B. LES PROPOSITIONS DE VOS RAPPORTEURS POUR ALLER PLUS LOIN DANS LA VALORISATION DES RESPONSABILITÉS LOCALES
1. Restreindre les possibilités de cumul entre plusieurs mandats locaux
a) Inclure les mandats exercés au sein des organismes de coopération entre collectivités territoriales dans les limitations applicables au cumul des mandats locaux entre eux
Actuellement, en vertu de l'article L. 46-1 du Code électoral, nul ne peut cumuler plus de deux des mandats électoraux énumérés ci-après : conseiller régional, conseiller à l'assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller à l'assemblée de Guyane, conseiller à l'assemblée de Martinique, conseiller municipal.
Il n'existe actuellement pas de limitation des mandats dans les organismes de coopération entre collectivités territoriales (communautés urbaines, communautés de communes, communautés d'agglomérations, syndicats mixtes ou intercommunaux). Ainsi en est-il, par exemple, du mandat de président d'une grande intercommunalité. Le régime actuellement en vigueur ne prend donc pas en compte le développement des structures intercommunales.
Or, l'intercommunalité aujourd'hui n'a plus rien à voir avec ce qu'elle était à la fin du XIX e siècle car la coopération intercommunale s'est considérablement développée à partir des années 90, notamment sous l'effet de la loi du 6 février 1992. En une dizaine d'années, elle s'est solidement installée dans la vie institutionnelle locale, renforcée par la loi « Chevènement » du 12 juillet 1999. La dernière loi de réforme des collectivités territoriales est venue parachever cette dynamique en organisant la couverture systématique et la rationalisation de la carte intercommunale.
Les établissements publics de coopération intercommunale sont donc devenus des lieux de pouvoirs au moins aussi stratégiques que les instances municipales, départementales et régionales. En effet, les structures intercommunales exercent désormais des compétences essentielles 11 ( * ) et gèrent des budgets aussi importants que les régions. Les fonctions de président ou de vice-président de ces établissements publics de coopération intercommunale ont dorénavant acquis une importance qui justifie que leur titulaire puisse s'y consacrer pleinement.
Vos rapporteurs préconisent donc d'élargir aux élus membres des EPCI les restrictions actuellement applicables aux autres élus locaux . Cette position est justifiée par la volonté de considérer que le mandat exercé au sein d'une communauté est un vrai mandat.
En outre, les évolutions probables à venir, à savoir l'élection des élus communautaires au suffrage universel direct, confirment cette position.
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Proposition n° 3 : Inclure les mandats exercés au sein des organismes de coopération entre collectivités territoriales dans les limitations applicables au cumul des mandats locaux entre eux. |
Vos rapporteurs proposent donc une modification de l'article L. 46-1 du Code électoral en ce sens : « Nul ne peut cumuler plus de deux des mandats électoraux énumérés ci-après : conseiller régional, conseiller à l'assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller à l'assemblée de Guyane, conseiller à l'assemblée de Martinique, maire, adjoint au maire, conseiller municipal bénéficiant d'une délégation, président, vice-président, délégué communautaire bénéficiant d'une délégation, d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ».
b) Créer une impossibilité de siéger au sein de deux exécutifs locaux à la fois
Actuellement, la législation interdit la possibilité pour un élu de cumuler deux « présidences » d'exécutifs locaux .
Le Code général des collectivités territoriales prohibe donc le cumul des fonctions 12 ( * ) : de président de conseil régional, de président de conseil exécutif de Corse, de président de conseil général ou de maire, quelle que soit la taille de la commune, et de maire d'arrondissement.
Vos rapporteurs , comme souligné précédemment, estiment qu'il conviendrait de prendre en compte, d'une part les mandats au sein des établissements publics de coopération entre collectivités et, d'autre part, le simple fait de siéger dans deux exécutifs locaux à la fois , même sans fonction de président.
Mais, comme le relève à juste titre la Présidente de votre délégation, Mme Jacqueline Gourault, « Il est important que la combinaison des mandats municipaux et des mandats intercommunaux puisse être autorisée dans nos collectivités car il est logique, notamment dans les territoires ruraux, que le maire puisse également être le président de l'intercommunalité ».
C'est pourquoi vos rapporteurs sont d'avis de prévoir une exception quant au cumul d'un mandat exécutif municipal avec un mandat exécutif au sein d'un EPCI à fiscalité propre.
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Proposition n° 4 : Créer une impossibilité, pour les élus, de siéger dans deux exécutifs locaux à la fois. Prévoir une exception permettant le cumul d'un mandat exécutif municipal avec un mandat exécutif au sein d'un EPCI à fiscalité propre. |
2. Limiter le cumul des fonctions exercées au titre des mandats détenus et des rémunérations attachées
La question du cumul des mandats occulte auprès de l'opinion publique une autre question qui se pose en réalité avec davantage d'acuité pour de nombreux élus locaux : celle du cumul des fonctions .
