B. DES ÉVOLUTIONS À ENGAGER POUR UNE MAÎTRISE SÉCURISÉE ET UNE ALLOCATION OPTIMISÉE DES DISPOSITIFS DE SOUTIEN À L'INVESTISSEMENT OUTRE-MER
1. Le secteur du logement : des évolutions possibles pour une meilleure efficacité et un coût minoré
a) Les enjeux du logement outre-mer : des enjeux massifs et complexes
Comme le soulignaient l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) et l'Institut d'émission d'outre-mer (IEOM) dans une note publiée en février 2010, « les départements et les collectivités ultramarines connaissent depuis plusieurs années une crise du logement qui s'illustre à la fois par un déficit en logements, particulièrement dans le parc social, mais également par la persistance de logements insalubres en dépit d'une amélioration récente » 70 ( * ) .
Vos rapporteurs relèvent qu'au-delà de la seule problématique du logement social qui a été évoquée précédemment , les besoins en termes de logements sont massifs dans les outre-mer , et dans des proportions supérieures encore pour les territoires à forte dynamique démographique comme la Guyane, La Réunion ou Mayotte . Ainsi, La Réunion a-t-elle aujourd'hui besoin de 9 000 nouveaux logements par an, comme l'ont souligné l'ensemble des acteurs du logement rencontrés par le groupe de travail lors de son déplacement, soit l'équivalent de 700 000 logements par an à l'échelle du territoire hexagonal.
(1) Les dynamiques démographiques, la rareté et la cherté du foncier ainsi que la préférence pour l'habitat individuel pèsent sur la satisfaction des besoins en matière de logement
Les dynamiques démographiques que connaissent la plupart des outre-mer expliquent en effet ces besoins massifs.
Georges Patient et l'un de vos rapporteurs relevaient en octobre dernier que « la forte croissance démographique, cinq fois plus élevée en Guyane par exemple qu'en métropole en 2011, se conjugue à la décohabitation, notamment en Guadeloupe » 71 ( * ) .
La Délégation générale à l'outre-mer (DéGéOM) met quant à elle en avant la très forte croissance de la population à La Réunion , soulignant que l'île « est en cela l'une des régions françaises les plus dynamiques. De plus, la progression du nombre de ménages est très soutenue en raison du vieillissement de la population et de la tendance à la décohabitation qui contribue à la réduction du nombre de personnes en ménage. Il en résulte un renforcement de la demande de logements (notamment de petite taille) » 72 ( * ) .
Les acteurs du logement rencontrés à La Réunion par le groupe de travail ont ainsi souligné la très forte croissance démographique de l'île (1,5 % par an), due notamment à la jeunesse de la population et à un taux de natalité élevé (16,9/1000 contre 12,5/1000 dans l'Hexagone), ou encore la réduction rapide de la taille moyenne des ménages.
Plus globalement, dans l'ensemble des outre-mer, on constate que l'augmentation du parc de logements, si elle ne permet pas de satisfaire les besoins, est plus rapide que celle de la population , cette évolution résultant « pour l'essentiel de la diminution récente de la taille des ménages dans les DOM et à Mayotte. Cette diminution s'explique notamment par un phénomène de décohabitation , liée à l'augmentation du niveau de vie des populations, à des changements de comportements et à l'allongement de la durée de la vie (qui explique l'augmentation de la proportion de personnes vivant seules) » 73 ( * ) .
Outre ces évolutions démographiques, un deuxième élément pèse sur la satisfaction des besoins de logement : la rareté et la cherté du foncier . Il s'agit du frein principal pour la construction de logements dans les outre-mer.
Ainsi que l'indiquaient Georges Patient et l'un de vos rapporteurs, « cette rareté tient tout d'abord aux caractéristiques géographiques de ces territoires : le nombre de terrains propres à la construction est souvent faible et fait l'objet d'une concurrence entre les différents agents économiques. Si l'on prend l'exemple de La Réunion, entre son caractère montagneux et les risques naturels auxquels elle est confrontée, seuls 40 % de sa superficie est " utile " » 74 ( * ) .
La rareté du foncier pèse bien entendu sur les prix . L'Inspection générale des finances (IGF) souligne elle-même que « le foncier est rare et son prix est généralement supérieur dans les DOM à celui constaté en métropole . Le prix du foncier a augmenté de façon importante ces dernières années : seule la Corse a connu une augmentation du coût du foncier supérieure sur la période 2006-2009 ; seule l'Île-de-France disposait en 2009 d'un coût du terrain au m 2 supérieur aux DOM. » 75 ( * )
La rareté et les prix élevés du foncier sont entretenus, comme le soulignent les acteurs réunionnais du logement, par la concurrence entre l'agriculture, les autres activités économiques et le logement, dans un contexte marqué par une préférence pour l'habitat individuel .
La préférence pour l'habitat individuel est en effet une donnée « culturelle » dans les outre-mer. Cet habitat est d'ailleurs largement prépondérant dans les DOM et à Mayotte : il représentait ainsi en 2006 la très grande majorité des résidences principales, avec des taux compris entre 63,5 % en Martinique et 94 % à Mayotte, contre seulement 57,2 % en France hexagonale 76 ( * ) .
Or, l'inflation de la demande de logements sous le double effet de la démographie et de l'évolution des structures familiales doit conduire à développer l'habitat collectif , ainsi que l'ont clairement exposé les acteurs du logement à La Réunion.
(2) Des besoins massifs qui vont au-delà du logement social : la problématique du logement intermédiaire
Vos rapporteurs soulignent enfin que le caractère massif des besoins des outre-mer en logement ne concernent pas uniquement le logement social, mais bien tous les types de logement et notamment le logement intermédiaire .
Les besoins de La Réunion sont estimés à 9 000 logements par an, dont environ 5 000 logements sociaux et 3 000 logements intermédiaires. Or, la production de logements intermédiaires s'est effondrée sous l'effet de la fin de la « défiscalisation Girardin » : alors que près de 5 000 logements intermédiaires étaient construits en 2008 sur l'île, seuls 780 l'ont été en 2012, ce qui est notoirement insuffisant.
Aux yeux de vos rapporteurs, si le logement social constitue la priorité des priorités , la construction de logements intermédiaires est aussi un enjeu crucial pour La Réunion mais également pour l'ensemble des outre-mer, notamment dans des perspectives de mixité sociale et de fluidité du parcours résidentiel .
b) Un jeu combiné avec la LBU pour un meilleur effet de levier et un pilotage qualitatif
(1) Après un démarrage poussif, le dispositif de défiscalisation est aujourd'hui bien maîtrisé par les acteurs du logement social et fait l'unanimité
Vos rapporteurs ont rappelé précédemment l'impact très positif du dispositif de défiscalisation introduit par la LODEOM sur la construction de logements sociaux .
La mise en oeuvre de ce dispositif et sa combinaison avec les crédits de la ligne budgétaire unique (LBU) n'a cependant pas été évidente dès le départ.
Ainsi, par une circulaire du 1 er juin 2010, Mme Marie-Luce Penchard, alors ministre de l'outre-mer, avait invité les préfets à privilégier le recours à la défiscalisation en indiquant que « sauf cas particulier, le recours à la défiscalisation doit conduire à une modération de la subvention voire à une absence totale de subvention » 77 ( * ) . Il était ainsi demandé aux préfets de ne permettre le double financement qu'en cas de contraintes spécifiques ou d'intérêts particuliers.
À la suite de la mobilisation des parlementaires ultramarins et au rapport établi par deux députés, MM. Claude Bartolone et Gaël Yanno, qui jugeaient à la lecture de cette circulaire que « l'esprit de la loi n'est pas celui-là » 78 ( * ) , la ministre de l'outre-mer est revenue sur cette circulaire par une note adressée aux préfets le 15 février 2011.
Vos rapporteurs soulignent à cet égard que l'article 33 de la LODEOM a rappelé que « la ligne budgétaire unique reste le socle du financement du logement social dans les départements d'outre-mer, à Mayotte, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon ».
Quatre ans après sa création, le dispositif de défiscalisation en matière de logement social est très largement jugé positif, comme le groupe de travail a pu le constater au cours de ses travaux. L'Union sociale pour l'habitat (USH) souligne ainsi que « la maîtrise progressive du dispositif d'ensemble fait (...) l'unanimité des organismes même si celui-ci reste pour certains organismes relativement complexe » 79 ( * ) tandis que la Fédération des entreprises publiques locales (EPL) estime que « le dispositif de défiscalisation est un levier indéniable pour aider à la construction massive de logements sociaux » 80 ( * ) .
Il convient toutefois de souligner une certaine déperdition des fonds publics lié à ce mécanisme. À titre d'exemple, une opération locative en Guadeloupe financée grâce à la complémentarité entre la LBU et la défiscalisation verra son équilibre financier impacté in fine d'un apport d'aide à la pierre de 2 millions d'€ pour un coût de 3,33 millions d'€ pour l'État. En effet, l'avantage fiscal coûte environ 0,53 million d'€, les différents frais de commercialisation et de gestion environ 0,53 million d'€ et les frais d'actes divers 270 000 € en particulier les frais notariés qui sont prélevés au début du montage mais aussi à la sortie du dispositif, chiffres souvent négligés car ces versements n'interviendront que dans quelques années.
