V. LES RESSOURCES HUMAINES ET FINANCIÈRES
On a vu dans le premier chapitre de ce rapport que la liberté d'administration avait des implications fonctionnelles et financières.
En ce qui concerne la liberté fonctionnelle d'agir, le Conseil constitutionnel a affirmé la liberté de recrutement, de création et de suppression des emplois ainsi que la liberté de gestion du personnel (décision 83-168 DC du 20 janvier 1983). En ce qui concerne la liberté financière, une jurisprudence multiforme fixe des garanties que d'aucuns estiment insuffisantes, qui traduisent les choix du constituant.
Quoiqu'il en soit, ressources humaines et financières sont les deux bras armés de la décentralisation, tous deux en tension à un moment où, d'une part, le désengagement des services de l'État sur le territoire pose le problème de l'ingénierie territoriale et appelle une nouvelle montée en puissance de la fonction publique territoriale et où, d'autre part, l'impératif de la restauration des comptes publics restreint les marges de manoeuvre dont les collectivités disposent pour remplir leurs missions.
A. LES RESSOURCES HUMAINES
1.1. Le rapport « Trente ans de décentralisation : contribution à un bilan » relevait « la fantastique mutation de la fonction publique territoriale, riche en personnels de qualité et qui s'est dotée de solides dispositifs de formation. » avant de conclure sur ce point : « Nous devons impérativement valoriser et renforcer la fonction publique territoriale et le service public local : en sensibilisant les jeunes diplômés au service public territorial ; en favorisant la préparation aux concours de la FPT ; en assurant un niveau de financement satisfaisant du CNFPT ; en favorisant la fluidité entre les filières de la FPT, entre les trois fonctions publiques ; en développant les collaborations INET-ENA pour la formation initiale et continue des hauts fonctionnaires de l'État et des collectivités territoriales ; en ouvrant l'enseignement supérieur aux cadres territoriaux et aux élus ; en enrichissant la maîtrise d'ouvrage publique. » ainsi que « Il nous faut ouvrir plus largement les corps d'inspection générale aux administrations territoriales et leur donner des missions de conseils aux collectivités territoriales ».
Votre délégation estime opportun, à l'occasion de la discussion du projet de loi de décentralisation à venir, de placer un fort accent sur la mobilité entre les fonctions publiques : la poursuite du décloisonnement entrepris en particulier sous le régime de la loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique est un gage d'efficacité. Les états généraux de la démocratie territoriale d'octobre 2012 ont permis de confirmer l'intérêt de cette problématique. Présentant le rapport des débats de l'atelier 2 « garantir les moyens et l'efficacité de l'action publique locale », Michelle Demessine a ainsi indiqué : « (...) les participants ont insisté sur la nécessité d'améliorer la fluidité des mouvements entre les trois fonctions publiques, largement évoqués dans l'enquête, au point que certains se posent même la question de leur fusion. Cette suggestion ne fait cependant pas l'unanimité, car d'autres participants se sont exprimés en faveur du maintien de la spécificité de chaque fonction publique, en particulier de la fonction publique territoriale, qui présente plusieurs particularités, notamment « une grande proximité des fonctionnaires avec les décideurs » , « l'existence de 40 000 employeurs » . En ce qui concerne la fluidité, il a été souligné que le passage d'une fonction publique à l'autre était plus facile pour un fonctionnaire de l'État désireux de travailler dans une autre fonction publique alors que de véritables freins existent dans l'autre sens. »
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Proposition n° 17. Favoriser la fluidité entre les filières de la fonction publique territoriale et entre les trois fonctions publiques. Ouvrir plus largement les corps d'inspection générale aux administrations territoriales. |
Votre délégation a élaboré par ailleurs un certain nombre de propositions liées aux conditions des transferts de compétences. En conclusion du rapport « Transferts de personnels de l'Etat vers les collectivités territoriales : un pari réussi, des perspectives financières tendues », adopté en novembre 2010 sur la proposition d'Eric Doligé et Claude Jeannerot, après avoir évoqué les perspectives liées à l'évolution prévisible des charges résultant des transferts de personnels vers les collectivités territoriales, votre délégation a présenté les propositions suivantes.
- Aller vers la suppression des cadres spécifiques d'emploi des personnels de l'État transféré au profit d'une intégration dans les cadres existants de la fonction publique territoriale.
- Mettre fin aux situations de double hiérarchie pour la personnels de l'État transférés.
- Favoriser par le développement de bourses d'emplois au niveau régional la mobilité des personnels entre les collectivités.
- Établir un bilan complet du coût des transferts de personnel par l'État.
- Élargir la compétence de la commission consultative d'évaluation des charges à la compensation des charges nouvelles (formation des ambulanciers et infirmiers, réforme affectant les diplômes sociaux, réforme de la protection juridique des majeurs.
- Lancer une évaluation prospective des effets induits des transferts de personnel à moyen et long terme.
- Prévoir une évaluation financière préalable des nouvelles mesures de transfert de l'État vers les collectivités entre les collectivités.
Pour le cas où le projet de loi de décentralisation en cours d'élaboration opérerait de nouveaux transferts de compétences impliquant de nouveaux transferts ou mise à disposition de services et de personnels, votre délégation souhaite un encadrement législatif précis des opérations correspondantes.
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Proposition n° 18. Consolider les garanties accompagnant les transferts et mises à disposition d'agents de l'Etat résultant des transferts de compétences. |
Par ailleurs, dans le rapport susmentionné « La formation des responsables locaux : un enjeu pour nos territoires » , adopté en octobre 2012 sur la proposition d'Antoine Lefèvre, votre délégation a observé, en ce qui concerne les agents territoriaux, que la loi du 19 février 2007 relative à la fonction publique territoriale a créé ou amélioré des dispositifs tels que le droit individuel à la formation, le droit à congé pour validation des acquis de l'expérience, le droit au congé pour bilan de compétences encore trop méconnus des agents. Elle a, en conséquence, estimé qu'un travail de pédagogie devait être conduit et a souhaité appeler l'attention des collectivités employeurs sur cette nécessité. Dans cet esprit, elle a formulé les propositions suivantes.
- Dresser un bilan de la formation d'intégration des agents de catégorie A et B afin d'examiner si le dispositif actuel est satisfaisant. Au besoin, demander au gouvernement de modifier le décret réglementant la durée des formations d'intégration de ces agents pour la faire passer de 5 à 10 jours.
- Encourager les collectivités territoriales à recourir au Centre national de la fonction publique territoriale pour établir des plans mutualisés de formation.
- Mieux informer les employeurs territoriaux et les agents sur les droits dont disposent ces derniers en matière de formation professionnelle continue.
- Améliorer les procédures de validation des acquis de l'expérience (VAE), tant en termes de délai d'instruction que de contenu.
- Établir un bilan de la mise en oeuvre du droit à la formation des agents non titulaires territoriaux.
- Encourager les collectivités territoriales à développer l'utilisation de la filière de l'apprentissage.
- Sensibiliser les élus locaux employeurs à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, avec une attention particulière portée aux emplois pénibles.
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Proposition n° 19. Renforcer par l'information et la concertation le large accès des agents territoriaux aux dispositifs de formation permanente qui leur sont ouverts. |