Ainsi, la détention d'un mandat local permet aujourd'hui à un maire, par exemple, d'être membre de tout syndicat.
De la même manière, elle permet à un président de conseil général d'être membre de droit du conseil départemental de l'éducation nationale ou encore de la commission départementale d'organisation et de modernisation des services publics. Aussi, elle permet à un président de conseil régional, pour ne citer que l'exemple de l'Île-de-France en matière de transport, d'être membre de droit et de présider le conseil du Syndicat des transports d'Île-de-France (STIF).
Vos rapporteurs estiment donc indispensable de se préoccuper de cette problématique du cumul des fonctions exercées au titre des mandats détenus au niveau local .
Outre l'évidente difficulté à assurer l'ensemble de ces missions de façon optimale, vos rapporteurs soulignent le danger d'une dispersion liée à l'exercice simultané de plusieurs tâches et les possibles conflits d'intérêts qui peuvent survenir.
La Commission Jospin a d'ailleurs, elle aussi, souligné la nécessité de prendre en compte, dans la future loi sur le cumul des mandats, la question des fonctions dites « dérivées » .
Il s'agit de tous les organismes dans lesquels siègent des membres des assemblées délibérantes des collectivités ès qualités : membres des conseils d'administration ou de surveillance d'établissements publics locaux, ou encore sociétés d'économie mixte locales, par exemple.
L'initiative de nos collègues Jacques Mézard, Yvon Collin, Robert Hue, Françoise Laborde et Raymond Vall, qui ont déposé, le 18 décembre dernier, une proposition de loi visant à interdire le cumul d'un mandat exécutif local avec l'exercice d'une fonction publique locale non élective 13 ( * ) , va dans le bon sens et mérite d'être soutenue .
Elle vise à interdire le cumul d'une fonction exécutive locale avec une fonction de direction au sein d'un établissement public local (EPL), d'une société d'économie mixte (SEM) locale, du centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) ou d'un centre départemental ou interdépartemental de gestion de la fonction publique territoriale.
Toutefois, cette proposition reste en réalité limitée dans son objet : d'une part, elle ne concernerait que les élus titulaires de fonctions exécutives locales et, d'autre part, elle ne s'appliquerait qu'à certains organismes comme les EPL ou les SEM.
Or, dans la réalité, la question du cumul des fonctions concerne d'autres élus, qui ne sont pas forcément titulaires de mandats exécutifs et, surtout, de nombreux autres organes mériteraient d'être visés par une telle législation . Citons, à titre d'exemples, les très nombreux syndicats mixtes et syndicats techniques (électrification, eau, assainissement, déchets et ordures ménagères, transports, etc.), les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), les offices publics d'habitations à loyer modéré (OPHLM), les agences d'urbanisme, les conseils d'administration des hôpitaux, les centres communaux d'action sociale (CCAS), les divers groupements d'intérêt public 14 ( * ) (GIP).
Il convient d'ajouter à cette liste de fonctions, déjà longue, les cas où des élus locaux siègent dans des chambres consulaires (chambres de commerce et d'industrie, chambres d'agriculture, chambre de métiers et de l'artisanat), ou encore dans des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux (CESER) .
Pour les chambres consulaires, il n'existe pas, actuellement, d'incompatibilité avec l'exercice d'un mandat local . Le Code électoral (articles L 46 à 46-2, L 206 et suivants, L 237 et suivants et L 342 et suivants), ne prévoit pas de telles incompatibilités, ni pour le mandat des conseillers municipaux, ni pour le mandat des conseillers généraux, ni encore pour le mandat des conseillers régionaux.
Or, les chambres consulaires sont des acteurs clés des territoires et s'impliquent dans les politiques locales d'aménagement et d'urbanisme. Elles participeront de plus en plus largement à l'élaboration des stratégies territoriales dans la mesure où, par exemple, l'avant-projet de loi de décentralisation en cours d'élaboration prévoit leur participation à l'élaboration du futur schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation dans le cadre d'une concertation avec la région, à l'instar de ce qui est prévu avec le préfet, les collectivités territoriales et les métropoles.
Notons toutefois qu'il existe une incompatibilité entre le mandat au sein d'une chambre d'agriculture, d'une part, et d'une chambre de commerce et d'industrie ou d'une chambre de métiers et de l'artisanat, d'autre part (article R 511-32 du Code rural et de la pêche maritime 15 ( * ) ).
Par ailleurs, les élus locaux qui pourraient siéger dans les chambres consulaires seraient également susceptibles d'y percevoir, sous conditions, des indemnités échappant à l'heure actuelle aux règles d'écrêtement .
Pour les chambres de commerce et d'industrie, le principe est la gratuité des fonctions. Toutefois, une indemnité peut être accordée en vertu des articles R 712-1 et A 712-1 à A 712-6 du Code de commerce.