Au-delà du renforcement du rythme de construction de logements sociaux, vos rapporteurs souhaitent revenir sur certains effets du dispositif de défiscalisation issu de la LODEOM :
- tout d'abord, le « risque de sous-consommation de [la LBU] » 81 ( * ) souvent évoqué depuis 2009, y compris par vos rapporteurs, n'a pas été vérifié . Les jugements formulés par les bailleurs sociaux sont rassurants : l'USH estime ainsi que « le risque souvent évoqué de substitution de la défiscalisation au lieu et place des crédits d'aide à la pierre (LBU) n'est pas observé. Ainsi, les crédits de la LBU ont connu ces dernières années une entière consommation tant en AE qu'en CP » 82 ( * ) ;
- par ailleurs, le dispositif est pleinement maîtrisé par les organismes de logement social et a permis l'émergence d'une véritable expertise en leur sein . Lors de sa rencontre avec le groupe de travail à La Réunion, l'ARMOS a ainsi souligné que le dispositif était bien installé dans le paysage du logement social et maîtrisé par les acteurs après une période d' « appropriation » assez longue. L'USH a généralisé cet état des lieux à l'ensemble des outre-mer en indiquant qu' « après une première période de mise en oeuvre entre 2007 et 2009, la maîtrise progressive du dispositif d'ensemble est soulignée par la plupart des organismes » 83 ( * ) ; elle relève même « l'émergence d'un savoir-faire et d'une ingénierie locale (en interne aux organismes, auprès des cabinets de défiscalisation notamment locaux) [qui] ont permis d'améliorer la maîtrise d'ensemble progressive du dispositif en faveur du logement social. » ;
- enfin, le recours au dispositif d'aide fiscale à l'investissement outre-mer a non seulement permis de soutenir la construction de logements sociaux et très sociaux mais a aussi conduit à une diminution des loyers de sortie des logements sociaux ainsi financés. Comme l'indiquent ainsi Georges Patient et l'un de vos rapporteurs, « les fonds disponibles grâce à la défiscalisation peuvent être utilisés non pas pour augmenter le nombre de logements sociaux financés (effet volume) mais pour accroître, sur un même projet, la part d'aide publique et ainsi diminuer le loyer de sortie pour l'[organisme de logement social] (effet prix) » 84 ( * ) .
(2) Le dispositif de défiscalisation a permis une réorientation partielle de la LBU
Vos rapporteurs notent enfin que la mobilisation des fonds issus de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer a permis d'utiliser les crédits de la LBU pour d'autres politiques, telles que la réhabilitation ou l'aménagement .
Pour ce qui concerne la réhabilitation , les acteurs réunionnais du secteur du logement soulignent ainsi qu'il s'agit d'une problématique essentielle : selon la Fédération réunionnaise du BTP (FRBTP), près de 10 000 logements sociaux sur les 57 000 que compte le parc réunionnais nécessiteraient un plan de réhabilitation.
Comme l'indique l'ARMOS, « le parc social existant est soumis à une usure accélérée du fait des conditions climatiques, et demande une remise à niveau pour que ne se créent pas de nouveaux ghettos ».
Ce constat est valable pour l'ensemble des outre-mer.
c) Une alternative possible à la défiscalisation mais, dans l'immédiat, le nécessaire maintien du levier fiscal de soutien à l'investissement
(1) L'augmentation de la LBU en compensation de la suppression de la défiscalisation dans le logement social : le miroir aux alouettes
Le montant de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer destiné au logement social étant en forte progression, le groupe de travail s'est interrogé, sous l'impulsion de sa présidente, sur les alternatives qui pourraient être imaginées.
Vos rapporteurs rappellent que la Cour des comptes avait préconisé dans un chapitre consacré aux « défiscalisations Girardin » de son rapport public annuel 2012, la substitution de subventions budgétaires à l'aide fiscale, autrement dit la suppression de la défiscalisation en faveur du logement social qui serait compensée par une augmentation de la LBU. La Cour estimait que « pour le logement social, des subventions budgétaires directes seraient moins coûteuses que la mesure instituée par la loi de mai 2009 (LODEOM), car elles économiseraient la part profitant aux seuls contribuables » 85 ( * ) .
Vos rapporteurs estiment cependant que l'augmentation de la LBU en compensation de la suppression de la défiscalisation en faveur du logement social n'est pas crédible :
- tout d'abord, il paraît pour le moins aléatoire d'organiser la budgétisation de plusieurs centaines de millions d'euros , plus encore dans la période actuelle marquée par le nécessaire redressement des comptes publics ;
- ensuite, une augmentation extrêmement importante de la LBU serait nécessaire pour conserver le même niveau d'intervention de l'État en faveur du logement social dans nos outre-mer : les crédits de la LBU devraient être au moins triplés . Dans un courrier adressé au ministre des outre-mer, Mme Margie Sudre, présidente du Haut conseil de la commande publique de La Réunion, estime quant à elle que, en cas de suppression de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer en matière de logement social, « le maintien du rythme de production actuel nécessiterait de multiplier le volume de la LBU par 3,5, mais également de revoir complètement les paramètres de calcul de ces subventions, qui n'ont pas évolué depuis 5 ans, et n'ont pas du tout intégré les évolutions du contexte réglementaire et économique de la construction » 86 ( * ) . Au vu de la situation budgétaire actuelle, une augmentation d'une telle ampleur de la LBU paraît totalement exclue ;
- enfin, il conviendrait de trouver un autre mécanisme de compensation pour les collectivités d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie qui ne bénéficient pas de la LBU .
(2) Un dispositif alternatif à la défiscalisation : un prêt à taux zéro aux organismes de logement social ultramarins
Le groupe de travail estime que la mise en place d'un prêt à taux zéro ou d'un prêt bonifié équivalent servi par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) pourrait constituer un dispositif alternatif à la défiscalisation permettant de réduire le coût de la dépense fiscale sans nuire au rythme de construction de logements sociaux dans les outre-mer .
Le groupe de travail a soumis cette proposition aux acteurs du logement dans les outre-mer, qui l'ont jugé recevable , tout en estimant qu'il conviendrait de l'expertiser de manière approfondie.
Au terme d'une première expertise, l'USH souligne ainsi que « les simulations établies pour la Guadeloupe (Société Coopération d'HLM de la Guadeloupe) et La Réunion (SHLMR) et par l'USH Outre-mer à partir de plusieurs opérations récentes des organismes confirment, globalement, le principe d'équivalence d'un PTZ sur 40 ans en compensation de l'avantage fiscal rétrocédé au logement social » 87 ( * ) . Dans l'hypothèse d'un maintien de la subvention moyenne de LBU pour un logement locatif social (soit 12 000 €), le montant de ce PTZ représenterait plus de 90 % du financement total des opérations, comme l'illustre le tableau suivant.
SIMULATION DU REMPLACEMENT DE LA DÉFISCALISATION EN MATIÈRE DE LOGEMENT SOCIAL PAR UN PTZ EN FAVEUR DES ORGANISMES DE LOGEMENT SOCIAL
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LLS avec défiscalisation |
LLS avec PTZ |
||
|
Prix de revient |
143 300 |
143 300 |
Prix de revient |
|
Subvention |
12 000 |
12 000 |
Subvention |
|
Défiscalisation |
50 000 |
0 |
Défiscalisation |
|
Prêt CDC classique |
81 300 |
131 300 |
Prêt à taux zéro |
|
Taux du prêt |
2,60 % |
0,00 % |
Taux du prêt |
|
Annuité |
3 293 |
3 283 |
Annuité |
Source : USH, contribution écrite transmise au groupe de travail.
Si un PTZ semble équivalent à l'apport actuel de la défiscalisation en matière de logement social, vos rapporteurs sont conscients que ce nouveau système de financement de la construction du logement social poserait un certain nombre de difficultés, qui ne paraissent cependant pas insurmontables :
- le contexte actuel en matière de taux incline à envisager une telle solution alternative au dispositif de défiscalisation. Il faut en effet rappeler que les prêts de la CDC aux organismes HLM ne sont pas à taux fixes mais sont liés au taux du livret A. En conséquence, si le taux du livret A repartait à la hausse et atteignait des niveaux supérieurs à 3,0 %, l'avantage du PTZ serait bien plus important, mais également beaucoup plus coûteux pour l'État et la Caisse des dépôts. S'il apparaissait donc qu'un PTZ était difficile à mettre en oeuvre, il conviendrait de réfléchir à la mise en place d'un prêt bonifié qui aurait un écart constant ou homothétique avec le prêt normal de la caisse ;
- le remplacement de la défiscalisation par un PTZ accordé aux organismes de logement social conduirait à augmenter sensiblement l'endettement des organismes, puisque le taux d'emprunt par logement social passerait de 65 à 90 % ;
- enfin, l'augmentation de près de 80 % du montant des prêts alloués aux opérations aurait pour effet d'aggraver les difficultés de mobilisation des garanties auprès des collectivités territoriales, qui sont déjà sérieuses dans de nombreux DOM. Vos rapporteurs estiment que cette question, indépendante de l'éventuelle mise en place d'un PTZ en faveur des organismes de logements sociaux ultramarins, risque de freiner la construction de logements sociaux et appellent le Gouvernement à prendre les mesures nécessaires.
Vos rapporteurs souhaitent donc que soient étudiées les modalités d'un PTZ ou d'un prêt bonifié équivalent servi par la Caisse des dépôts et consignations pour le financement des différentes catégories de logement social et l'établissement d'une stratégie de substitution progressive aux aides fiscales actuelles .
À leurs yeux, ce PTZ pourrait être réservé aux logements locatifs sociaux et très sociaux et donc ne pas s'appliquer au prêt locatif social (PLS) qui ne s'adosse à aucune subvention budgétaire.
Une telle solution présenterait, par rapport à la défiscalisation, plusieurs avantages :
- une réduction importante du coût global de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer pour l'État : cette dernière serait alors recentrée sur l'investissement productif ;
- une réduction du coût pour l'État de la politique du logement social dans les outre-mer , du fait de la disparition des coûts liés à la réduction d'impôt consentie au contribuable et à la rémunération des intermédiaires. L'État devrait ainsi uniquement compenser la bonification du prêt par la CDC qui pourrait atteindre au plus 375 millions d'euros, soit le montant actuel de rétrocession aux organismes de logement social. Par rapport au montant actuel de la dépense fiscale, cela représenterait ainsi une économie d'au minimum 110 millions d'euros, soit de l'ordre de 25 % de la dépense fiscale actuelle, certaines estimations allant jusqu'à 200 millions d'euros !
