INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
La course à l'innovation académique, pédagogique et scientifique est une conséquence directe de l' intensification de la concurrence internationale dans les domaines de l'enseignement supérieur et de la recherche. L'heure est à la conquête de l'excellence et la pression de classements internationaux n'y est sans doute pas étrangère. Ceux-ci ne manquent pas de célébrer les vertus des modèles éducatifs de tradition anglo-saxonne fondés sur une gouvernance partenariale, voire entrepreneuriale, qui entend mettre en miroir les potentialités humaines de l'université (enseignants, chercheurs et étudiants) avec les besoins de son environnement socio-économique, qu'il soit immédiatement territorial, ou plus largement national et international.
La très grande majorité des pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) est désormais convaincue que les performances et l'attractivité de ses établissements d'enseignement supérieur sont fonction du niveau d'autonomie qui leur est concédée dans la définition de leur propre politique de formation et de recherche. Dans une résolution en date du 23 novembre 2007, le Conseil de l'Union européenne invitait les États membres de l'Espace européen de l'enseignement supérieur à « promouvoir l'excellence dans l'enseignement supérieur et la recherche en mettant en place des établissements capables de rivaliser à l'échelle internationale et de contribuer à attirer en Europe les meilleurs talents en dotant ces établissements de l'autonomie nécessaire pour développer tout leur potentiel » 1 ( * ) . Le professeur Jean-Marc Rapp, président de l'Association européenne des universités ( European University Association - EUA), déclarait, en 2011, que « bien que l'autonomie ne soit pas un objectif en soi, elle est une condition préalable vitale pour le succès des universités européennes » 2 ( * ) .
Le Conseil européen de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000 a constitué le point de départ d'une série de réformes des systèmes d'enseignement supérieur en Europe destinées à faire de l'université un acteur incontournable de la compétitivité européenne dans l'économie de la connaissance. Au cours de la décennie 2000, un train puissant de mesures a laissé peu de répit au monde universitaire dans la mise en oeuvre de nouveaux modèles de coopération scientifique et de fonctionnement interne tendant à renforcer les synergies entre les établissements d'enseignement supérieur, l'économie de la connaissance et le monde du travail :
- la consécration, en 2002, d'une nouvelle architecture des études supérieures fondée sur les trois niveaux de qualification licence-master-doctorat (LMD) 3 ( * ) , dans le cadre de la mise en place de l'Espace européen de l'enseignement supérieur 4 ( * ) ;
- le renforcement du lien entre l'université et la recherche et le lancement, à partir de 2006, d'une dynamique de regroupements universitaires par la constitution de pôles de coopération scientifique représentant une masse critique et misant sur la complémentarité des talents, la solidarité territoriale et la mutualisation des moyens des équipes, afin d'améliorer la compétitivité de nos établissements dans le cadre des appels d'offre nationaux, européens et internationaux, dans le cadre du « Pacte pour la recherche » 5 ( * ) ;
- la mise en oeuvre, à partir de 2007, du principe d'autonomie budgétaire et financière des universités, en particulier dans la gestion de leurs personnels, dans le cadre des responsabilités et compétences élargies (RCE) ;
- l'amélioration de la qualité de l'encadrement et du suivi des élèves en licence, dans le cadre d'un plan « Réussite en licence », le renforcement des moyens immobiliers et du rayonnement international des campus universitaires ainsi que des capacités des équipes de recherche, dans le cadre de l'opération Campus et du programme des investissements d'avenir du grand emprunt.
L'université, dans sa configuration héritée de la loi du 12 novembre 1968, dite « loi Faure » 6 ( * ) , modifiée par la loi du 26 janvier 1984, dite « loi Savary » 7 ( * ) , devait, traditionnellement, composer avec une multiplicité de légitimités internes , parfois concurrentes : celle du président et des différents conseils élus de l'établissement, d'une part, et celle des directeurs de composante (laboratoires, unités mixtes de recherche - UMR -, unités de formation et de recherche - UFR -, écoles et instituts...), d'autre part. Or, dans un rapport de 2005, la Cour des comptes regrettait l'absence, au sein des universités, d'une gouvernance opérationnelle en mesure de définir et de mettre en oeuvre un projet global d'établissement mettant en cohérence l'ensemble de leurs activités de formation et de recherche avec les moyens disponibles 8 ( * ) .