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Article R 712-1 du Code de commerce « Les fonctions des membres des établissements du réseau des chambres de commerce et d'industrie sont gratuites. Toutefois, cette gratuité ne fait pas obstacle à l'attribution d'indemnités ou de remboursements de frais dont la liste et le montant sont fixés par arrêté du ministre chargé de la tutelle des chambres de commerce et d'industrie. Une indemnité globale pour frais de mandat peut, en outre, être attribuée au bureau par l'assemblée générale, selon un barème fixé par arrêté du ministre chargé de la tutelle des chambres de commerce et d'industrie. Ce barème tient compte de l'importance des établissements du réseau, déterminée selon le nombre de leurs ressortissants, et la valeur du point d'indice prévu par le statut du personnel administratif des chambres de commerce et d'industrie. ». |
Pour les chambres d'agriculture, l'article R 511-85 du Code rural et de la pêche maritime prévoit un remboursement des frais de séjours et de déplacement, mais également des indemnités forfaitaires .
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Article R511-85 du Code rural « Les chambres d'agriculture remboursent à leurs membres élus ou associés leurs frais de déplacement et de séjour . Les chambres peuvent attribuer des indemnités forfaitaires : 1° Représentatives du temps passé à l'exercice de leur mandat en dehors des horaires de travail aux élus des deux collèges de salariés et aux salariés désignés comme membres associés, en application des dispositions des articles L. 515-5 ou R. 511-7 ; 2° Représentatives du temps passé à l'exercice de leur mandat aux élus des autres collèges et aux membres associés non salariés ; 3° De frais de mandat à leur président et, éventuellement, aux membres du bureau de la chambre. Ces indemnités sont fixées en points de l'indice servant de calcul de la rémunération du personnel sous statut des chambres d'agriculture . » |
Pour les chambres des métiers et de l'artisanat , l'article 18 du Code de l'artisanat prévoit aussi la gratuité des fonctions, mais le versement d'une indemnité est possible après délibération pour le président, le trésorier, et un remboursement des frais de déplacements et de représentation pour les autres membres.
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Article 18 du Code de l'artisanat « Les fonctions des membres des chambres de métiers et de l'artisanat de région, des chambres régionales de métiers et de l'artisanat et des chambres de métiers et de l'artisanat départementales sont gratuites. Toutefois, une délibération peut prévoir l'attribution au président et au trésorier d'indemnités de fonctions, l'attribution aux autres membres de vacations, et le remboursement de frais de déplacement et de représentation. Un arrêté conjoint du ministre chargé de l'artisanat et du ministre chargé du budget fixe le montant maximal des indemnités, le montant maximal unitaire et annuel et les modalités d'attribution des vacations, ainsi que les conditions de remboursement des frais de représentation et de déplacement. Les membres associés aux chambres de métiers et de l'artisanat de région et aux chambres de métiers et de l'artisanat départementales mentionnés à l'article 21 peuvent bénéficier du remboursement de leurs frais de déplacement, selon les conditions fixées par l'arrêté prévu à l'alinéa précédent . ». |
Pour les CESER , si la loi prévoit bien une incompatibilité avec le mandat de conseiller régional 16 ( * ) , il n'existe, en revanche, aucune incompatibilité avec le mandat de conseiller municipal ou général .
Là encore, rien n'interdit donc aujourd'hui à un élu local (hormis l'élu régional) de siéger dans ces « institutions » et d'y percevoir des indemnités 17 ( * ) .
Or, au-delà de l'impératif évident de prévention des conflits d'intérêts, il apparait aujourd'hui nécessaire de remettre à plat les possibilités de cumul potentiel entre ces différentes fonctions au niveau local.
C'est pourquoi vos rapporteurs recommandent l'instauration d'une règle consistant à n'autoriser qu'une seule fonction de direction d'un organe par mandat détenu.
Vos rapporteurs entendent faire preuve de pragmatisme, car s'il convient évidemment de limiter les cumuls de fonction, une interdiction totale de cumul risquerait d'engendrer des effets pervers.
Les élus doivent pouvoir suivre leurs dossiers thématiques au sein des organismes satellites ou dérivés intervenant dans leur champ de compétences (syndicats mixtes, SPL, SEM). Il est en effet important que ceux-ci exercent un véritable pouvoir de contrôle et un rôle actif dans ces organismes satellites.
Vos rapporteurs préconisent donc un encadrement du cumul horizontal de fonctions . Ils proposent donc de fixer un principe général de limitation du cumul de fonctions exercées par un même élu.
La liste de ces fonctions ainsi que les possibilités de cumul doivent être déterminées par le législateur afin de prévoir de façon précise, pour chaque catégorie d'élu, par taille de collectivité et selon que la fonction donne lieu ou non à rémunération, le nombre de fonctions pouvant être exercées par un même élu.