- l' absence de déstabilisation des organismes de logement social qui travaillent d'ores et déjà avec la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Cette solution résoudrait par surcroît les difficultés rencontrées par les organismes qui mobilisent l'aide fiscale à l'investissement, telles que les délais variables d'instruction des demandes d'agrément ou les échanges tatillons sur le calcul de la base éligible.
Comme l'indique l'USH, cette piste permettrait, comme la combinaison entre un PTZ et une LBU renforcée, de « maintenir l'avantage fiscal rétrocédé aux organismes de logement social, tout en maîtrisant ou en réduisant le coût total pour l'État. » 88 ( * )
(3) Dans l'immédiat : la nécessaire pérennisation du dispositif de défiscalisation ajusté afin d'en renforcer l'efficacité et le caractère vertueux
Dans l'attente de cette étude, il convient de pérenniser le mécanisme de financement mixte actuel combinant la LBU et les flux drainés grâce aux dispositifs fiscaux de soutien à l'investissement outre-mer , dont vos rapporteurs ont souligné l'efficacité en termes de construction de logements sociaux et très sociaux.
Ce mécanisme pourrait cependant utilement être ajusté, afin de le rendre plus efficace et plus vertueux .
Vos rapporteurs estiment tout d'abord que le plafonnement à 18 000 € de l'avantage fiscal à l'impôt sur le revenu pourrait être assorti de la prise en compte, pour le calcul de la base de réduction d'impôt, du taux de rétrocession réel et non plus du taux de rétrocession légal minimal.
Cette mesure, souhaitée par les bailleurs sociaux, permettrait de restreindre fortement le nombre d'investisseurs par projet et ainsi de faciliter la collecte, tout en abaissant le montant des frais d'intermédiation .
D'après les données fournies par l'ARMOS à La Réunion, le plafond de 18 000 € conduit théoriquement, pour un investissement de 10 millions d'euros, à regrouper au moins 98 investisseurs. Dans les faits, tous les investisseurs n'atteignant pas le plafond de 18 000 €, 137 investisseurs en moyenne doivent être impliqués. La prise en compte des taux de rétrocession réels permettrait de renforcer le caractère vertueux du dispositif de défiscalisation puisque « les frais de collecte pourraient être très sensiblement réduits et les retours aux promoteurs sociaux optimisés d'autant » 89 ( * ) .
Vos rapporteurs appellent ensuite au rehaussement de 10 points du taux légal de rétrocession qui passerait ainsi de 65 à 75 % . Cette mesure répond au même objectif de renforcement des effets vertueux de la défiscalisation.
L'ensemble des interlocuteurs du groupe de travail ont en effet souligné que l'avantage fiscal réellement rétrocédé était très sensiblement supérieur au taux légal de 65 % .
Notre collègue Georges Patient et l'un de vos rapporteurs soulignaient ainsi dans leur rapport publié en octobre 2012 qu'une étude réalisée par la Délégation générale à l'outre-mer (DéGéOM) à La Réunion et en Guyane faisait apparaître des taux de rétrocession compris entre 72 % et 78 %, avec une moyenne de 75 % 90 ( * ) .
L'USH confirme que le taux de rétrocession réel est compris entre 70 et 80 %, soulignant que cette situation est le résultat d'une « concurrence désormais bien établie au plan local par les bailleurs sociaux entre les cabinets de défiscalisation et de la meilleure maîtrise des équilibres globaux de ces opérations par les organismes sociaux afin de tenir le prix de ces opérations et donc les loyers réglementaires HLM » 91 ( * ) . En conséquence, les bailleurs sociaux appellent de leurs voeux, tant au niveau national qu'à La Réunion, au relèvement du taux de rétrocession légal.
Vos rapporteurs appellent enfin à la réduction à 2 ans de la durée de portage afin de limiter les frais de gestion et les frais de débouclage des programmes de logement social. Comme l'indique l'USH, cette mesure « se traduirait immédiatement par une réduction des coûts de gestion de 60 000 € par opération » 92 ( * ) .
Vos rapporteurs soulignent que ces trois dernières mesures peuvent être mises en oeuvre rapidement . Elles répondent à un objectif clair : l'optimisation de l'investissement en faveur du secteur du logement social afin de maintenir le rythme de construction actuel . Ces ajustements sont de nature à réduire le coût global du dispositif pour les finances publiques tout en optimisant l'avantage fiscal rétrocédé aux organismes de logement social .
PROPOSITION N° 1 :
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5 mesures en faveur du maintien d'un soutien massif à la construction de logements sociaux : a) L'étude, à bref délai, des modalités d'un prêt à taux zéro ou d'un prêt bonifié équivalent servi par la Caisse des dépôts et consignations pour le financement des différentes catégories de logement social et l'établissement d'une stratégie de substitution progressive aux aides fiscales actuelles ; b) La pérennisation du mécanisme de financement mixte actuel combinant, dans des proportions variables, LBU et flux drainés par l'intermédiaire des dispositifs fiscaux de soutien à l'investissement outre-mer ; c) Le maintien d'un plafonnement de 18 000 € de l'avantage fiscal à l'IR assorti de la prise en compte, pour le calcul de la base de réduction d'impôt, du taux de rétrocession réel et non plus du taux de rétrocession légal minimal, ce qui permet de restreindre le nombre d'investisseurs par projet et donc de faciliter la collecte tout en abaissant le montant des frais d'intermédiation ; d) Un rehaussement de 10 points du taux légal de rétrocession qui passerait de 65 à 75 % ; e) La réduction à 2 ans de la durée de portage afin de limiter les frais de gestion et les frais de débouclage du programme. |
Pour le groupe de travail, l'ensemble de ces mesures doivent s'intégrer dans un plan quinquennal pour le logement dans les outre-mer.
Au vu de l'ampleur des besoins de ces territoires, il convient que le Gouvernement, et notamment le ministre des outre-mer, en fasse une de ses priorités. Une programmation pluriannuelle des crédits du logement social, en concertation avec les collectivités territoriales et les acteurs du logement, paraît ainsi indispensable, tout comme des objectifs de production de logements sociaux ou de logements en accession sociale, ainsi que des objectifs en matière de réhabilitation ou de lutte contre l'habitat indigne.
(4) La nécessaire modification du dispositif « Duflot » pour l'adapter aux réalités des outre-mer et permettre la construction de logements intermédiaires dans ces collectivités
Enfin, même si ce sujet ne relève pas directement du champ du présent rapport, vos rapporteurs estiment qu'il convient d' adapter le dispositif de soutien à l'investissement locatif « Duflot » , introduit par la loi de finances pour 2013 93 ( * ) , aux réalités des outre-mer, ceci afin de soutenir la production du logement intermédiaire.
La question de l'adaptation du « Duflot » aux réalités des outre-mer est revenue quasi-systématiquement au cours des échanges du groupe de travail avec les acteurs du logement, tant au cours du déplacement à La Réunion que lors de la visioconférence organisée avec les socioprofessionnels de la Nouvelle-Calédonie.
L'avis des socioprofessionnels ultramarins est unanime : ce dispositif est aujourd'hui inadapté aux réalités ultramarines ; insuffisamment attractif, il ne permettra pas, en l'état, la construction de logements intermédiaires dont les outre-mer ont pourtant cruellement besoin.
Le taux de la réduction d'impôt dans les outre-mer est certes fixé à 29 %, contre 18 % pour le territoire hexagonal. La Fédération réunionnaise du BTP (FRBTP) note cependant que cet écart est identique à celui qui existait pour le dispositif de soutien à l'investissement locatif précédent, le « Scellier », entre les outre-mer et l'Hexagone. Or le « Scellier » DOM n'a pas été attractif pour les investisseurs et son effet a donc été très limité. Par ailleurs, la Fédération estime que le plafonnement de la réduction d'impôt à 10 000 € a pour effet d'orienter les investissements vers les logements T1 et T2, alors que les besoins de la population réunionnaise concernent plutôt des T3 ou des T4.
Les socio-professionnels néo-calédoniens s'inquiètent quant à eux du manque d'attractivité du taux appliqué dans les collectivités du Pacifique - identique à celui appliqué dans les départements d'outre-mer - par rapport au taux appliqué dans l'Hexagone.
Vos rapporteurs estiment que l'adaptation du « Duflot » pourrait passer par la réduction de 9 à 6 ans de la période de défiscalisation et un relèvement du taux applicable pour les investissements réalisés dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie .
2. Vers un encadrement renforcé et une meilleure efficience des dispositifs fiscaux de soutien à l'investissement productif dans le respect de la diversité des outre-mer
Si les dispositifs d'aide fiscale à l'investissement dans les outre-mer ont prouvé leur efficacité et paraissent indispensables, ils restent perfectibles. Le groupe de travail a ainsi orienté sa réflexion dans trois directions :
- le perfectionnement des outils existants en complémentarité d'autres outils, afin d'optimiser l'efficience des financements,
- l'amélioration des procédures et la prise en compte effective des priorités sectorielles locales de développement,
- la poursuite de la moralisation des dispositifs.
a) Restaurer et améliorer l'efficience économique des dispositifs fiscaux de soutien à l'investissement productif
(1) Restaurer l'efficacité des dispositifs mis à mal par la décision du Conseil constitutionnel
La décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 2012 relative à la loi de finances pour 2013 a supprimé la part variable du plafond de déductibilité. Elle a ramené à 18 000 € le plafond global applicable aux investissements outre-mer net de la quote-part rétrocédée à l'exploitant ultramarin. Cette décision a plusieurs conséquences préjudiciables :
- le rétrécissement du spectre de la cible potentielle de collecte , en modifiant le profil des investisseurs, puisqu'elle rend le système moins attractif pour les contribuables-investisseurs les plus fortunés .
Selon les données fournies par le GIFOM, cette limitation à 18 000 €, qui inclut par surcroît le plafond global de réduction d'impôt de 10 000 € défini à l'article 200-0 A du code général des impôts, « seuls les contribuables dont le revenu global est compris entre 100 000 € et 200 000 € pourront trouver un attrait éventuel aux investissements outre-mer »,
- le risque d'éviction des gros contribuables et donc une réduction des gisements potentiels de collecte .
