Rapport d'information n° 628 (2012-2013) de MM. Éric DOLIGÉ et Serge LARCHER , fait au nom de la commission des affaires économiques et de la Délégation sénatoriale à l'outre-mer, déposé le 5 juin 2013
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AVANT-PROPOS
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LES CONCLUSIONS DU GROUPE DE TRAVAIL
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I. LES DISPOSITIFS FISCAUX DE SOUTIEN À
L'INVESTISSEMENT, SOCLE DE DÉVELOPPEMENT D'ÉCONOMIES ULTRAMARINES
FRAGILES
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A. UN INSTRUMENT DE FINANCEMENT QUI CONTRIBUE
À COMPENSER LES CONTRAINTES STRUCTURELLES PESANT SUR LES
ÉCONOMIES ULTRAMARINES
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1. Un environnement, en soi, peu attractif pour les
investisseurs et un tissu économique fragile disposant d'un accès
restreint aux liquidités
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a) De lourds handicaps liés aux
caractéristiques géographiques, à des différentiels
de compétitivité pénalisants et à un déficit
persistant en équipements structurants
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(1) Caractéristiques géographiques et
étroitesse des marchés locaux en font des économies peu
attractives pour les investisseurs
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(a) Des marchés étroits
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(b) Un fort isolement et, le plus souvent, une
dispersion des terres habitées
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(2) Des différentiels de
compétitivité pénalisants
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(a) La difficulté à réaliser
des économies d'échelle
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(b) Le poids des normes, le coût du travail
et la rareté du foncier
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(c) L'éloignement et la dépendance
aux approvisionnements extérieurs
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(3) Des équipements structurants de
transport d'une importance vitale
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b) Un tissu économique dominé par les
PME-TPE et un développement économique fondé sur un petit
nombre de secteurs d'activité porteurs
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c) Un accès plus restreint et plus
onéreux au crédit bancaire
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a) De lourds handicaps liés aux
caractéristiques géographiques, à des différentiels
de compétitivité pénalisants et à un déficit
persistant en équipements structurants
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2. L'outil fiscal de soutien à
l'investissement productif : une fonction de compensation et un vecteur de
solidarité nationale
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a) Un mécanisme de drainage de
l'épargne efficace au service des économies ultramarines
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(1) Des mécanismes efficaces de captation de
l'épargne à injecter dans les économies via
l'investissement
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(2) Une aide certaine et rapidement
mobilisable
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b) Un palliatif au manque de fonds propres, un
levier pour l'accès au crédit bancaire et un instrument de
sécurisation des projets
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(1) Un levier pour accéder au crédit
bancaire
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(2) Un instrument de sécurisation des
projets sous agrément
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c) Un abaissement du coût de
l'investissement pour contrebalancer les surcoûts
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a) Un mécanisme de drainage de
l'épargne efficace au service des économies ultramarines
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1. Un environnement, en soi, peu attractif pour les
investisseurs et un tissu économique fragile disposant d'un accès
restreint aux liquidités
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B. UN OUTIL FISCAL DE SOUTIEN À
L'INVESTISSEMENT, MOTEUR ESSENTIEL DU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE
DES OUTRE-MER
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1. Un instrument permettant de répondre aux
besoins vitaux des outre-mer
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a) Un poids décisif dans la
réalisation des grands équipements structurants et le maintien
d'une continuité territoriale effective
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b) Un effet booster sur le secteur du logement
social pour répondre à un besoin crucial
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c) Une condition de survie du tissu
économique vivrier et, partant, d'équilibrage territorial
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a) Un poids décisif dans la
réalisation des grands équipements structurants et le maintien
d'une continuité territoriale effective
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2. Un instrument de dynamisation du
développement économique des outre-mer