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Proposition n° 5 : Limiter le nombre de fonctions exercées par un élu à une seule fonction de président par mandat ainsi qu'à une ou plusieurs autres fonctions fixées par la loi. Encadrer les possibilités de cumul de fonctions selon les catégories d'élu, la taille de la collectivité et selon que celles-ci donnent lieu ou non à rémunération. |
A l'occasion de leurs auditions, vos rapporteurs se sont étonnés de constater qu'il n'existait, à l'heure actuelle, aucun moyen de connaitre l'ensemble des fonctions occupées par un même élu . Certes, il existe un répertoire national des élus, géré par le ministère de l'Intérieur, dans le respect des obligations de déclaration à la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), mais ce fichier ne répertorie que les mandats détenus et ne concerne ni les mandats exercés dans les EPCI, ni les fonctions occupées par les élus en dehors de leurs mandats.
Or, cette information existe. Elle est disponible soit auprès des préfectures, soit dans les services des collectivités territoriales elles-mêmes qui, par leurs délibérations, peuvent exercer une véritable traçabilité sur les nominations dans les divers organismes, auxquelles elles ont procédées.
C'est pourquoi vos rapporteurs suggèrent le perfectionnement du répertoire informatique actuellement géré par le ministère de l'Intérieur . Loin de toute tutelle, il s'agirait de constituer une base de données avec des informations consolidées sur les fonctions et les mandats détenus par les élus. Seul ce type d'instruments 18 ( * ) permettrait de rendre effective la proposition précédente.
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Proposition n° 6 : Demander au Gouvernement de perfectionner l'actuel répertoire national des élus en y incluant les données relatives aux mandats dans les EPCI et aux autres fonctions exercées par les élus locaux. |
* 11 Sur le terrain aujourd'hui, les élus à la tête des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre mettent en oeuvre les compétences déléguées par les communes dans des domaines très importants pour nos concitoyens, tels que la collecte et le traitement des ordures ménagères, l'assainissement, les transports urbains, le développement local, l'urbanisme et la voirie ou les équipements culturels et sportifs.
* 12 Ce régime d'incompatibilité est défini au deuxième alinéa de l'article L. 2122-4 pour la fonction de maire, au premier alinéa de l'article L. 3122-3 pour celle de président de conseil général et au premier alinéa de l'article L. 4133-3 pour celle de président de conseil régional.
* 13 Texte n° 235, enregistré à la Présidence du Sénat le 18 décembre 2012 et envoyé à la commission des Lois constitutionnelles, de Législation, du Suffrage universel, du Règlement et d'Administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.
* 14 Pôles universitaires, agences régionales de santé (ARS), parcs naturels, ports, etc.
* 15 « Nul ne peut être à la fois membre d'une chambre d'agriculture, d'une part, d'une chambre de commerce et d'industrie territoriale ou d'une chambre de métiers et de l'artisanat de région, d'autre part. Tout membre d'une chambre d'agriculture qui est ou devient membre d'une chambre de commerce et d'industrie territoriale ou d'une chambre de métiers et de l'artisanat de région, est réputé avoir opté en faveur de l'organisme dont il est devenu membre en dernier lieu, s'il n'a exercé une option contraire dans le délai d'un mois à compter de la date à laquelle il est devenu membre de cet organisme . ».
* 16 En vertu de l'article L4131-3 du CGCT : « Nul ne peut être à la fois membre du conseil régional et du conseil économique, social et environnemental régional. » .
* 17 En vertu des articles L 4134-6 et L 4134-7 du CGCT : « Les membres du conseil économique, social et environnemental régional perçoivent pour l'exercice effectif de leurs fonctions une indemnité fixée par le conseil régional dans la limite d'un plafond mensuel déterminé par référence aux indemnités maximales prévues pour les membres du conseil régional par les articles L. 4135-16 et L. 4135-17. Cette indemnité est modulée en fonction de la présence des membres aux réunions du conseil ou de ses formations et de leur participation à ses travaux. Ils ont, en outre, droit au remboursement des frais supplémentaires pouvant résulter de l'exercice des mandats spéciaux dont ils sont chargés par leur conseil, dans les conditions prévues au cinquième alinéa de l'article L. 4135-19 . ».
* 18 La Belgique, par exemple, s'est dotée d'une telle liste publiée dans son journal officiel ( « Le moniteur belge » ). Cette publication, dans laquelle figure la liste des mandats, fonctions, professions et une déclaration de patrimoine est une obligation légale en vertu de l'article 7 paragraphe 3 des lois spéciale et ordinaire du 26 juin 2004 exécutant et complétant les lois spéciale et ordinaire du 2 mai 1995 relatives à l'obligation de déposer une liste de mandats, fonctions et professions et une déclaration de patrimoine.