Selon le GIFOM, toujours, « le gain net du contribuable est plafonné à 4 500 € pour le logement social et à 5 600 € pour le secteur productif soumis à agrément, ramenant ainsi la rentabilité de l'opération pour les contribuables ayant un revenu net global imposable (RNGI) supérieur à 300 000 € à moins de 6 % (moins de 3 % à partir de 400 000 €) d'impôt économisé. Cette trop faible rentabilité, associée à la lourdeur et la durée de ces investissements détournera de l'outre-mer la majeure partie des contribuables dont le revenu dépasse 200 000 €. » Le tarissement partiel des gisements de collecte menace le bouclage des gros projets mais également des petits car la raréfaction des flux est susceptible d'affecter l'ensemble des investissements programmés ou en gestation,
- la complication des schémas de collecte du fait de la nécessité d'un plus grand nombre d'investisseurs pour un montant donné d'investissement, la mise en péril de certains projets et le renchérissement de leur coût .
Les règles du code monétaire et financier de placement auprès d'un cercle restreint d'investisseurs interdit toute publicité, tout démarchage et limite le nombre des investisseurs contactés à 150 depuis 2012 (décret n° 2012-1243 du 8 novembre 2012). Or, sauf à recourir à l'appel public à l'épargne selon des procédures longues et lourdes, la plupart des projets sont financés en placement privé avec des tours de tables de 130 investisseurs (150 contactés). Avec les restrictions de rentabilité fiscale et la contraction de cible potentielle, et donc de gisement potentiel, évoquées précédemment, selon le GIFOM, « les projets supérieurs à 8 millions d'euros pour les investissements productifs et à 7,8 millions d'euros pour les logements sociaux ne pourront plus être financés », « entre 4,55 millions d'euros et 8 millions d'euros, la collecte ne pourra qu'exceptionnellement être menée à bien alors que 69 % en montant des projets en logement social et 47 % en productif soumis à agrément sont supérieurs à ce seuil ». La collecte est en outre fragilisée pour les projets de montants inférieurs.
Cette analyse a été souscrite par nombre des interlocuteurs du groupe de travail et notamment la FEDOM et l'ACCIOM.
Plutôt que de relever le plafond comme cela est parfois proposé, il est apparu plus pertinent et plus réaliste au groupe de travail, dans le contexte budgétaire actuel, de restaurer les capacités de collecte en préconisant le maintien du plafond légal à 18 000 € et, corrélativement, sa déconnexion du plafond global de 10 000 €. Autrement dit, un contribuable devrait pouvoir bénéficier, à côté du plafond d'avantage fiscal de 10 000 € pour les niches « hexagonales », d'un avantage fiscal plafonné à 18 000 € pour les niches ultramarines.
Cette déconnexion ne conduira pas à multiplier les projets défiscalisés dans les outre-mer mais, en revanche, facilitera le bouclage financier des projets ayant recours à l'aide fiscale à l'investissement outre-mer.
PROPOSITION N° 2 :
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Pour l'ensemble des secteurs, celui du logement social comme celui de l'investissement productif, déconnecter le plafond de 18 000 € d'avantage fiscal du plafond général de 10 000 € afin de restaurer les capacités de collecte de flux d'aide fiscale au soutien de l'investissement outre-mer. |
En outre, la mise en oeuvre de cette proposition paraît urgente car la réalisation de nombreux projets est menacée pour l'année 2013 .
En effet, selon les statistiques du GIFOM, « sur 606 millions d'euros d'investissements programmés, plus de 30 % présentent des caractéristiques rendant la collecte totalement impossible et 22 % très aléatoire. 130 millions d'euros de collecte sont ainsi concernés pour le simple GIFOM » qui feront défaut à l'investissement outre-mer. « Le constat formel de l'échec interviendra dans les dernières semaines de l'année 2013 et rendra impossible tout sauvetage . »
Il est à noter que les informations relatives à la collecte en cours sont alarmantes puisque, toujours selon le GIFOM mais également l'ensemble des cabinets auditionnés, une baisse de la collecte de 30 % par rapport à 2012 est enregistrée à la fin du mois de mai . Il est aussi à craindre que cette baisse entraîne des interruptions brutales de projets, les fonds défiscalisés arrivant dans le plan de financement en cours de chantier et représentant en moyenne entre 30 % et 35 % des ressources. Ce mouvement risque enfin d'obérer l'avenir en renforçant la frilosité des banques et en provoquant une démobilisation des investisseurs.
(2) Améliorer l'efficience des dispositifs, ce qui n'exclut pas le recours à des dispositifs alternatifs dans certains cas
La pérennisation des aides fiscales de soutien à l'investissement dans les outre-mer n'exclut ni leur aménagement en vue d'une efficience supérieure, ni leur complémentarité avec d'autres mécanismes de financement tels que le crédit d'impôt.
Tout d'abord, l'efficience de l'aide fiscale pour les économies ultramarines dépend du taux de rétrocession de l'avantage fiscal à l'exploitant . La loi prévoit des taux légaux minimaux qui diffèrent selon le montant de l'investissement et le secteur concerné. En matière d'investissement productif, le taux a été fixé par la loi de finances pour 2011 à 62,5 % pour les investissements d'un montant supérieur à 300 000 € et à 52,63 % pour les autres. Pour le logement social, la rétrocession, qui intervient sous forme de minoration des loyers et de diminution de prix de cession du bien à l'organisme locataire en fin de période de portage, s'élève à 65 % de la réduction d'impôt. Selon les témoignages recueillis lors des auditions et du déplacement à La Réunion, il apparaît que ces minima légaux sont devenus très théoriques, les taux effectivement pratiqués étant bien supérieurs . Cette élévation, bénéfique pour l'exploitant ultramarin, du niveau des taux de rétrocession résulte du jeu de la concurrence entre les cabinets de montage pour l'optimisation des conditions de financement. Afin de mettre le droit en accord avec la pratique et offrir de meilleures garanties aux exploitants ultramarins, le groupe de travail a proposé précédemment de rehausser de 10 points le taux de rétrocession pour le logement social et de le fixer à 75 % de l'avantage fiscal. Les taux pratiqués en matière d'investissement productif étant plus disparates mais également en nette hausse par rapport aux exigences légales, il a semblé prudent de ne pas d'emblée définir de nouveaux seuils, comme pour le logement social où le taux de 75 % correspond désormais à la norme, mais plutôt de mettre à l'étude cette question.
PROPOSITION N° 3 :
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Évaluer la possibilité de rehausser les taux de rétrocession légaux en matière d'investissement productif. |
Dans une démarche de recherche de modération de la dépense fiscale pour l'État et de rationalité économique , le groupe de travail a identifié deux hypothèses dans lesquelles des mécanismes fiscaux alternatifs sont susceptibles de relayer la défiscalisation.
La première alternative vise le cas des entreprises ultramarines qui produisent un résultat et dégagent donc une « capacité fiscale » l'année de réalisation de l'investissement . Il s'agit d'optimiser le recours à la défiscalisation et de le pondérer par la capacité propre de l'entreprise à financer l'investissement. Ainsi, il n'y aurait pas de recours à la défiscalisation lorsque le financement de l'investissement peut être assumé par l'entreprise sur ses résultats par réduction du montant de l'assiette de l'impôt sur les sociétés dont elle est redevable l'année de la réalisation de l'investissement. Dans l'hypothèse d'un investissement d'un montant supérieur à cette capacité fiscale l'année de sa réalisation , l'exploitant pourrait mobiliser des fonds extérieurs provenant de flux défiscalisés pour financer la part du montant de l'investissement excédant cette capacité fiscale propre : il s'agirait dans ce cas d'un dispositif mixte où la défiscalisation prend le relais du crédit d'impôt. Ainsi, la défiscalisation pallie l'absence de capacité d'investir ou prend le relais de cette capacité, quand elle existe, pour la part de l'investissement excédant cette capacité.
Ce dispositif s'inspire de la fiscalité locale polynésienne en vertu de laquelle l'exploitant qui bénéficie d'un agrément local pour le financement de son projet impute en priorité l'aide fiscale sur son impôt au titre de l'année de réalisation de son programme d'investissement. Le solde, si le projet génère un crédit d'impôt que l'exploitant ultramarin n'est pas en mesure de consommer immédiatement, est « placé » auprès de tiers investisseurs.
Notons qu'un tel dispositif peut être mis en place rapidement sans déstabiliser les projets d'investissement en cours de programmation.
Notons également qu'utilisant la capacité fiscale liée à l'impôt sur les sociétés, ce dispositif ne peut être envisagé que pour les DOM mais pas pour les COM et la Nouvelle-Calédonie qui disposent de l'autonomie fiscale et dont les entreprises devraient pouvoir continuer à recourir à la défiscalisation pour l'intégralité du montant de l'investissement.
PROPOSITION N° 4 :
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Lorsque l'entreprise qui investit produit un résultat, réserver le recours à l'aide fiscale au soutien de l'investissement productif outre-mer, l'année de réalisation de l'investissement, au financement de la portion du montant du projet excédant la capacité fiscale de l'entreprise à annuler son impôt sur les sociétés par réduction de l'assiette. |
L'autre alternative à la défiscalisation est l'instauration d'un crédit d'impôt . Dans le cadre de la réflexion gouvernementale en cours, cette option semble avoir la faveur du ministère des finances mais est inadaptée au tissu entreprenarial et à l'environnement des entreprises ultramarines. En effet :
- contrairement à l'aide fiscale à l'investissement, le crédit d'impôts n'est pas considéré comme un apport en fonds propres par les banques et ne peut donc pas avoir l'effet de levier nécessaire pour obtenir un prêt ;
- avec le crédit d'impôt, se pose donc la question du préfinancement ;
- le crédit d'impôt est inapplicable dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie qui disposent de l'autonomie fiscale.