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a) Un vecteur essentiel de structuration des
filières naissantes au service du développement
endogène
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b) Le soutien à l'insertion
régionale, notamment par la dynamisation du tourisme, secteur porteur
pour les outre-mer
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c) Une chance de voir le jour pour des secteurs
économiques émergents et un outil de valorisation des potentiels
des territoires
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a) Un vecteur essentiel de structuration des
filières naissantes au service du développement
endogène
-
1. Un instrument permettant de répondre aux
besoins vitaux des outre-mer
-
A. UN INSTRUMENT DE FINANCEMENT QUI CONTRIBUE
À COMPENSER LES CONTRAINTES STRUCTURELLES PESANT SUR LES
ÉCONOMIES ULTRAMARINES
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II. VERS UNE MEILLEURE MAÎTRISE DE
L'INSTRUMENT FISCAL DE SOUTIEN À L'INVESTISSEMENT INDISSOCIABLE D'UNE
VISIBILITÉ ÉCONOMIQUE PRÉSERVÉE
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A. UNE NÉCESSAIRE MODÉRATION
BUDGÉTAIRE ET UNE EFFICIENCE CONTESTÉE QUI NE DOIVENT PAS
CONDAMNER CE LEVIER FISCAL VITAL POUR LES OUTRE-MER
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1. Un coût budgétaire
indéniable, à relativiser cependant
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a) Une dépense fiscale substantielle mais
stabilisée
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(1) Des évolutions contrastées selon
le dispositif considéré
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(a) La réduction d'IR au titre des
investissements locatifs (article 199 undecies A du CGI) :
un déclin récent qui va s'accélérer
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(b) La réduction d'IR au titre des
investissements productifs (article 199 undecies B du CGI) : un
tassement très net
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(c) La réduction d'IR au titre des
investissements dans le logement social (article 199 undecies C du CGI) :
une dynamique forte
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(d) La déduction d'IS au titre des
investissements productifs (articles 217 undecies et 217 duodecies du
CGI) : une croissance maîtrisée
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(2) Une dépense globale en baisse
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b) Des données statistiques
lacunaires
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(1) Le mécanisme d'agrément permet
la récolte de données qui font l'objet d'une exploitation tardive
et secrète
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(2) Une absence de visibilité sur la mise
en oeuvre du « plein droit » en partie imputable à
l'administration fiscale
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c) Un coût à relativiser
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(1) Un coût modeste dans le panel des
dépenses fiscales
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(2) L'aide fiscale : une part significative
de l'effort national en faveur du rattrapage économique des
outre-mer
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(3) Une restitution d'une partie de la
dépense fiscale par l'activité économique
générée grâce aux investissements
aidés
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a) Une dépense fiscale substantielle mais
stabilisée
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2. Des dispositifs controversés, mais ...
des critiques à relativiser
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a) Les principales dérives passées
ont pu être endiguées par des correctifs successifs et un
encadrement globalement renforcé
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(1) Une raréfaction des dérives
frauduleuses grâce à un encadrement plus strict
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(2) La nécessité d'une meilleure
anticipation de l'impact des modifications apportées aux
dispositifs
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b) Des critiques sur l'efficience des dispositifs,
recevables mais à relativiser
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c) Les effets vertueux du dispositif fiscal sur la
professionnalisation des secteurs concernés et sur la qualité des
investissements
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a) Les principales dérives passées
ont pu être endiguées par des correctifs successifs et un
encadrement globalement renforcé
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1. Un coût budgétaire
indéniable, à relativiser cependant
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B. DES ÉVOLUTIONS À ENGAGER POUR UNE
MAÎTRISE SÉCURISÉE ET UNE ALLOCATION OPTIMISÉE DES
DISPOSITIFS DE SOUTIEN À L'INVESTISSEMENT OUTRE-MER
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1. Le secteur du logement : des
évolutions possibles pour une meilleure efficacité et un
coût minoré
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a) Les enjeux du logement outre-mer : des
enjeux massifs et complexes
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(1) Les dynamiques démographiques, la
