II. DES DISPOSITIFS D'ACCUEIL ET D'INTÉGRATION EN QUÊTE D'EFFICACITÉ
L'OFII agrège un ensemble de missions qui, si elles s'adressent généralement à un même public de migrants sur le territoire français, sont de natures très différentes. Aux missions historiques assurées par les opérateurs dont l'OFII a pris la suite, au premier rang desquels la conduite et le financement des parcours d'intégration des immigrés, se sont ajoutées plus récemment de nouvelles charges, sociales ou administratives, dont l'opérateur n'a pas encore correctement défini les objectifs. Dans ce contexte, c'est avant tout la question du dimensionnement des missions qui doit être résolue pour améliorer l'efficacité des dépenses engagées.
A. L'INÉGALE RÉUSSITE DU PARCOURS D'INTÉGRATION
La plupart des actions d'accueil et d'intégration sont réalisées dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration (CAI). Issu d'une proposition du Haut conseil à l'intégration de 2001, d'abord expérimenté dans 12 départements en 2004, généralisé en 2005 et rendu obligatoire par la loi du 24 juillet 2006 sur l'immigration et l'intégration, le CAI formalise en un seul document les étapes du parcours d'intégration de l'étranger : la formation linguistique, la formation aux valeurs de la République, la session d'information sur la vie en France, ainsi que le bilan de compétences professionnelles.
Le CAI est un contrat conclu entre le préfet et l'étranger au moment de l'arrivée de ce dernier sur le territoire français. Chargé de préparer le contrat, le directeur territorial de l'OFII bénéficie souvent d'une délégation de signature de la part du préfet. En pratique, le contrat est signé par l'étranger lors de sa convocation pour validation de son visa à la direction territoriale de l'OFII.
Par ailleurs, le CAI individuel a été complété, suite à la loi du 20 novembre 2007, par la création des contrats d'accueil et d'intégration pour la famille (CAIF) , dont le nombre reste toutefois limité.
Indépendamment de l'efficacité des actions d'intégration qu'il propose, le CAI peut être considéré comme un succès dans la mesure où il a permis une formalisation et une harmonisation du parcours d'intégration des étrangers, avec l'apprentissage de la langue française pour pilier.
Le CAI ne couvre cependant pas l'ensemble des actions d'intégration menées par l'OFII. Des actions de formation, en particulier linguistiques, sont également financées par l'office pour un public ne relevant pas du champ du CAI ; il s'agit notamment des étrangers installés en France depuis plusieurs années, et qui relevaient autrefois des prestations de l'ACSÉ. Par ailleurs, quel que soit le public concerné, l'OFII est également chargé de l'assistance sociale, anciennement assurée par le SSAE, sur les plateformes d'accueil.
1. Les formations linguistiques
Les formations linguistiques sont prescrites aux étrangers qui arrivent sur le territoire français sans parler la langue française. L'importance de l'apprentissage du français pour une intégration réussie ne saurait, en effet, être sous-estimée. La maîtrise de la langue n'est pas seulement une nécessité pour l'intégration sociale et l'insertion professionnelle, particulièrement dans une économie de services. Elle est également essentielle pour le suivi et la réussite de la scolarité des enfants ; il apparaît d'ailleurs, dans les centres de formation linguistique, que la scolarisation des enfants est l'une des principales motivations des parents étrangers pour poursuivre une formation au-delà du niveau obligatoire. En cela, l'apprentissage de la langue française par les primo-arrivants bénéficie non seulement à leur propre intégration, mais également, à plus long terme, à celle de la deuxième génération.
Or, le dispositif mis en oeuvre par l'OFII apparaît insuffisant pour atteindre ces objectifs d'intégration sociale, professionnelle et éducative.
a) Le dispositif de formation dans le pays d'origine
L'OFII a mis en place un dispositif permettant de préparer l'arrivée du migrant sur le territoire français et, éventuellement, engager le parcours d'intégration de ce dernier depuis le pays d'origine . Dans ce cadre, des formations linguistiques et des tests de langue sont dispensés aux migrants familiaux dans leur pays de résidence, avant la délivrance du visa, dans les huit pays où l'OFII est représenté , à savoir le Maroc, la Tunisie, la Turquie, le Mali, le Sénégal, le Canada, la Roumanie et le Cameroun. Ces pays représentent 70 % des populations intéressées par le dispositif.