Cette alternative ne serait envisageable que dans des hypothèses tout à fait circonscrites et si elle était assortie de nombreuses garanties qui n'accompagnent pas, d'ordinaire, le crédit d'impôt. En particulier, et comme cela a été indiqué lors de la rencontre des dirigeants d'Air austral, le dispositif imaginé devrait :
- assurer pour l'exploitant un niveau de rendement de l'investissement équivalent au dispositif de l'aide fiscale actuelle,
- s'accompagner d'un dispositif de préfinancement ou de prêts-relais à des conditions avantageuses et certaines.
Air austral fait valoir que « le mécanisme actuel permet de mobiliser 40 % du montant agréé de l'investissement dès son acquisition, les investisseurs fiscaux prenant le risque de remise en cause de l'avantage fiscal pendant 5 ans en cas d'arrêt de l'exploitation » et précise qu' « il faudrait que le crédit d'impôt puisse aussi être mobilisé auprès de banques dès la livraison de l'investissement, ce qui implique que ce crédit ne soit pas remis en cause, autrement sa mobilisation paraît hautement problématique ».
S'il est réputé alléger la dépense fiscale pour l'État en faisant l'économie, par rapport au système actuel de la défiscalisation, de l'avantage fiscal bénéficiant au contribuable-investisseur extérieur et des coûts d'intermédiation, le résultat ne doit pas être de majorer le coût de l'investissement pour l'exploitant ultramarin par rapport à la situation actuelle .
L'abaissement du coût de l'investissement, y compris pour de grosses entreprises , est une donnée majeure pour ne pas dégrader une position compétitive déjà fragilisée par les surcoûts. Il ne faut pas oublier que les grosses entreprises ont souvent un rôle de locomotive des économies locales générant de nombreux emplois indirects et que les pénaliser peut provoquer des réactions en chaîne. En outre, certaines grandes entreprises assument des missions de « quasi service public » qui sont vitales pour les territoires : ainsi la compagnie Air Tahiti, dont le président directeur général a été auditionné par le groupe de travail, maintient-elle des lignes régulières déficitaires vers certaines îles des archipels éloignés de Tahiti grâce à l'abaissement du prix d'achat des avions ATR rendu possible par le recours aux flux extérieurs défiscalisés. Cet abaissement du coût du capital a ainsi des répercussions favorables sur la qualité de la desserte du territoire et donc la continuité territoriale mais aussi sur le prix des billets pour les voyageurs.
Deux observations peuvent laisser douter de l'absence de renchérissement pour l'exploitant du coût de l'investissement :
- le préfinancement aura nécessairement un coût . Notons, à titre de comparaison, que dans le cadre de la mise en oeuvre outre-mer du crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE), l'État propose, via Oséo, une offre de préfinancement, mais cette avance de trésorerie est soumise à intérêts de 3 à 5 % selon le montant de l'avance ;
- le montage technique et juridique du projet d'investissement ainsi que le plan de financement, aujourd'hui réalisés par l'intermédiaire dans le dispositif de financement défiscalisé et donnant lieu à des frais mis à la charge des contribuables-investisseurs, nécessiteront le recours à des conseils et des experts dont la rémunération pèsera, cette fois, directement sur l'exploitant.
Enfin, le système du crédit d'impôt comme mécanisme de substitution à l'aide fiscal actuelle ne paraît pas pouvoir être généralisé à l'ensemble des projets d'investissement. En effet, soit sa mise en oeuvre est subordonnée à un agrément et la thrombose de l'administration fiscale est garantie, soit aucun agrément n'est prévu et le mécanisme réservera encore moins de visibilité qu'aujourd'hui.
Toutes ces raisons et ces interrogations ont conduit le groupe de travail à considérer qu'une étude était nécessaire et qu'en tout état de cause ne pourraient être concernés par l'alternative du crédit d'impôt se substituant à la défiscalisation que les projets relevant aujourd'hui de la procédure d'agrément. Il est en outre clair qu'en l'absence de système de préfinancement spécialement aménagé impliquant par exemple la Banque publique d'investissement (BPI), dont l'installation dans les outre-mer est encore à l'état de projet, ce dispositif est inadapté aux petites entreprises ultramarines qui ne disposent pas d'un accès au crédit .
PROPOSITION N° 5 :
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Étudier, pour le secteur de l'investissement productif et les dossiers actuellement éligibles à la procédure d'agrément, la possibilité d'instituer un mécanisme de crédit d'impôt susceptible de constituer une alternative au dispositif d'aide fiscale au soutien de l'investissement productif outre-mer, le mécanisme devant offrir les mêmes garanties de réduction des coûts d'investissement pour l'exploitant ultramarin. Ce dispositif n'est susceptible de s'appliquer qu'aux grandes entreprises des DOM disposant d'un accès effectif au crédit. |
b) Améliorer les performances des procédures au service des priorités de développement de chaque territoire
(1) Aménager une meilleure réactivité des procédures d'agrément
La procédure d'agrément est double : en fonction de l'importance du montant de l'investissement, la décision appartient à la direction générale des finances publiques ( DGFIP ) ou à son échelon déconcentré, la direction régionale ( DRFIP ). Ainsi, en matière de logement, les investissements d'un montant supérieur à 20 millions d'euros, et dans les autres secteurs éligibles les investissements productifs d'un montant supérieur à 1,5 million d'euros ressortissent à la compétence de la DGFIP. Celle-ci a traité en moyenne quelque 500 dossiers par an au cours des trois dernières années dont environ 80 % ont obtenu l'agrément. En ce qui concerne les collectivités d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie cependant, toutes les demandes d'agrément sont instruites par la DGFIP.
(a) Des délais d'instruction en décalage avec les prescriptions légales
En vertu de l'article 217 undecies du code général des impôts :
« L'agrément est tacite à défaut de réponse de l'administration dans un délai de trois mois à compter de la réception de la demande d'agrément. Ce délai est ramené à deux mois lorsque la décision est prise et notifiée par l'autorité compétente de l'État dans les départements d'outre-mer.
Lorsque l'administration envisage une décision de refus d'agrément, elle doit en informer le contribuable par un courrier qui interrompt le délai mentionné au premier alinéa et offre la possibilité au contribuable, s'il le sollicite, de saisir, dans un délai de quinze jours, une commission consultative dont la composition, les attributions et le fonctionnement sont définis par décret. En cas de saisine, un nouveau délai d'une durée identique à celle mentionnée au premier alinéa court à compter de l'avis de la commission. La commission dispose, pour rendre cet avis, d'un délai ne pouvant excéder deux mois.
Le délai mentionné au premier alinéa peut être interrompu par une demande de l'administration fiscale de compléments d'informations. Il est suspendu en cas de notification du projet pour examen et avis de la Commission européenne. »
De l'avis général des acteurs économiques, la procédure conduite au niveau central est trop longue et entraîne souvent un différé de la réalisation de l'investissement qui peut être préjudiciable à sa pertinence économique.
Selon la DGFIP elle-même, la durée moyenne de traitement des demandes d'agrément au niveau central s'est élevée à 163 jours en 2012 contre 140 jours en 2011, 169 jours en 2010 et 157 jours en 2009. L'instruction s'étale donc en moyenne sur 5 à 6 mois mais peut aller bien au-delà pour certains dossiers concernant des investissements productifs.
Elle est en revanche plus rapide pour les dossiers relatifs à la construction de logements sociaux bénéficiant du dispositif de l'article 199 undecies C du code général des impôts puisque la DGFIP fait état d'un délai de traitement de 42 jours en 2012. Cela s'explique par la mise en place en la matière d'une procédure standardisée (questionnaire type, liste de pièces à fournir ...) favorisée notamment par la permanence d'acteurs bien identifiés. La DGFIP s'engage en outre à traiter avant la fin de l'année les dossiers complets déposés avant le 31 mai.
Pour les dossiers d'investissement productif en revanche, et de l'aveu même de la DGFIP, le délai légal de trois mois prévu par la loi pour mener l'instruction de la demande d'agrément « n'est jamais respecté ».
En pratique, une procédure itérative s'engage à compter de l'introduction de la demande d'agrément et chaque demande d'information complémentaire interrompt ledit délai ce qui, pour la DGFIP, est une façon de préserver sa capacité d'investigation et de gérer les priorités, tandis que ces navettes successives du dossier sont perçues comme des manoeuvres dilatoires par les demandeurs. Ce sentiment est renforcé par le caractère , semble-t-il, fréquemment tardif de la signification de la demande d'information complémentaire , l'administration fiscale laissant s'écouler le délai pendant plusieurs semaines, voire plusieurs mois, avant de provoquer son interruption par une demande d'information ; plusieurs acteurs économiques de différents secteurs ont en effet informé le groupe de travail de cette pratique. Cinq à six itérations peuvent ainsi s'enchaîner, entraînant chaque fois un allongement du délai d'instruction. Certains dossiers sont encore en attente d'une réponse de la DGFIP après plus de deux années ; ainsi un projet de création d'une pépinière amorçant la création d'une filière sylvicole et s'inscrivant dans un projet de reboisement en Province sud de la Nouvelle-Calédonie, déposé à la mi-avril 2011 est-il toujours en attente.
Il faut dire que la procédure nécessite de produire de nombreux documents économiques ou juridiques (contrats, autorisations administratives, permis de construire, lettres d'intention de futurs partenaires économiques...) dont la validité doit être parfois vérifiée, et implique la consultation de diverses administrations au niveau local (préfecture ou haut-commissariat) comme au niveau central (administration technique fonction du secteur concerné : agriculture, pêche, ARCEP ...). L'avis de la Délégation générale à l'outre-mer est également requis et, semble-t-il, se fait parfois attendre ... Le bureau des agréments vérifie méticuleusement si l'ensemble des conditions légales est rempli, conditions de forme (caractère préalable de la demande, respect des obligations fiscales et sociales des parties au projet...) et conditions de fond (éligibilité du projet, répercussions en termes de création d'emplois, intérêt économique pour le territoire...) ; il vérifie également le cadrage financier du projet (finalisation du plan de financement, respect du plafond communautaire des aides pour les DOM, respect du taux légal de rétrocession...).