rareté et la cherté du foncier ainsi que la
préférence pour l'habitat individuel pèsent sur la
satisfaction des besoins en matière de logement
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(2) Des besoins massifs qui vont au-delà du
logement social : la problématique du logement
intermédiaire
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b) Un jeu combiné avec la LBU pour un
meilleur effet de levier et un pilotage qualitatif
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(1) Après un démarrage poussif, le
dispositif de défiscalisation est aujourd'hui bien maîtrisé
par les acteurs du logement social et fait l'unanimité
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(2) Le dispositif de défiscalisation a
permis une réorientation partielle de la LBU
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c) Une alternative possible à la
défiscalisation mais, dans l'immédiat, le nécessaire
maintien du levier fiscal de soutien à l'investissement
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(1) L'augmentation de la LBU en compensation de la
suppression de la défiscalisation dans le logement social : le
miroir aux alouettes
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(2) Un dispositif alternatif à la
défiscalisation : un prêt à taux zéro aux
organismes de logement social ultramarins
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(3) Dans l'immédiat : la
nécessaire pérennisation du dispositif de défiscalisation
ajusté afin d'en renforcer l'efficacité et le caractère
vertueux
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(4) La nécessaire modification du
dispositif « Duflot » pour l'adapter aux
réalités des outre-mer et permettre la construction de logements
intermédiaires dans ces collectivités
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a) Les enjeux du logement outre-mer : des
enjeux massifs et complexes
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2. Vers un encadrement renforcé et une
meilleure efficience des dispositifs fiscaux de soutien à
l'investissement productif dans le respect de la diversité des
outre-mer
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a) Restaurer et améliorer l'efficience
économique des dispositifs fiscaux de soutien à l'investissement
productif
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(1) Restaurer l'efficacité des dispositifs
mis à mal par la décision du Conseil constitutionnel
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(2) Améliorer l'efficience des dispositifs,
ce qui n'exclut pas le recours à des dispositifs alternatifs dans
certains cas
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b) Améliorer les performances des
procédures au service des priorités de développement de
chaque territoire
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(1) Aménager une meilleure
réactivité des procédures d'agrément
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(a) Des délais d'instruction en
décalage avec les prescriptions légales
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(b) Des moyens humains globalement
insuffisants
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(2) Un nécessaire allègement des
demandes de justifications à apporter et un besoin de clarification de
certains critères légaux
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(3) Se donner les moyens d'un pilotage de l'outil
fiscal au service de politiques publiques de développement
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c) Poursuivre la moralisation par un encadrement
renforcé
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(1) Mieux encadrer le plein droit par une
obligation déclarative assortie de sanctions dissuasives
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(2) Réglementer la profession
d'intermédiaire-collecteur-monteur
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a) Restaurer et améliorer l'efficience
économique des dispositifs fiscaux de soutien à l'investissement
productif
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1. Le secteur du logement : des
évolutions possibles pour une meilleure efficacité et un
coût minoré
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A. UNE NÉCESSAIRE MODÉRATION
BUDGÉTAIRE ET UNE EFFICIENCE CONTESTÉE QUI NE DOIVENT PAS
CONDAMNER CE LEVIER FISCAL VITAL POUR LES OUTRE-MER
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I. LES DISPOSITIFS FISCAUX DE SOUTIEN À
L'INVESTISSEMENT, SOCLE DE DÉVELOPPEMENT D'ÉCONOMIES ULTRAMARINES
FRAGILES
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CONCLUSION
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COMPOSITION DU GROUPE DE TRAVAIL
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ANNEXE 1 - LES DISPOSITIFS DE
DÉFISCALISATION OUTRE-MER
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ANNEXE 2 - LISTE DES PERSONNES
AUDITIONNÉES
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ANNEXE 3 - PROGRAMME DU DÉPLACEMENT
À LA RÉUNION
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ANNEXE 4 - PARTICIPANTS À LA
VISIOCONFÉRENCE AVEC LA NOUVELLE-CALÉDONIE
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ANNEXE 5 - CONTRIBUTIONS ÉCRITES