L'adoption, dès le début du précédent quinquennat, de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités, dite « loi LRU », avait pour objectif d'introduire au sein du système d'enseignement supérieur français un nouveau paradigme : libérer la capacité d'innovation des établissements dans l'élaboration d'une politique de formation et de recherche qui leur soit propre, tout en les responsabilisant dans le financement et la gestion de leurs activités. Les universités devaient ainsi disposer d'un cadre de gouvernance rénové, moderne et efficient, de compétences renforcées et de moyens accrus, fongibles, leur permettant de porter une stratégie globale cohérente qui articulerait efficacement leurs missions d'enseignement et de recherche.
La « valeur ajoutée » de la loi LRU devait résider dans une meilleure adaptabilité du projet de chaque établissement aux besoins de formation et de recherche de son territoire et aux moyens disponibles, en même temps qu'aux exigences de la concurrence nationale et internationale. Elle postulait une optimisation de l'utilisation de l'ensemble des ressources (humaines, budgétaires et patrimoniales) dans le cadre d'un budget global . Elle supposait un examen prospectif systématique de la soutenabilité des projets portés par les équipes de direction (de l'université comme de chaque composante), responsabilisées dans l'emploi de leurs moyens.
Il s'agissait d'objectifs particulièrement ambitieux assignés à des universités qui, en 2007, n'avaient, sans offenser personne, aucune culture de la gouvernance opérationnelle, de la gestion prospective et du pilotage budgétaire et financier. L'autonomie « facultaire », héritée de 1968, et l'attachement des enseignants-chercheurs aux garanties de leur indépendance ont dû, alors, se conjuguer avec les nouvelles « responsabilités et compétences élargies » (RCE) consenties aux organes dirigeants de l'université. Comparable pour partie aux effets de la décentralisation, le changement de paradigme induit par la loi LRU devait induire un rapport renouvelé des universités avec l'État , avec une mise en exergue de l' importance des fonctions support (pilotage budgétaire et financier) dans le fonctionnement quotidien des universités.
Le 17 octobre 2012, la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois a confié à vos rapporteurs une mission d'évaluation de la mise en oeuvre de la loi LRU, cinq ans après son entrée en vigueur, afin de recenser, tout autant que les avancées, les difficultés rencontrées par la communauté universitaire dans la mise en place de la réforme visant à l'autonomie des universités. Force est de constater que la mise en oeuvre de la loi LRU a déclenché un véritable choc culturel au sein du monde universitaire. L'ampleur de ce choc et ses effets, s'ils ont sensiblement varié selon le contexte particulier de chaque établissement, continuent d'animer la communauté universitaire, marquant durablement certains d'entre eux. Parmi les changements et les difficultés les plus notables, vos rapporteurs recensent :
- le transfert, en toutes responsabilités au conseil d'administration de l'université, de la gestion d'un budget global, dans certains cas multiplié par trois voire quatre du fait de l'intégration de la masse salariale ;
- le manque d'outils d'analyse rétrospective et l'inadaptation des compétences au sein des fonctions support, tout autant qu'un accompagnement administratif insuffisant des services de l'État ;
- l'encouragement politique à accéder aux RCE, même lorsque les items prudentiels de réussite (établis par les audits préalables de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche - IGAENR) n'étaient pas atteints ;
- le dangereux optimisme diffusé par les promesses de rééquilibrage financier grâce au système d'allocation des moyens récurrents « SYMPA » et à la prolifération des contrats et surtout le manque de moyens pérennes consacrés à cette réforme ambitieuse au bout de seulement deux ans de mise en oeuvre, qui ont pu créer confusion, difficultés et parfois sidération, alors que les équipes dirigeantes découvraient les contours des responsabilités qui leur étaient transférées.
L'intervention accrue du conseil d'administration dans l'organisation des enseignements tout comme le renforcement de l'évaluation externe se sont heurtés à des résistances internes nombreuses, au sein d'une communauté universitaire et scientifique fortement attachée à son indépendance et habituée de longue date à l'évaluation par ses seuls pairs.
La mise en oeuvre de la loi du 10 août 2007 doit être évaluée à la lumière de son objectif ultime : la réforme a-t-elle effectivement permis de replacer l'université au coeur du système français d'enseignement supérieur et de recherche ? La réforme a-t-elle mis de la cohérence au sein de ce système en donnant aux universités les moyens de rivaliser en termes d'excellence aussi bien pédagogique avec les grandes écoles que scientifique avec les organismes de recherche ? La réforme a-t-elle rationalisé et optimisé l'utilisation des fonds publics en vertu de ces objectifs et consacré une véritable autonomie (avec son corollaire, la responsabilité) des équipes dirigeantes ?