Par ailleurs, dans 41 autres pays, l'OFII a noué des conventions avec des opérateurs de terrain qui organisent les formations et font passer les tests, notamment l'Alliance Française.
Au total, sur l'année 2011, l'OFII a reçu dans ce cadre plus de 23 000 dossiers, pour une dépense de 2,58 millions d'euros. Cette stratégie d'implantation, décidée en 2008, semble plutôt judicieuse, d'autant plus que la non couverture des autres pays est justifiée soit par leur trop grande étendue (Brésil, Russie, Chine, etc.) soit par un nombre très faible de personnes intéressées.
Toutefois, ce dispositif de formation à l'étranger pose deux questions principales.
La première est celle de la sanction . En effet, la délivrance du visa n'est pas conditionnée par la réussite du test de français. En pratique, une première évaluation du niveau de langue des demandeurs de visa est réalisée. S'ils réussissent cette évaluation, ils obtiennent le visa ; s'ils échouent, il leur est dispensé une nouvelle formation de 40 heures. S'ils ont été assidus, et quel que soit leur résultat au test final, ils obtiennent le visa.
L'absence de sanction s'explique, comme pour les formations réalisées en France, par le fait que l'échec à un test de langue ne saurait conduire à méconnaître le droit des personnes à une vie familiale normale. Votre rapporteur spécial se demande cependant si le fait d'acquérir ou non le niveau requis, par ailleurs faible, ne devrait pas emporter certaines conséquences concrètes sur le déroulement du parcours d'immigration de l'étranger.
Le second et principal problème identifié s'agissant de ces formations dans le pays d'origine est relatif au fait que ni le contenu des formations ni le niveau des tests ne sont alignés sur celles et ceux réalisés par l'OFII à l'arrivée en France. Le niveau en français des personnes ayant été dispensées, par un test réalisé à l'étranger, de l'obligation de suivre une formation linguistique est ainsi très hétérogène et, souvent, insuffisant par rapport au niveau requis lorsque les évaluations sont effectuées en France. C'est le constat fait par les représentants du personnel de l'OFII lors du conseil d'administration de mars 2011, ainsi que par le Haut Conseil à l'intégration, lors de son audition par votre rapporteur spécial, qui préconise même la suppression des délégations de l'office à l'étranger.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur, un décret devrait être publié afin de préciser que le test de langue doit être réalisé à l'arrivée en France , ce qui permettrait à la fois d'assurer la cohérence des tests et de supprimer les délais, parfois longs, entre le passage du test et l'arrivée effective sur le territoire français. Cela ne remettrait pas en cause l'existence et l'utilité des formations linguistiques, voire civiques, à l'étranger, mais permettrait d'éviter que ne soient accordées des dispenses injustifiées.
b) Le dispositif de formation linguistique en France
La principale prestation fournie dans le cadre du CAI est la formation linguistique, de 400 heures maximum, délivrée gratuitement aux étrangers ne parlant pas le français à leur arrivée sur le territoire national. En pratique, l'évaluation du niveau de langue est effectuée lors de l'entretien de l'étranger avec l'auditeur de l'OFII au cours duquel est signé le contrat. Si l'étranger parle manifestement le français ou s'il réussit le test auquel l'auditeur le soumet, il lui est remis une « attestation ministérielle de dispense de formation linguistique » (AMDFL).
Si son niveau est insuffisant, trois parcours linguistiques sont offerts aux signataires du CAI :
- un parcours conduisant à l'obtention du DILF , sanctionnant un niveau de français rudimentaire (A1.1), qui s'adresse aux personnes peu ou jamais scolarisées et qui, pour cette raison, ne maîtrisent ni la lecture ni l'écriture de leur langue maternelle ;
- un parcours conduisant directement à l'obtention du DELF A1 , pour les personnes qui, tout en ne parlant pas français, ont été scolarisées dans leur pays jusqu'au niveau secondaire, voire supérieur et qui, pour cette raison, ont la capacité d'apprendre le français plus rapidement ;
- un parcours spécifique et facultatif, conduisant également à l'obtention du DELF A1, qui s'adresse aux personnes francophones en situation d'analphabétisme . Ce parcours, destiné aux signataires du CAI sans revêtir de caractère obligatoire, est cependant intégralement financé par l'OFII.