Concernant le plan de financement , il arrive fréquemment que la décision de prêt bancaire soit suspendue à l'octroi de l'agrément, alors même que la DGFIP requiert un plan de financement « bouclé » pour prendre une décision. Cette attente réciproque est de nature à ralentir encore la procédure d'autant qu'à la suite d'un problème survenu dans un dossier, la DGFIP, qui avait assoupli sa pratique en acceptant de procéder en deux temps en commençant par délivrer un accord de principe afin de déclencher l'accord bancaire, a décidé un retour à une stricte orthodoxie.
Si la rigueur est de mise pour assurer la sécurité juridique requise, une attitude par trop rigide et pointilliste ne doit pas prévaloir. Nombreux sont les critères légaux qui ménagent une marge substantielle d'appréciation à l'administration fiscale , laquelle doit s'imprégner des exigences concrètes du monde de l'économie et ne pas appréhender les projets sous les seuls prismes juridique et comptable.
À l'aune des échanges que la délégation a pu avoir à La Réunion, il semble que le traitement local des dossiers d'agrément soit mieux perçu par les acteurs économiques ; le sentiment de traitement discrétionnaire par l'administration fiscale disparaît. Sans doute le rapprochement du centre de décision de la localisation du projet rend-il plus crédibles les observations formulées et les demandes de justifications car l'administration fiscale est alors réputée posséder une connaissance intime du contexte économique dans lequel le projet s'inscrit . L'appréciation de l'intérêt économique du projet pour le territoire, en dépit des avis requis par la procédure, peut en effet être sujette à caution lorsque tout se décide de façon centralisée alors même que les réalités territoriales sont très diverses et que les projets concernent des secteurs économiques très variés. En tout état de cause, l'appréciation portée par le bureau des agréments s'appuie sur l'avis rendu par la DéGéOM forgé à partir des éléments d'information délivrés par les services locaux placés sous l'autorité du préfet pour les DOM et par les services du Haut-commissariat pour les COM.
Or, ces consultations en cascade , avec d'ailleurs parfois des positions contradictoires finalement tranchées par l'administration fiscale, sont chronophages et contribuent à allonger les délais.
Le délai moyen de traitement des dossiers par les services décentralisés plaide également en faveur d'une plus grande déconcentration des procédures. Le traitement local est en effet nettement plus rapide que le traitement centralisé. Ce constat doit cependant être relativisé dans la mesure où les DRFIP ont à connaître de dossiers de moindre montant sans doute moins complexes.
Le tableau ci-après révèle en outre une certaine disparité de délais d'un département à l'autre , les services de l'État paraissant particulièrement performants à La Réunion où le délai a été réduit de moitié en 2012 en dépit d'une augmentation du nombre de dossiers traités de près de 30 %. Dans les départements de Guadeloupe, Guyane et Martinique, les délais sont 2,5 à 3 fois supérieurs malgré un nombre de dossiers à la baisse en 2012 ; en outre, ces délais n'évoluent guère depuis 2010.
Évolution du délai moyen de traitement
par la DRFIP
(en nombre de jours)
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Évolution du délai moyen de traitement
par la DRFIP
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||||
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2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
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|
Guadeloupe |
168 |
116 |
79 |
82 |
|
Guyane |
62 |
80 |
80 |
78 |
|
Martinique |
79 |
101 |
95 |
91 |
|
Réunion |
39 |
69 |
61 |
33 |
Source DGFIP
Nombre de dossiers traités annuellement par les DRFIP
|
Nombre de dossiers traités annuellement par les DRFIP |
||||
|
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
|
|
Guadeloupe |
34 |
38 |
111 |
65 |
|
Guyane |
58 |
54 |
102 |
88 |
|
Martinique |
33 |
30 |
66 |
52 |
|
Réunion |
40 |
152 |
159 |
225 |
Source DGFIP
Outre la complexité de la procédure, les délais peuvent également s'expliquer par les moyens humains mis, ou pas, à disposition, tant au niveau central qu'aux échelons déconcentrés.
(b) Des moyens humains globalement insuffisants
Selon les informations recueillies auprès de la DGFIP, la division « outre-mer » du bureau des agréments est constituée de deux cadres et de 6 rédacteurs également chargés d'autres types de dossiers. Ces effectifs , considérés comme « extrêmement justes », n'ont connu aucune évolution. Par ailleurs, selon la DGFIP, les DRFIP disposent de moyens humains très restreints : un unique cadre A expérimenté est affecté à l'instruction des dossiers, et bien souvent cette affectation n'est pas exclusive d'autres tâches.
Le déplacement à La Réunion a toutefois permis de constater que la cellule affectée à l'instruction des demandes d'agrément était composée de trois personnes pour faire face à une montée en puissance des dispositifs fiscaux ; les délais bien évidemment s'en ressentent conformément à ce qui apparaît dans les tableaux figurant ci-dessus.
On peut simplement s'étonner que la DGFIP ne paraisse pas très au fait des effectifs déconcentrés en charge de la gestion de la procédure d'agrément. Cela confirme le sentiment d'une certaine distance aux réalités locales.
Ainsi, une modification du seuil de déconcentration des procédures d'agrément semble devoir être envisagée pour tenter de réduire les délais d'instruction et de mieux prendre en compte l'intérêt économique local qui ne doit pas être examiné sous le seul angle de la viabilité économique du projet d'investissement mais doit intégrer une appréciation sectorielle et territoriale.
PROPOSITION N° 6 :
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Élargir le champ de compétence des directions régionales des finances publiques à l'ensemble des projets d'investissement productif sous agrément d'un montant inférieur à 5 millions d'euros au lieu de 1,5 million d'euros actuellement, pour une meilleure prise en compte des priorités sectorielles territoriales et du contexte économique local, ainsi qu'une réduction des délais d'instruction. |
PROPOSITION N° 7 :
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Instaurer, dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, une procédure déconcentrée d'instruction des agréments semblable à celle en vigueur dans les départements d'outre-mer. |
Outre cette réorganisation fonctionnelle, il paraît nécessaire d'étudier la possibilité d'alléger la constitution des dossiers sans remettre en cause la sécurité juridique, d'assurer en amont une meilleure lisibilité des justifications requises pour l'instruction du dossier afin de limiter la procédure itérative et de donner davantage de visibilité aux investisseurs en tentant de clarifier un certain nombre de critères légaux tels que la notion d'intérêt économique.
(2) Un nécessaire allègement des demandes de justifications à apporter et un besoin de clarification de certains critères légaux
L'article 217 undecies du code général des impôts dispose que :
« L'agrément est délivré lorsque l'investissement :
a) Présente un intérêt économique pour le département dans lequel il est réalisé ; il ne doit pas porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la nation ou constituer une menace contre l'ordre public ou laisser présumer l'existence de blanchiment d'argent ;
b) Poursuit comme l'un de ses buts principaux la création ou le maintien d'emplois dans ce département ;
c) S'intègre dans la politique d'aménagement du territoire, de l'environnement et de développement durable ;
d) Garantit la protection des investisseurs et des tiers. »
Certains critères légaux présidant à la délivrance de l'agrément prêtent fréquemment à d'infinies discussions avec l'administration fiscale et font l'objet de demandes de justificatifs parfois impossibles à fournir si l'on considère la logique économique du processus d'investissement. Or, la portée de ces critères est largement laissée à l' appréciation discrétionnaire de l'administration qui minore leur dimension économique au profit d'une approche de stricte sécurité juridique et comptable répondant en réalité prioritairement à la préoccupation de réduction de la dépense fiscale par une pratique malthusienne .
Le même type d'approche est retenu pour l'appréciation des notions qui permettent d'évaluer le montant de l'investissement, comme la notion de « programme d'investissement », ou de déterminer la base éligible, comme la notion d' « équipement productif ». Or, il apparaît délicat de figer des définitions précises dans la loi et encore moins de procéder par inventaire, sauf à ouvrir de nouveaux horizons aux demandes de justification. Toute définition prêtant à interprétation, c'est le pragmatisme qui doit prévaloir, mais cela suppose une bonne connaissance technique des secteurs économiques concernés et des mécanismes de production. Ainsi une construction à usage de gardiennage indispensable au bon fonctionnement d'une ferme aquacole nécessitant une surveillance permanente des installations et éloignée de tout lieu d'habitation semble-t-elle devoir être considérée comme un équipement entrant dans la base éligible ; ainsi un parc de stationnement suffisamment vaste pour offrir le rayon de braquage nécessaire aux camions d'une plateforme logistique paraît-il également devoir constituer un équipement productif.
Le manque de visibilité est également effectif sur l'interprétation donnée des notions d' « intérêt économique » et de « création d'emplois », pourtant au coeur de la procédure d'agrément.
L'intérêt économique intègre de nombreux aspects et se décline de façons différentes selon les secteurs, les territoires et les projets. Tout un faisceau de paramètres doit entrer en ligne de compte et une certaine subjectivité est inévitable. La difficulté résulte du fait que certains éléments d'appréciation pertinents pour certains projets ne le sont pas pour d'autres. La perspective adoptée pour une appréciation économiquement juste ne doit pas être étriquée mais embrasser de nombreuses références : pertinence de l'insertion de la réalisation envisagée dans le développement local du secteur d'activité, prise en compte de l'existence de perspectives régionales, intérêt du projet pour l'aménagement territorial, enjeu du projet en termes de structuration de l'économie locale et de création de filières ... La question du remplacement et de la modernisation doit également entrer en ligne de compte et nécessite, en particulier dans les projets miniers ou industriels, de se référer à la concurrence internationale.