Selon le tableau de bord mis en place en 2011 par l'Association des universités européennes ( European University Association ) évaluant les performances de 29 systèmes d'enseignement supérieur en Europe en matière d'autonomie, la France demeure, cinq ans après l'adoption de la « loi LRU », dans le dernier tiers du classement : elle pointe aux 23 e et 28 e rangs respectivement en autonomie financière et en autonomie de gestion des ressources humaines, au 17 e rang pour ce qui est de l'autonomie organisationnelle et à la dernière place pour l'autonomie académique 9 ( * ) .
La mise en oeuvre de la loi du 10 août 2007 a néanmoins permis de conférer au conseil d'administration de l'université et à son président des marges de manoeuvre réelles dans la détermination de sa stratégie de formation et de recherche, le choix de sa participation à un regroupement universitaire, l'organisation des structures académiques internes ou encore la création de fondations universitaires ou partenariales. Pour autant, cette autonomie organisationnelle doit s'exercer conformément à de nombreuses conditions fixées par la loi et déclinées par ses différents textes d'application. En outre, compte tenu des caractéristiques du financement public des universités et des limites de sa fongibilité, de la rigidité de la masse salariale universitaire, de l'encadrement des procédures de recrutement et d'avancement, ainsi que des conditions nationales d'habilitation des programmes d'enseignement et de formation, les marges d'autonomie du système d'enseignement supérieur français en matière financière, académique et de gestion des ressources humaines restent difficilement comparables avec celles dont disposent les universités britanniques, scandinaves ou encore des Länders allemands .
I. LA MISE EN oeUVRE RÉGLEMENTAIRE DE LA LOI LRU
A. UNE PRODUCTION RÉGLEMENTAIRE FOISONNANTE ET ACHEVÉE...
Le tableau ci-dessous retrace l'ensemble des textes réglementaires pris en application de la loi LRU :
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Article de la loi LRU requérant un texte d'application |
Article du code
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Objet de la disposition concernée |
Caractère obligatoire ou facultatif du texte d'application dans la loi |
Textes d'application |
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Article 1 er |
L. 123-3 |
Extension du champ des missions du service public de l'enseignement supérieur |
Facultatif (mise en conformité des missions des enseignants-chercheurs avec la nouvelle définition des missions du service public de l'enseignement supérieur posée par l'article L. 123-3 du code de l'éducation) |
Décret n° 2009-460 du 23 avril 2009 modifiant le décret n° 84-431 du 6 juin 1984 fixant les dispositions statutaires communes applicables aux enseignants-chercheurs et portant statut particulier du corps des professeurs des universités et du corps des maîtres de conférences |
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Article 2 |
L. 711-1 |
Regroupements universitaires en pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES) |
Nécessité pour les regroupements universitaires d'être approuvés par décret |
24 PRES ont été approuvés par décret, dont la très grande majorité est dotée du statut d'établissement public de coopération scientifique (EPCS), mais ils peuvent également être constitués sous la forme d'une fondation de coopération scientifique (FCS) ou d'un groupement d'intérêt public (GIP), conformément aux dispositions de la loi du 18 avril 2006 de programme pour la recherche |
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Article 3 |
L. 711-7 |
Détermination par les universités de leurs statuts et structures internes |
Facultatif |
Ensemble des textes réglementaires gouvernant l'organisation et le fonctionnement des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel 10 ( * ) : - les deux décrets budgétaires et financiers ; - le décret relatif à la procédure disciplinaire ; - le décret électoral ; - le décret sur l'ordre et la sécurité ; - le décret relatif à la participation des personnalités extérieures dans les conseils ; - le décret relatif aux fondations universitaires ; - les décrets relatifs aux services communs universitaires |
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Article 6 |
L. 712-2 |
Responsabilité du président de l'université dans le maintien de l'ordre et l'usage de la force publique |
Transposition réglementaire par décret en Conseil d'État exigée mais pas de nécessité de réviser le décret en vigueur |
Décret n° 85-827 du 31 juillet 1985 relatif à l'ordre dans les enceintes et locaux des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (modifié par le décret n° 99-819 du 16 septembre 1999 portant extension et adaptation à des collectivités d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie) |
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Article 6 |
L. 712-2 |
Pouvoir du président de l'université de s'opposer à la nomination d'un enseignant-chercheur |
Facultatif |
