergents, sur le développement des « réseaux intelligents » (« smart grids » ), qui en combinant les technologies électriques traditionnelles aux technologies de l'information, permettent d'optimiser la production et la distribution d'électricité.
L'AFD encouragera également le développement des interconnexions des réseaux électriques . La mutualisation de la production électrique permet de justifier économiquement la construction de grandes unités de production, dans de petits pays dont le seul marché national ne justifierait pas un tel investissement.
L'interconnexion permet également que les investissements en production se fassent là où leur rentabilité est la plus importante et donc de faire diminuer le coût de l'énergie.
Enfin, elle contribue à la sécurité de l'approvisionnement, dans la mesure où la défaillance d'une unité de production peut être compensée par des importations d'électricité.
Les bénéfices du développement des interconnexions en Afrique subsaharienne ont été estimés à 2,7 milliards de dollars par an par l'Africa Infrastructure Country Diagnostic (AICD), du fait de la baisse des coûts en achat de matières premières, d'économies d'échelle et d'amélioration de la fiabilité.
L'AFD visera également à valoriser le gaz naturel . Ce choix s'explique par le développement que connaît cette source d'énergie depuis cinq ans et par sa moindre nocivité en termes de CO 2 émis par rapport à d'autres énergies fossiles (environ la moitié par rapport au charbon).
Le recours au gaz présente plusieurs avantages dans la production d'électricité, et notamment leur coût d'investissement limité, leur rapidité de construction et leur flexibilité d'utilisation. Néanmoins, leur coût est fortement lié au prix du gaz naturel et les infrastructures de transport de cette énergie - gazoduc ou liquéfaction - nécessitent des investissements importants.
Ce positionnement de l'AFD sur le secteur du gaz se fera dans le respect des objectifs de préservation du climat. Ses interventions se concentrent sur le renforcement de l'efficacité des centrales existantes, le développement des réseaux de gaz en substitution aux produits pétroliers, l'association du gaz aux énergies renouvelables pour palier leur intermittence, la valorisation des ressources locales et le développement de capacités de production sur le court terme pour combler un déficit de production.
Enfin, l'AFD visera à accroître le rôle du secteur privé dans la production indépendante d'électricité, tiré notamment par le développement des énergies renouvelables. Cela permet de tenir compte des contraintes budgétaires pesant sur les États et de profiter des bonnes performances du secteur privé en matière d'exploitation.
(4) Renforcer les politiques énergétiques durables et les capacités des acteurs
L'AFD s'attachera également à soutenir la mise en place de politiques énergétiques durables . En effet, la tarification de l'énergie constitue un des principaux leviers de la politique énergétique, à travers le signal prix qu'elle envoie au consommateur. Cependant, ce sujet est politiquement sensible, du fait de l'impact direct et important sur le pouvoir d'achat des populations ainsi que sur la compétitivité de l'économie. Cette sensibilité peut conduire à une sous-tarification des énergies fossiles, particulièrement importante dans les pays producteurs, qui ne prend pas en compte les externalités négatives en termes d'environnement.
L'AFD apportera donc un appui aux autorités et acteurs du secteur pour établir une tarification équilibrée de l'énergie.
De plus, l'AFD apportera un soutien aux acteurs et opérateurs du secteur en matière de programmation et d'optimisation des investissements énergétiques, de réduction des pertes en ligne et d'amélioration des performances commerciales, de redressement des secteurs électriques en Afrique et de soutien à des programmes d'échanges techniques.
Il s'agit là d'appuis très ciblés, prenant par exemple la forme de mise à disposition d'experts ou d'organisation de séminaires techniques rassemblant les acteurs du secteur.
Enfin, l'AFD contribuera également à améliorer l'offre de formation professionnelle dans ce secteur.
b) Les objectifs pour la période 2012-2016
(1) Les objectifs d'engagements
Le CIS « Énergie » pose comme objectif un volume d'engagements supérieur à 1,5 milliard d'euros par an au cours des années 2013, 2014 et 2015, soit 4,5 milliards d'euros au total.
Cet objectif se répartit en fonctions des trois axes stratégiques :
- plus de 2 milliards d'euros pour les énergies renouvelables et l'efficacité énergétique ;
- plus de 2 milliards d'euros pour la sécurisation des systèmes énergétiques ;
- le reste pour l'accès à l'énergie.