En 2011, 24 358 personnes se sont vu prescrire une formation linguistique dans le cadre du CAI, soit 23,8 % des signataires du contrat . Près de 70 % d'entre eux (17 035 bénéficiaires) sont orientés vers un parcours menant au DILF A1.1, 27,7 % (6 745 bénéficiaires) vers un parcours menant directement au DELF A1 et 2,4 % (578 bénéficiaires) vers le dernier parcours facultatif.
Même s'ils peuvent comprendre jusqu'à 400 heures de cours, les parcours linguistique sont d'une durée moyenne de 240 heures, pour un coût individuel moyen de 1 450 euros 4 ( * ) . Au total, l'ensemble des parcours du CAI a représenté 4 650 000 heures de formation .
Par ailleurs, l'OFII finance également des parcours de formation linguistiques hors CAI , en particulier pour les personnes qui continuent une formation linguistique après l'avoir commencée dans le cadre du CAI. En 2011, ces formations ont concerné 20 187 personnes pour 2 345 000 heures .
Il convient de rappeler que c'est particulièrement en matière de formation linguistique des étrangers qu'existaient des doublons entre le dispositif de l'ANAEM et celui de l'ACSÉ . En ce sens, la création de l'OFII, combinée à la mise en place du CAI, a été l'occasion de rassembler l'offre de formation et de l'organiser autour de parcours cohérents. Elle a également permis d'en améliorer l'efficacité, puisque le dispositif ACSÉ permettait d'apprendre 400 mots en 400 heures ; le même objectif serait désormais atteint en 200 heures dans le dispositif OFII.
Toutefois, l'accent mis, dans le dispositif de l'OFII, sur les primo-arrivants dans les premiers mois de leur installation, a conduit, selon plusieurs partenaires, à un certain désengagement des acteurs publics s'agissant de la formation, à plus long terme, pour les étrangers installés depuis longtemps en France . A cet égard, il conviendrait de davantage mobiliser les outils existants hors CAI, en particulier grâce à une meilleure information auprès des publics potentiellement concernés.
Le cadre européen commun de référence pour les langues
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Utilisateur expérimenté |
C2.1 - C2.2 |
Peut comprendre sans effort pratiquement tout ce qu'il/elle lit ou entend. Peut restituer faits et arguments de diverses sources écrites et orales en les résumant de façon cohérente et nuancée. |
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C1.1 - C1.2 |
Peut comprendre une grande gamme de textes longs et exigeants, ainsi que saisir des significations implicites. Peut s'exprimer spontanément et couramment sans trop devoir chercher ses mots |
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Utilisateur intermédiaire |
B2.1 - B2.2 |
Peut comprendre le contenu essentiel de sujets concrets ou abstrait dans un texte complexe, y compris une discussion technique dans sa spécialité |
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B1.1 - B1.2 |
Peut comprendre les points essentiels quand un langage clair et standard est utilisé et s'il s'agit de choses familières dans le travail, à l'école, dans les loisirs etc. |
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Utilisateur élémentaire |
A2.1 - A2.2 |
Peut comprendre des phrases isolées et des expressions fréquemment utilisées en relation avec des domaines immédiats de priorité |
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A1.1 - A1.2 |
Peut comprendre et utiliser des expressions familières et quotidiennes ainsi que des énoncés très simples qui visent à satisfaire des besoins concrets |
Alors que le constat d'un fort taux d'abandon en cours de formation avait été fait à plusieurs reprises, notamment par le Haut conseil à l'intégration dans son avis de 2010 intitulé « La France sait-elle encore intégrer les immigrés ? », il apparaît que l'assiduité aux cours a récemment connu une augmentation significative. Le taux d'abandon est ainsi passé de 29,1 % en 2009 à 23,1 % en 2011 . Les organismes de formation sont en effet amenés à davantage de vigilance sur l'assiduité des élèves dans la mesure où l'OFII ne rembourse aux prestataires que les formations réellement effectuées , sur présentation de justificatifs de présence.