Décret n° 2009-460 du 23 avril 2009 modifiant le décret n° 84-431 du 6 juin 1984 fixant les dispositions statutaires communes applicables aux enseignants-chercheurs et portant statut particulier du corps des professeurs des universités et du corps des maîtres de conférences |
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Article 7 |
L. 712-3 |
Conditions particulières d'approbation par le conseil d'administration des emprunts, prises de participation... |
Obligatoire |
- Décret n° 2008-619 du 27 juin 2008 modifiant le décret n° 94-39 du 14 janvier 1994 relatif au budget et au régime financier des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel ; - Décret n° 2008-620 du 27 juin 2008 modifiant le décret n° 2000-1264 du 26 décembre 2000 fixant les conditions dans lesquelles les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel peuvent prendre des participations et créer des filiales |
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Article 11 |
L. 719-1 |
Modalités de désignation des membres des différents conseils élus de l'université |
Obligatoire (au moins concernant les conditions de désignation d'un nouveau membre en cas de vacance d'un siège) |
Décret n° 85-59 du 18 janvier 1985 modifié fixant les conditions d'exercice du droit de suffrage, la composition des collèges électoraux et les modalités d'assimilation et d'équivalence de niveau pour la représentation des personnels et des étudiants aux conseils des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel, ainsi que les modalités de recours contre les élections (modifié à quatre reprises : décret n° 2007-635 du 27 avril 2007 ; décret n° 2007-1551 du 30 octobre 2007 ; décret n° 2009-1337 du 28 octobre 2009 ; décret n° 2011-1008 du 24 août 2011) |
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Article 16 |
L. 951-1-1 |
Comité technique paritaire |
Facultatif |
Le comité technique n'est plus paritaire depuis la modification de cet article par la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique et son décret d'application n° 2011-184 du 15 février 2011 relatif aux comités techniques dans les administrations et les établissements publics de l'État |
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Article 18 |
L. 712-8 à L. 712-10 |
Acquisition par les universités des responsabilités et compétences élargies en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines |
Obligatoire (au moins en ce qui concerne les instruments d'audit interne et de pilotage financier de l'établissement prévus par l'art. L. 712-9) |
Décret n° 2008-618 du 27 juin 2008 relatif au budget et au régime financier des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel bénéficiant des responsabilités et compétences élargies. Des arrêtés ont également fixé la liste des établissements publics bénéficiant des RCE en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines |
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Article 19 |
L. 954-1 à L. 954-3 |
Compétences des universités autonomes en matière de gestion des ressources humaines |
Facultatif |
Divers textes d'application : - décret n° 2008-607 du 26 juin 2008 modifiant le décret n° 90-51 du 12 janvier 1990 instituant une prime d'encadrement doctoral et de recherche attribuée à certains personnels de l'enseignement supérieur ; - décret n° 2008-669 du 4 juillet 2008 relatif aux enseignants associés ou invités dans les établissements d'enseignement supérieur relevant du ministre chargé de l'enseignement supérieur (modification des décrets n° 85-733 du 17 juillet 1985 et n° 91-267 du 6 mars 1991) ; - les conditions d'application de l'article L. 954-1 du code de l'éducation sont précisées par l'article 5 du décret n° 2009-460 du 23 avril 2009 modifiant le décret n° 84-431 du 6 juin 1984 fixant les dispositions statutaires communes applicables aux enseignants-chercheurs et portant statut particulier du corps des professeurs des universités et du corps des maîtres de conférences ; - les conditions d'application de l'article L. 954-2 du code de l'éducation sont précisées par le décret n° 2009-851 du 8 juillet 2009 relatif à la prime d'excellence scientifique attribuée à certains personnels de l'enseignement supérieur et de la recherche |
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Article 22 |
L. 811-2 |
Conditions de recrutement par le chef d'établissement d'un étudiant pour des activités de tutorat ou de service en bibliothèque |
Obligatoire |
Décret n° 2007-1915 du 26 décembre 2007 pris en application de l'article L. 811-2 du code de l'éducation et fixant les conditions de recrutement et d'emploi des étudiants au sein des établissements publics d'enseignement supérieur |
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Article 24 |
L. 952-24 et L. 953-7 |
Participation des chercheurs à la vie démocratique de l'établissement |
Facultatif |
L'article 13 du décret n° 85-59 du 18 janvier 1985 fixant les conditions d'exercice du droit de suffrage des chercheurs encadre les modalités de participation des chercheurs à la vie démocratique de l'établissement |
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Article 25 |