L'appréciation de l'intérêt économique et de la viabilité du projet appelle donc une approche pragmatique nécessitant une bonne connaissance du contexte sectoriel et géographique . À cet égard, les demandes de justificatifs doivent également rester réalistes : ainsi l'exigence de l'administration fiscale relative à la production par l'exploitant de contrats de commercialisation ou de plans de charge bouclés sur toute la durée du portage, soit 5 années, paraît-elle excessive et déconnectée des réalités économiques. Ainsi a-t-il pu être objecté par la DGFIP, à l'appui d'un récent refus d'agrément, qu' « en l'absence de contrats signés de licence de production de jus de la marque xxx et de commercialisation avec la société hawaïenne xxx, la hausse prévisionnelle en volume des ventes des jus de la SA xxx n'a pas été démontrée ni sur le marché local ni sur le marché export ». Notons que dans ce dossier, introduit le 5 mars 2012 pour une réponse définitive le 24 avril 2013, il est considéré que « l'intérêt économique du projet n'a pas été démontré » alors même le projet avait obtenu une aide en application du dispositif local de défiscalisation le 14 juin 2012.
L'interprétation du critère de la création d'emplois constitue un autre sujet de préoccupation car ce critère ne peut être pertinent que s'il fait l'objet d'une acception large , seule cohérente au regard de l'intérêt économique et social, alors qu'Inspection générale des finances, Cour des comptes et administration fiscale se cantonnent, dans leur approche de l'impact de la défiscalisation sur l'emploi, aux seuls emplois directs ... en opérant parfois des évaluations chiffrées qui paraissent extravagantes et dépourvues de signification économique réelle 94 ( * ) . Or, d'une part, le code général des impôts lui-même prescrit comme critère le « maintien de l'emploi » et non les seules créations et, d'autre part, l'appréciation de l'intérêt du territoire concerné impose de prendre en compte la création d'emplois indirects, en amont et en aval du projet .
Cela correspond d'ailleurs à l'interprétation donnée par la DéGéOM dans son rapport de 2010 sur les conditions de mise en oeuvre de l'agrément prévu en faveur des investissements réalisés outre-mer dans certains secteurs d'activité économique. La DéGéOM y fait valoir que « le rapport dépenses fiscale/emploi créé ne rend pas compte de manière satisfaisante de l'impact sur l'activité économique induite par l'investissement réalisé et imputable au dispositif de défiscalisation » et « ne tient pas compte de l'emploi induit en amont [...], ni de l'emploi créé en aval ». Elle observe que « ramener le coût de l'aide fiscale aux emplois créés est réducteur et induit un biais important puisqu'aux termes de la loi le maintien d'emplois peut constituer un objectif à part entière de l'aide fiscale à l'investissement, au même titre que la création d'emplois. D'autant plus que dans un contexte de ralentissement économique, alors même que le taux de chômage est deux à trois fois plus élevé en outre-mer qu'en métropole, s'il reste primordial d'aider les entreprises ultramarines à investir pour créer des emplois, il est tout aussi important de les aider à maintenir des emplois existants . » La DéGéOM souligne le fait qu' « une évaluation de l'impact de la défiscalisation à travers l'emploi, non seulement donne une image déformée du dispositif, mais encore dans de nombreux cas méconnaît la finalité réelle de l'aide » car « le ratio utilisé ne tient pas compte des différences sectorielles », est plus favorable pour certains secteurs comme l'hôtellerie que pour d'autres comme les technologies de l'information et des télécommunications ou celui des énergies renouvelables et « ne reflète pas le véritable intérêt de l'investissement aidé qui est le développement économique, l'autonomie énergétique ou la protection de l'environnement ». Il est enfin rappelé que « dans plusieurs secteurs-clé les économies ultramarines ne sont pas encore des économies matures d'un point de vue technique ou technologique, ce qui rend nécessaire des investissements de capacité ou de modernisation susceptibles de ne produire leurs effets positifs sur la création d'emplois qu'à moyen ou long terme ». Le groupe de travail souscrit tout à fait à cette analyse et appelle à une meilleure prise en compte des réalités économiques des outre-mer.
(3) Se donner les moyens d'un pilotage de l'outil fiscal au service de politiques publiques de développement
Comme dans bien d'autres domaines concernant l'outre-mer, l'absence de données actualisées et non lacunaires et le défaut d'évaluation constituent un leitmotiv en matière de défiscalisation et de connaissance du tissu économique des outre-mer.
Ainsi, depuis 1986 et la création des dispositifs de défiscalisation , aucun rapport n'a fait le point sur l'impact économique des dispositifs de défiscalisation, la problématique étant systématiquement analysée sous un prisme uniquement fiscal ou budgétaire . En outre, l'administration fiscale elle-même ne cesse de mettre en avant le manque de visibilité et de maîtrise des dispositifs d'aide fiscale... tout en n'exploitant pas régulièrement les données portées à sa connaissance via la procédure d'agrément ou le formulaire déclaratif 2083-SD censé être utilisé dans le cadre de la procédure de plein droit. Nul ne doit pouvoir se prévaloir de sa propre turpitude ! Rappelons que l'obligation de remise au Parlement d'un rapport n'est pas correctement respectée ... le dernier rapport transmis datant de 2010 pour les années 2006 à 2009 ! De même, l'administration des finances ne fait pas respecter l'obligation déclarative applicable pour le régime de plein droit et n'exploite pas les données récoltées , seule une étude statistique succinte et notée « diffusion restreinte » ayant été établie par l'INSEE en juillet 2010.
Or, le suivi de la mise en oeuvre et l'évaluation régulière de l'impact économique des dispositifs fiscaux paraît primordial.
La commission des affaires économiques et la délégation sénatoriale à l'outre-mer estiment donc indispensable qu'un véritable outil statistique de suivi de l'impact tant économique que budgétaire de ces dispositifs , qu'il s'agisse des dossiers sous agrément ou du plein droit, des dispositifs à l'IR ou à l'IS, des DOM ou des COM et de la Nouvelle-Calédonie, soit mis en place. Le rapport au Parlement devrait en outre comporter une déclinaison territoriale des fonds défiscalisés, permettant ainsi d'en vérifier la compatibilité avec les stratégies définies localement par les collectivités territoriales.
PROPOSITION N° 8 :
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Mise en place d'un outil statistique de suivi de l'impact économique et budgétaire des dispositifs d'aide fiscale de soutien à l'investissement outre-mer et remise effective d'un rapport annuel au Parlement rendant compte de cet impact, de son évolution et décrivant la déclinaison territoriale des fonds défiscalisés pour en vérifier la compatibilité avec les stratégies locales. |
c) Poursuivre la moralisation par un encadrement renforcé
(1) Mieux encadrer le plein droit par une obligation déclarative assortie de sanctions dissuasives
S'il existe aujourd'hui une obligation déclarative pour le plein droit, celle-ci est encore mal respectée et, nous l'avons vu précédemment, insuffisamment exploitée. Or, la proportion de projets non soumise à agrément est importante, en nombre de projets et en volume financier d'investissement et de dépense fiscale, ce qui justifie que les pouvoirs publics s'y intéressent davantage.
Sans provoquer la saturation des services administratifs en charge des procédures fiscales, engorgement qui aurait pour conséquence directe de stériliser un dispositif dont l'attrait majeur est la réactivité en réponse au besoin économique, un encadrement renforcé de la procédure dite « de plein droit » apparaît nécessaire afin, d'une part, de sécuriser son utilisation et de juguler les abus potentiels et, d'autre part, de collecter l'information indispensable à l'évaluation de l'impact économique qui constitue la finalité des dispositifs de soutien à l'investissement dans les outre-mer.
Instaurée par le décret n° 2007-1661 du 23 novembre 2007, la déclaration à effectuer aujourd'hui en application de l'article 242 sexies du CGI est souscrite par voie électronique (formulaire en ligne n° 2083-SD) dans les mêmes délais que la déclaration de résultats ou de bénéfices au titre de l'exercice au cours duquel l'investissement est livré ou au cours duquel les fondations ou l'immeuble sont achevés. Elle recense des informations sur le propriétaire de l'investissement, sur l'exploitant ou le locataire de l'investissement, sur les investissements acquis (lieu d'exploitation, date de livraison ou d'achèvement de l'immeuble ou des fondations, date de début d'exploitation ou de mise en location, prix de revient, montant de l'assiette de l'avantage fiscal, base juridique et taux de la réduction d'impôt, impact en termes d'emplois), sur les modalités de financement de l'investissement (subventions, TVA non perçue récupérable, aides fiscales locales) et sur les logements construits grâce à l'aide fiscale (secteur libre, intermédiaire ou social, nombre de logements, superficies, présence d'équipements de production d'énergie renouvelable...).
Cette base informative paraît pertinente pour une meilleure connaissance de l'impact des dispositifs d'aide fiscale ; mais encore faut-il qu'elle soit effectivement renseignée et qu'elle le soit correctement, ce qui ne semblait pas être le cas en 2008, année pour laquelle l'INSEE a procédé à une exploitation statistique des données recueillies. La déclaration « à but statistique », selon l'expression même de l'INSEE, semble par ailleurs insuffisante pour prévenir un certain nombre d'abus : il conviendrait d'étendre le champ de l'obligation déclarative à la souscription d'engagements complémentaires pour l'exploitant, le monteur et le fournisseur. Le nouveau régime de plein droit déclaratif, tout en requérant de réelles garanties, offrirait une totale visibilité et prévisibilité aux acteurs de l'investissement, exploitant, investisseurs-financeurs et intermédiaire-monteur.
Ce nouvel encadrement de la procédure dite « de plein droit », au-delà d'une meilleure connaissance de l'impact économique des dispositifs fiscaux, permettrait de garantir une moralisation effective de ce régime via des sanctions dissuasives et des contrôles inopinés . Les sanctions prévues depuis 2010 pourraient, au demeurant, être rendues plus dissuasives, allant jusqu'au paiement d'une amende d'un montant équivalent à la totalité au lieu de la moitié seulement de l'avantage fiscal qui punit actuellement le défaut de déclaration.