L'amélioration de l'assiduité aux cours de langue contribue également à expliquer l'évolution favorable de l'indicateur 1.1 des rapports annuels de performances, qui est aussi l'un des principaux indicateurs contenus dans la convention d'objectifs et de moyens signés entre l'OFII et sa tutelle : le taux d'obtention du DILF parmi les bénéficiaires d'une prescription linguistique dans le cadre du CAI, passé de 55 % en 2009 à 64,8 % en 2011 .
c) Un niveau requis en langue française toujours insuffisant
Le niveau de langue visé par l'examen DILF est le « A1.1 » du cadre européen, correspondant à un niveau de fin de maternelle. Il est manifestement insuffisant pour préparer et réussir l'intégration des migrants ; il n'est, en particulier, pas en mesure de favoriser leur accès à l'emploi.
Votre rapporteur spécial a constaté, lors de ses auditions et de ses visites sur place, une prise de conscience de l'ensemble des acteurs quant au caractère insuffisant du niveau requis, considéré davantage comme un « kit de survie » que comme un gage d'intégration ou de connaissance de la langue française. A cet égard, il fait sien le constat établi par la Cour des comptes dans son rapport de 2010 précité, selon lequel, en raison du niveau actuellement requis, « le besoin de formation linguistique ne peut que perdurer au-delà du seul processus d'accueil formalisé » des personnes immigrées.
Plusieurs actions ont été entreprises dans le sens d'un relèvement du niveau requis, dont la réussite est cependant contrastée.
La création, en 2011, d'un parcours CAI menant directement au DELF niveau A1 constitue une première évolution intéressante, qui personnalise davantage le parcours en prenant en compte la situation des immigrés déjà scolarisés, alphabétisés, capables d'apprendre plus rapidement une nouvelle langue. Il conviendrait cependant que soit rapidement créé un parcours menant au moins au DELF A2, ainsi que préconisé par la Cour des comptes dès 2010. En tout état de cause, cette création n'affecte pas le niveau règlementairement requis, qui demeure le niveau A1.1.
Par ailleurs, un label « France Langue d'intégration » (FLI) a été créé par le décret du 11 octobre 2011 5 ( * ) dans le but de mieux encadrer les modalités d'apprentissage du français pour les migrants. Ce label, qui doit permettre d'identifier et d'unifier les caractéristiques des formations linguistiques dispensées par les prestataires, constituera un cadre utile pour la formation des formateurs. Il ne saurait, en tout état de cause, remplacer la nécessaire élévation du niveau des exigences.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, un décret actuellement en préparation devrait relever prochainement le niveau requis en fin de formation à A1 du référentiel européen. Ce relèvement, qui ne constitue qu'un ajustement marginal, n'opère pas le redimensionnement souhaité par votre rapporteur spécial. A titre de comparaison, le niveau requis en Allemagne dans le cadre du parcours d'intégration est le niveau B1 (voir infra ).
Pour les candidats à la naturalisation, le niveau de langue exigé a été récemment relevé suite à la loi du 16 juin 2011 et au même décret du 11 octobre 2011. Alors qu'auparavant le niveau de français était simplement apprécié par un agent de préfecture, le candidat doit désormais « en justifier par la production d'un diplôme ou d'une attestation délivrée par un organisme » agréé (notamment un organisme labellisé « FLI »). Le niveau minimum requis est le niveau B1 du cadre européen de référence . Par ailleurs, le candidat doit également prouver, par un test organisé ad hoc , « une connaissance suffisante, selon sa condition, de l'histoire, de la culture et de la société françaises ».
* 4 Le coût s'échelonne entre 500 et 3 000 euros La formation linguistique la plus coûteuse, de 3 000 euros, est celle proposée en Guyane, du fait des conditions particulières de la formation et de la spécificité du public.
* 5 Décret n° 2011-1265 du 11 octobre 2011 relatif au niveau de connaissance de la langue française requis des postulants à la nationalité française au titre des articles 21-2 et 21-24 du code civil et à ses modalités d'évaluation.