L. 952-6-1 |
Procédure de sélection des enseignants-chercheurs |
Facultatif |
Le décret n° 84-431 du 6 juin 1984 modifié relatif aux dispositions statutaires communes applicables aux enseignants-chercheurs et au statut particulier du corps des professeurs des universités et du corps des maîtres de conférences a été modifié en conséquence par le décret n° 2008-333 du 10 avril 2008 relatif aux comités de sélection des enseignants-chercheurs |
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Article 27 |
L. 711-1 |
Assouplissement des conditions de prise de participation et de création de filiales par les EPSCP 11 ( * ) |
Décret en Conseil d'État obligatoire |
Titre VI du décret n° 2008-618 du 27 juin 2008 relatif au budget et au régime financier des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel bénéficiant des responsabilités et compétences élargies |
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Article 28 |
L. 719-12 et L. 719-13 |
Création de fondations par les EPSCP |
Décret en Conseil d'État obligatoire |
Décret n° 2008-326 du 7 avril 2008 relatif aux règles générales de fonctionnement des fondations universitaires |
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Article 29 |
Code général des impôts (art. 200 et art. 238 bis ) |
Mécénat de doctorat des entreprises |
Facultatif |
Le décret n° 2008-390 du 24 avril 2008 relatif au mécénat de doctorat des entreprises fixe les conditions dans lesquelles les écoles doctorales proposent des projets de thèse au mécénat de doctorat des entreprises ouvrant droit à la réduction d'impôt prévue à l'article 238 bis du code général des impôts |
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Article 30 |
Code général des impôts (art. 238 bis , e bis du 1 ) |
Condition de réduction d'impôts pour les versements effectués par les sociétés au profit des projets de thèses proposés au mécénat de doctorat par les écoles doctorales |
Obligatoire |
Décret n° 2008-390 du 24 avril 2008 relatif au mécénat de doctorat des entreprises |
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Article 31 |
Code général des impôts (art. 1716 bis ) |
Dation pour financer un projet de recherche |
Obligatoire |
Décret n° 2008-1100 du 28 octobre 2008 relatif à la dation en paiement par remise de titres prévue à l'article 1716 bis du code général des impôts |
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Article 32 |
L. 719-14 |
Droits réels au bénéfice des universités sur les biens immobiliers de l'État mis à leur disposition |
Facultatif |
Décret n° 2012-1147 du 12 octobre 2012 relatif à la délivrance de titres constitutifs de droits réels par les établissements publics d'enseignement supérieur |
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Article 36 |
L. 233-1 et L. 233-2 |
Agrément d'association reconnue d'utilité publique accordé par le ministre chargé de l'enseignement supérieur aux conférence de chefs d'établissement |
Arrêté obligatoire pour bénéficier de l'agrément d'association reconnue d'utilité publique |
La Conférence des présidents d'université (CPU) et la Conférence des directeurs des écoles françaises d'ingénieurs (CDEFI) ont bénéficié, respectivement par arrêtés du 15 mai 2008 et du 13 juillet 2009, du régime des associations reconnues d'utilité publique |
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Article 50 |
L. 711-9 |
Conditions dans lesquelles les autres établissements publics d'enseignement supérieur et de recherche peuvent bénéficier du dispositif relatif aux RCE |
Obligatoire (au moins en ce qui concerne les conditions d'accès aux RCE des établissements publics administratifs) |
Décret n° 2008-606 du 26 juin 2008 précisant les conditions dans lesquelles certains établissements publics administratifs peuvent demander à bénéficier de responsabilités et compétences élargies, être habilités à créer une fondation partenariale et bénéficier du transfert des biens mobiliers et immobiliers appartenant à l'État qui leur sont affectés ou sont mis à leur disposition |
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Article 51 |
Institution d'un comité de suivi chargé d'évaluer l'application de la loi LRU |
Obligatoire |
Décret n° 2008-72 du 23 janvier 2008 instituant le comité de suivi de la loi relative aux libertés et responsabilités des universités |
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LES TEXTES RÉGLEMENTAIRES RÉGISSANT
L'ORGANISATION
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Au total, ce sont 21 décrets qui ont été pris en application de dispositions de la loi du 10 août 2007 à la suite de sa promulgation, sans compter les décrets d'approbation de création d'un PRES ou d'intégration d'un établissement en son sein, ni les arrêtés établissant la liste des établissements bénéficiant des RCE et les arrêtés d'agrément des conférences de chefs d'établissement. L'ensemble des textes d'application requis par la loi ont donc bien été pris par le pouvoir réglementaire, comme en atteste le rapport établi en application de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit 12 ( * ) .