L'AFD continuera à mobiliser des subventions pour maintenir le volet « assistance technique », en particulier sur la question de l'accès à l'énergie.
Il faut noter que l'AFD s'est également dotée d'une stratégie en matière de climat, sujet sur lequel l'énergie est un élément essentiel, qui prévoit notamment :
- des engagements financiers en faveur du climat représentant 50 % des octrois annuels de l'AFD dans les États étrangers et 30 % des octrois annuels de Proparco ;
- une mesure systématique de l'empreinte carbone des projets financés ;
- une sélection des projets au regard notamment de leur impact sur le changement climatique.
(2) Les objectifs géographiques
La politique de l'AFD dans le secteur énergie connait évidemment une différenciation par zone géographique.
L' Afrique subsaharienne connaît un déficit considérable d'infrastructures : ces pays consomment 150 fois moins d'énergie que les pays industrialisés et seuls 31 % de sa population bénéficie d'un service électrique, ce taux descendant même à 14 % en zone rurale.
Cette zone est prioritaire pour l'AFD, conformément à l'objectif de l'État d'y consacrer 60 % de son effort financier. Elle s'attachera donc à développer l'offre énergétique, à travers la valorisation du potentiel renouvelable, notamment hydroélectrique, tandis que Proparco accompagnera le développement de la production indépendante d'électricité, en particulier à travers les projets de centrales à cycle combiné gaz.
Les interconnexions régionales, le développement des réseaux de transport et de distribution comme les projets d'accès à l'énergie feront également l'objet d'un suivi particulier.
S'agissant des pays méditerranéens , soumis à une croissance très importante de la demande en énergie, l'AFD visera à accompagner les efforts de maîtrise de l'énergie, en combinant efficacité énergétique, économies d'énergie et énergies renouvelables. Cet objectif s'illustrera notamment à travers le « plan solaire méditerranéen », qui vise à installer 20 GW d'énergie renouvelable sur ces territoires d'ici à 2020 et l'initiative « Medgrid », qui vise à accélérer le bouclage électrique de l'ensemble de la Méditerranée.
Enfin, dans les pays d'Asie et d'Amérique latine , zone dans laquelle le COM 2011-2013 prévoit que l'AFD mobilise moins de 10 % d'effort financier de l'État, il s'agira essentiellement d'accompagner ces pays dans la recherche d'un modèle énergétique plus sobre, à travers le développement des énergies renouvelables, notamment de l'hydroélectricité.
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Mise en place du second avis développement durable à l'AFD Le premier objectif du troisième Plan d'orientation Stratégique de l'AFD fait du développement durable « la référence commune de l'ensemble des activités opérationnelles de l'AFD » . Lors de l'instruction des projets, la contribution des projets au développement durable fera l'objet d'un avis indépendant de la direction des opérations. L'objectif visé est d'assurer un regard indépendant de l'équipe projet sur la contribution du projet au développement durable du pays et de la planète. Cette fonction est confiée à la seconde opinion, rattachée à la direction exécutive des risques, qui l'assure en toute indépendance et en complément de sa fonction de seconde opinion réglementaire. Cet avis donne lieu à une annexe ad hoc dans les documents de projet présentés aux instances de l'AFD. L'annexe comporte d'une part l'analyse des contributions aux finalités de développement durable effectuée par l'équipe projet, d'autre part le second avis développement durable émis par la seconde opinion sur la base de cette analyse. La définition du développement durable s'inscrit en cohérence avec l'acception la plus commune, qui est celle du Rapport Brundtland de 1987 : un « développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre à leurs propres besoins » . Dans cette approche, le point de départ et les spécificités du pays et du secteur d'intervention sont pris en compte. Le développement durable est une notion relative et non absolue ou objective ; il n'existe aujourd'hui aucune définition opérationnelle univoque et incontestable. La contribution du projet au développement durable est appréciée à travers cinq finalités : - Développement économique ; - Lutte contre la pauvreté ; - Lutte contre les inégalités ; - Préservation de la biodiversité, gestion des milieux et des ressources naturelles ; - Lutte contre le changement climatique et préservation de