Il reposerait sur un ensemble de justificatifs administratifs et d'attestations déposés à la préfecture pour les DOM et au haut-commissariat pour les COM , accompagnant un formulaire normalisé informatisé plus étoffé qu'aujourd'hui afin de collecter des informations qui font aujourd'hui défaut et permettrait de procéder à des évaluations d'impact économique. La fourniture de justificatifs et d'attestations devrait porter sur de nombreux points tels que la confirmation par l'exploitant de l'activité réelle nécessitant l'investissement, le caractère neuf du bien, un prix de revient net de tout rabais, remise ou ristourne ainsi que des frais et taxes devant être déduits, la date de livraison réelle du bien à l'entreprise, l'engagement d'exploiter le bien dans le cadre de l'activité concernée pendant toute la durée légale minimale, la confirmation que l'exploitant est à jour de ses obligations fiscales et sociales et du dépôt de ses comptes annuels ...
Le maintien d'un système déclaratif paraît préférable à un dispositif abaissant les seuils d'agrément pour réduire le champ du plein droit, qui risque d'aboutir rapidement à une thrombose des services instructeurs . Selon les informations recueillies par le groupe de travail auprès des intermédiaires, la proportion de dossiers de plein droit d'un montant compris entre 150 000 € et 250 000 € serait de l'ordre de 10 %, soit environ 1 600 dossiers sur le total des 16 000 annoncés par le GIFOM. Un nouveau seuil d'agrément, celui-ci fut-il simplifié, à 150 000 € aurait pour conséquence de tripler le nombre de dossiers traités annuellement par les services fiscaux .
La création d'un agrément simplifié risque en outre d'être difficile à mettre en oeuvre et, paradoxalement, source de complexité et de retards supplémentaires. Un dispositif gradué produirait sans doute plus d'effets pervers que d'effets vertueux : difficulté de fixer une gradation de seuils ayant une pertinence économique ; simplification d'un côté risquant par a contrario d'accroître le degré d'exigence pour l'agrément ordinaire et d'allonger encore les procédures ; difficulté de déterminer des critères de simplification et d'éviter qu'en pratique l'administration fiscale ne restaure un niveau d'exigence accrue ...
PROPOSITION N° 9 :
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Dans les départements d'outre-mer, les collectivités d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie, organiser un régime déclaratif d'encadrement de l'aide fiscale de plein droit de soutien à l'investissement outre-mer, assorti d'une obligation de dépôt de justificatifs permettant de faciliter les contrôles et faisant l'objet de sanctions dissuasives. |
(2) Réglementer la profession d'intermédiaire-collecteur-monteur
Si la complexité des mécanismes d'aide fiscale à l'investissement outre-mer nécessite la présence dans le schéma d'acteurs jouant un rôle d'intermédiation, leur expertise juridique, économique et fiscale offre d'importantes garanties pour le bon déroulement de la réalisation de l'investissement ainsi que la viabilité et la pérennité de son exploitation. Leur rôle est multiple : ils procèdent à la collecte de fonds à investir, montent le dossier, le plan de financement et effectuent les démarches nécessaires en dialoguant avec l'administration fiscale dans les procédures d'agrément ; ils jouent aussi souvent le rôle d'incubateur de projet en étudiant en amont sa viabilité économique puis, pendant la période de portage de l'investissement où ils effectuent les opérations de gestion, ils sont des accompagnateurs de projet. Ils contribuent ainsi à la sécurisation et donc à la pérennisation de l'exploitation.
Ces fonctions d'intermédiation, d'expertise et d'accompagnement justifient une rémunération qui ne doit pas être analysée comme une simple fuite dans le dispositif , une déperdition d'efficience, même si elle correspond effectivement à une somme qui n'est pas directement injectée dans l'économie ultramarine. L'approche des administrations financières est économiquement erronée car elle réduit le rôle des monteurs à la seule intermédiation et ne tient pas compte de leur fonction d'expertise et d'accompagnement qui est pourtant essentielle à la réussite du projet.
Pour autant, l'implication de ces acteurs privés dans des procédures qui génèrent de la dépense fiscale et consomment indirectement de la ressource budgétaire justifie que les activités d'intermédiation soient strictement encadrées.
Or, les monteurs qui opèrent actuellement proviennent d'horizons très divers : de groupes bancaires, de cabinets ou conseils indépendants, de professions libérales telles qu'experts comptables ou conseils en gestion de patrimoine. Ainsi leur niveau de formation, les garanties offertes, les règles de déontologie mises en oeuvre sont très variables. Si l'article 242 septies du CGI créé par la loi du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 fixe des exigences minimales, celles-ci mériteraient d'être renforcées . Ne peuvent actuellement exercer cette activité d'intermédiation consistant à obtenir pour autrui l'aide fiscale que les entreprises, inscrites sur un registre tenu par le représentant de l'État dans le département ou la collectivité où se trouve leur siège social, qui satisfont aux conditions suivantes :
- justifier de l'aptitude professionnelle des dirigeants et associés ;
- être à jour des obligations fiscales et sociales ;
- contracter une assurance contre les conséquences pécuniaires de la responsabilité civile professionnelle ;
- présenter, pour chacun des dirigeants et associés, un bulletin n° 3 du casier judiciaire vierge de toute condamnation ;
- justifier d'une certification annuelle des comptes par un commissaire aux comptes ;
- avoir signé une charte de déontologie.
Cependant, et en dépit des demandes répétées des professionnels eux-mêmes, le décret en Conseil d'État prévu pour l'application de l'article 242 septies du CGI n'a pas été publié si bien qu'aucune charte de déontologie ne peut être souscrite.
En outre, les exigences mentionnées précédemment paraissent minimales et pourraient être renforcées pour une meilleure sécurisation des opérations avec, en particulier, l'obligation, au-delà de l'assurance de responsabilité civile professionnelle, de justifier d'une garantie financière. Le non-respect de ces obligations devrait être sévèrement sanctionné avec, selon la gravité de l'infraction constatée, la possibilité de prononcer une interdiction d'exercer.
La question du lieu d'implantation de l'entreprise d'intermédiation devrait également être examinée : si en première approche l'exigence d'une implantation localisée dans le département ou la collectivité de situation de l'investissement fiscalement aidé peut paraître discutable au regard du principe de libre établissement, en tous cas pour les territoires réputés faire partie intégrante de l'Union européenne que sont les régions ultrapériphériques, la consommation de deniers publics via les procédures auxquelles participent ces intermédiaires et, partant, leur impérative sécurisation, devrait permettre d'infléchir l'analyse.
Ainsi paraît-il nécessaire de préconiser un encadrement de la profession d'intermédiaire, cette proposition rejoignant celle formulée par la délégation aux outre-mer de l'Assemblée nationale dans son récent rapport d'information sur la défiscalisation des investissements outre-mer.
PROPOSITION N° 10 :
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Encadrer la profession d'intermédiaire financier en matière d'aides fiscales de soutien à l'investissement outre-mer, avec notamment la publication rapide du décret mentionné à l'article 242 septies du code général des impôts prévoyant déjà un ensemble d'obligations, dont la signature d'une charte de déontologie. Des obligations additionnelles pourraient être prescrites telles que la justification d'une garantie financière minimale délivrée par un établissement financier. Pourrait également être étudiée la création d'une profession réglementée. |
* 70 « L'habitat dans les outre-mer français : progrès, enjeux, disparités », Les Notes de l'Institut d'émission, IEDOM, IEOM, février 2010, p. 3.
* 71 « Soutenir le logement social outre-mer : retour sur trois ans de défiscalisation », Rapport d'information n° 48 (2012-2013), fait au nom de la commission des finances sur la défiscalisation du logement social en outre-mer, MM. Georges Patient et Éric Doligé, p. 5.
* 72 Contribution écrite transmise au groupe de travail.
* 73 « L'habitat dans les outre-mer français : progrès, enjeux, disparités », Ibid., p. 10.
* 74 « Soutenir le logement social outre-mer : retour sur trois ans de défiscalisation », Ibid., p. 37.
* 75 « Évaluation des dépenses fiscales bénéficiant au secteur du logement outre-mer », Inspection générale des finances, août 2011, p. 48.
* 76 Cf. « L'habitat dans les outre-mer français : progrès, enjeux, disparités », Ibid., p. 10.
* 77 Circulaire relative aux opérations de construction de logements sociaux faisant appel à l'aide fiscale à l'investissement outre-mer.
* 78 Rapport d'information n° 2828 (XIII ème législature) déposé par la commission des Finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire sur la mise en application de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer, MM. Claude Bartolone et Gaël Yanno, p. 59.
* 79 Contribution écrite transmise au groupe de travail.
* 80 Contribution écrite transmise au groupe de travail.
* 81 « Soutenir le logement social outre-mer : retour sur trois ans de défiscalisation », Ibid., p. 23.
* 82 Contribution écrite transmise au groupe de travail.
* 83 Contribution écrite transmise au groupe de travail.
* 84 « Soutenir le logement social outre-mer : retour sur trois ans de défiscalisation », Ibid., p. 24.
* 85 « Les défiscalisations « Girardin » en faveur de l'outre-mer », in : Rapport public annuel 2012, Cour des comptes, p. 87.
* 86 Courrier de Mme Margie Sudre, Président du Haut conseil de la Commande publique à M. le ministre des outre-mer, 25 avril 2013.
* 87 Contribution écrite transmise au groupe de travail.
* 88 Contribution écrite transmise au groupe de travail.
* 89 Contribution écrite transmise au groupe de travail.
* 90 Cf. « Soutenir le logement social outre-mer : retour sur trois ans de défiscalisation », Ibid., p. 22.
* 91 Contribution écrite transmise au groupe de travail.
* 92 Contribution écrite transmise au groupe de travail.
* 93 Article 80 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013, codifié à l'article 199 novovicies du code général des impôts.
* 94 La DGFIP évalue ainsi à 731 000 € par emploi pour 2009 le coût unitaire de la défiscalisation.