Il convient d'ajouter que la loi LRU n'a que très peu modifié la législation applicable aux établissements d'enseignement supérieur agricole publics, largement héritée de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole. L'enseignement supérieur agricole, vétérinaire et paysager s'appuie sur un réseau de 20 établissements, dont 12 écoles, instituts et centres publics ayant pour la plupart le statut d'établissement public national à caractère administratif, qui forment près de 16 000 étudiants. Le ministre chargé de l'enseignement supérieur est associé à la tutelle et à la définition du projet pédagogique des établissements d'enseignement supérieur agricoles publics.
L'article 50 de la loi LRU prévoit qu'un « décret en Conseil d'État précise les conditions dans lesquelles les établissements publics administratifs dont les missions comportent l'enseignement supérieur et la recherche peuvent demander à bénéficier, dans les conditions fixées par l'article L. 712-8, des responsabilités et des compétences élargies mentionnées au I du présent article. Ce décret précise également les conditions dans lesquelles ces établissements sont habilités à créer une fondation partenariale, dans les conditions définies à l'article L. 719-13, et à bénéficier du transfert des biens mobiliers et immobiliers appartenant à l'État qui leur sont affectés ou sont mis à leur disposition, dans les conditions fixées à l'article L. 719-14 ».
Sur le fondement de ces dispositions, le décret n° 2008-606 du 26 juin 2008 précise les conditions dans lesquelles certains établissements publics administratifs (dont les établissements d'enseignement supérieur agricoles et les PRES ayant statut d'établissement public de coopération scientifique) peuvent demander à bénéficier de responsabilités et compétences élargies, être habilités à créer une fondation partenariale et bénéficier du transfert des biens mobiliers et immobiliers appartenant à l'État qui leur sont affectés ou sont mis à leur disposition.
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LES DIFFICULTÉS OBSERVÉES DANS LE PASSAGE
AUX RCE
Alors que la loi LRU avait fixé au plus tard au 11 août 2012 le passage de l'ensemble des universités à l'autonomie budgétaire et financière, l'article 44 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 a reporté l'accession aux responsabilités et compétences élargies (RCE) des universités d'Antilles-Guyane et de la Réunion au 1 er janvier 2013. Les universités de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie Française disposaient de plus de temps que les universités métropolitaines et des départements d'outre-mer (DOM) pour passer aux RCE : cinq ans au-delà de l'ordonnance d'extension de la loi LRU à la Nouvelle-Calédonie et à la Polynésie Française du 24 juillet 2008 13 ( * ) . Elles devaient donc passer aux RCE avant juillet 2013, ce qu'elles ont fait dans de bonnes conditions de préparation. La Nouvelle-Calédonie a choisi de prendre en charge les responsabilités et compétences élargies en 2011 et s'y est préparée comme les autres établissements sur le plan de la connaissance de sa situation de départ en matière de ressources financières et humaines comme sur le plan organisationnel : organisation des structures adaptées à leurs nouvelles missions et compétences administratives déléguées, et calage des procédures de suivi infra-annuel et de projection pluriannuelle des dépenses et des recettes. La Polynésie Française a attendu 2013 pour prendre en charge les RCE. Elle a candidaté pour un passage au 1 er janvier date présentant des conditions techniques 14 ( * ) de transfert de la masse salariale de l'État à l'opérateur plus sûres qu'au cours de l'exercice budgétaire 2013 aux yeux de toutes les parties prenantes notamment pour les services de l'État. Bien préparée sur le plan organisationnel, elle a cependant connu des difficultés d'identification de son socle de masse salariale, la saisie de la paye étant auparavant opérée au vice-rectorat sur une application spécifique dont l'utilisation ne permettait pas d'identifier d'emblée et avec certitude les payes relatives à l'activité de l'enseignement supérieur. S'ajoutait à cette difficulté la présence de l'activité de deux établissements d'enseignement supérieur puisque des personnels de l'École pratique des hautes études (EPHE) avaient également une part de leur rémunération saisie au vice-rectorat. Ces difficultés dominées, l'établissement a pris en charge les responsabilités et compétences élargies avec professionnalisme. Les universités de La Réunion et des Antilles et de la Guyane devaient passer