l'atmosphère. La contribution du projet à chaque finalité est évaluée sur une échelle allant de « pas de contribution » à « contribution très forte ». Le graphique en « toile d'araignée » permet de représenter la contribution aux cinq finalités. Ce dispositif a été mis en place à titre pilote en mars 2013, de manière progressive. Il est mis en place dès la phase pour les projets dont l'instruction n'est pas encore engagée ; pour les projets dont l'instruction est achevée, l'avis développement durable a été préparé afin d'aider à tester la méthodologie et d'expérimenter dès maintenant le dispositif.; Le périmètre comprend à ce stade les concours présentés aux instances de l'AFD, à l'exception des concours budgétaires, des lignes de crédit indifférenciées, des projets sur délégation et des Contrat de Désendettement et de Développement (C2D). Un bilan de cette première phase sera fait à l'automne 2013 et permettra de formuler des propositions quant à la méthodologie, le périmètre et l'organisation retenus. Ce second avis développement durable est à distinguer du dispositif de maîtrise des risques environnementaux et sociaux, qui concernent les risques liés directement à la phase de réalisation du projet, en vigueur depuis 2007. Source : AFD |
Cadre logique d'intervention de l'AFD dans le secteur de l'énergie
Source : AFD
2. En matière de transports, une priorité accordée aux transports collectifs urbains et au transport ferroviaire à longue distance
En matière de transport, le cadre d'intervention sectoriel de l'AFD, adopté en mai 2009, prévoit trois objectifs.
Il s'agit tout d'abord de contribuer aux bases de la croissance économique , notamment dans les pays les moins avancés (PMA) et dans les pays à revenu intermédiaire (PRI). Dans les pays émergents, l'utilité économique du projet doit être complétée par une utilité environnementale, en termes de réduction des gaz à effet de serre.
La stratégie de l'AFD poursuit également un objectif de réduction de la pauvreté , que ce soit en intervenant sur des projets de transport contribuant à la croissance de la production agricole et industrielle et des échanges commerciaux, ou dans des projets ciblés de désenclavement de territoires ou d'amélioration de l'accès aux services et infrastructures de base dans le monde rural et dans les quartiers urbains pauvres.
Enfin, l'AFD vise à protéger les biens publics mondiaux , notamment en contribuant à la réduction des gaz à effet de serre.
Sur la base de ces objectifs, l'AFD a indiqué à vos rapporteurs spéciaux que les priorités portaient sur le transport ferroviaire à longue distance ainsi que sur les transports collectifs urbains , en visant à une amélioration sensible de l'offre de transports et à l'intégration des différents modes de transport.
3. La nécessité de fixer des objectifs en matière d'énergie dans la prochaine loi de programmation de la politique d'APD
Lors du sommet « Rio + 20 », a été arrêté le principe de fixer des objectifs de développement durable (ODD). Ces objectifs chiffrés pourraient se substituer aux objectifs du millénaire, pour l'après 2015.
Pourrait notamment être inscrit l'objectif d'un accès universel à l'énergie, à un horizon qui pourrait être 2030.
Dans la mesure où l'énergie est un secteur essentiel du développement et où la France y consacre d'ores-et-déjà une part significative de ses financements, vos rapporteurs spéciaux proposent que notre pays se fixe un objectif explicite en matière d'énergie dans sa politique d'aide publique au développement .
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Vos rapporteurs spéciaux proposent que l'examen par le Parlement, annoncé pour 2014, du premier projet de loi d'orientation et de programmation relative à la politique d'aide publique au développement de la V e République soit l'occasion de reconnaître le rôle central du secteur de l'énergie dans le développement et de fixer un objectif explicite à notre politique dans ce secteur et notamment en matière d'accès universel à l'énergie. Il s'agirait d'expliciter la contribution de ce secteur dans l'éradication de la pauvreté, le développement économique et la préservation des biens mondiaux et de se fixer comme objectif la promotion de l'énergie durable, à travers le financement des capacités de production renouvelables, de la sécurisation des systèmes énergétiques et d'initiatives en matière d'efficacité énergétique. Enfin, une cible précise concernant l'accès universel à l'énergie pourrait être adoptée. |