aux RCE avant août 2012 15 ( * ) . Elles sont passées au 1 er janvier 2013 après report de la limite d'application de la loi, et l'une et l'autre dans des conditions de fragilité quant à la sécurité des décisions prises. Un suivi par les tutelles a été demandé en conclusion de la réunion interministérielle afférant à leur prise en charge des responsabilités et compétences élargies. L'université de La Réunion avait dans un premier temps candidaté pour la prise en charge des responsabilités et compétences élargies au 1 er janvier 2012. Insatisfaits des conditions de passage et notamment du socle de masse salariale transférée par l'État que l'université aurait souhaité voir couvrir l'ensemble des contractuels auxquels elle recourrait, le président et les conseils ont renoncé en conseil d'administration du 21 décembre 2011 à assumer les responsabilités et compétences élargies 16 ( * ) . Cette université devait donc comme l'université des Antilles et de La Guyane accéder aux RCE en août 2012. Anticipant les difficultés techniques relatives à un passage en cours d'année et en cours de mois, l'article 44 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 a reporté l'accession aux RCE des universités d'Antilles-Guyane et de la Réunion au 1 er janvier 2013. Les deux universités ont donc pris en charge les responsabilités et compétences élargies au 1 er janvier 2013. De part et d'autres, les difficultés de ce passage ont été accrues par un contexte d'élection des conseils et de renouvellement des équipes présidentielles. Les difficultés rencontrées par certaines universités métropolitaines généraient en outre des craintes supplémentaires et ravivaient le refus des contraintes d'un pilotage responsable d'un établissement. Lors de la réunion interministérielle d'examen des conditions de ces prises de responsabilités, il a été décidé que le MESR devait assurer un suivi de l'opérationnalisation de ces nouvelles compétences dans les universités d'outre-mer - de fait surtout dans le cas des universités de la Réunion et des Antilles et de la Guyane. Si les recteurs sont d'emblée concernés par leur responsabilité de contrôleur budgétaire, le MESR organise un « accompagnement » de proximité en mandant l'inspection générale en mission afin de juger de la solidité des procédures conduisant à la prise de décisions en matière budgétaire. |
Source : Ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche.
* 1 Résolution du Conseil du 23 novembre 2007 concernant la modernisation des universités pour favoriser la compétitivité européenne dans une économie mondiale fondée sur la connaissance.
* 2 Avant-propos de M. Jean-Marc Rapp dans le rapport University Autonomy in Europe II - The Scorecard , European University Association, 2011.
* 3 Décret n° 2002-481 du 8 avril 2002 relatif aux grades et titres universitaires et aux diplômes nationaux.
* 4 Initiative intergouvernementale lancée par le processus de Bologne en 1999.
* 5 Loi n° 2006-450 du 18 avril 2006 de programme pour la recherche.
* 6 Loi n° 68-978 du 12 novembre 1968 d'orientation de l'enseignement supérieur.
* 7 Loi n° 84-52 du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur.
* 8 La gestion de la recherche dans les universités , rapport de la Cour des comptes, octobre 2005.
* 9 Estermann, Thomas, Nokkala, Terhi et Steinel, Monika, University Autonomy in Europe II - The Scorecard , European University Association, 2011.
* 10 Voir encadré plus bas.
* 11 Établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel.
* 12 L'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit dispose qu' « à l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi. Ce rapport mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs ».
* 13 L'ordonnance n° 2008-727 du 24 juillet 2008 portant extension et adaptation de la loi LRU en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française et de l'ordonnance n° 2008-728 du 24 juillet 2008 portant adaptation des dispositions du code de l'éducation relatives à l'enseignement supérieur dans les îles Wallis-et-Futuna.
* 14 « Le changement d'identification des employeurs dans l'application de paye en cours d'année présente des difficultés importantes, rédhibitoires pur un changement en cours de mois », MESR-DAF-2012.
* 15 La première ordonnance concernait les départements et régions d'outre-mer : il s'agit de l'ordonnance n° 2008-97 du 31 janvier 2008 portant adaptation de la loi LRU aux universités implantées dans une ou plusieurs régions et départements d'outre-mer.
* 16 Dont celle de la paye de janvier de ses personnels jusqu'en décembre rémunérés par l'État.