2. Les dépenses
a) Un budget contraint par l'augmentation des interventions et la réduction du personnel
Le budget de l'OFII, de l'ordre de 172 millions d'euros en 2011, est depuis plusieurs années pris dans une double contrainte . D'un côté, le nombre et l'ampleur de ses missions vont croissant, nécessitant une augmentation des dépenses d'intervention. De l'autre, le plafond d'emploi fixé en lois de finances successives s'inscrit dans une trajectoire de forte baisse que l'OFII semble, aujourd'hui, ne plus parvenir à respecter.
Outre les 158 agents du siège parisien, les effectifs se répartissent dans les directions territoriales, avec en moyenne 40 agents par site (60 sur le site parisien). A cet égard, certains interlocuteurs associatifs auditionnés par votre rapporteur spécial ont fait état d'un déséquilibre entre les sites de l'OFII, certaines directions territoriales, comme celle de Bobigny, n'ayant pas les effectifs correspondant à la charge de travail plus importante à laquelle elles sont confrontées. Les représentations à l'étranger comprennent quant à elles entre 2 et 15 agents.
Les effectifs de l'OFII sont composés, à environ 84 %, de contractuels à durée indéterminée , régis par deux décrets valant quasi-statuts. Ils comprennent également des fonctionnaires détachés , le plus souvent pour les postes de direction (22 fonctionnaires, dont 16 relevant de la catégorie A), ainsi que des personnels en contrat à durée déterminée (CDD), au nombre de 96 au 31 décembre 2011, soit plus de 12 % des effectifs de l'opérateur.
L'office connaît depuis six ans une forte diminution de ses effectifs, le plafond d'emploi étant passé de 920 équivalents temps plein travaillé (ETPT) en 2008 à 820 ETPT en 2012 (-10,8 %) . Cette évolution inclut le différentiel de -30 ETPT devant résulter de la reprise de certaines activités de l'ACSÉ par l'OFII 3 ( * ) . Par ailleurs, l'évolution du nombre d'ETPT de l'OFII ne tient pas compte du fait que 15 de ses agents ont été transférés aux préfectures en 2010.
L'OFII a donc connu une réduction de ses effectifs plus importante que la seule règle du non remplacement d'un agent sur deux partant à la retraite . En effet, seuls 25 départs en retraite ont été enregistrés sur les années 2009 à 2011. Dès lors, cette évolution a été permise par des mobilités externes (35 agents, dont 20 vers Pôle Emploi) et par des départs volontaires (28 agents), ayant expliqué un taux de rotation élevé en 2009 et 2010 (respectivement 9,29 % et 8,17 %), qui s'est réduit en 2011 (6,46 %). Si ces mesures permettent le respect du plafond d'emploi et, à terme, l'ajustement des dépenses de personnel de l'opérateur, leur coût ponctuel (primes et indemnités) n'est pas négligeable, puisqu'il s'élève au total à plus d'un million d'euros.
Cependant, l'OFII a dépassé de 15 ETPT en 2011 le plafond d'emplois établi en loi de finances initiale à 835 ETPT . L'opérateur justifie ce non respect du plafond d'emploi par ses nouvelles missions : ainsi la validation des VLS-TS représente un total de 60 ETPT contre 30 prévus initialement, dans un contexte de dégradation des délais de traitement des dossiers du fait de contraintes réglementaires accrues. De même, l'accueil des demandeurs d'asile devrait continuer de monter en puissance en raison de l'augmentation du nombre de demandeurs et des places en CADA (suite, notamment, à l'ouverture du centre du Mesnil Amelot). Pour faire face à cette charge de travail croissante, l'OFII a régulièrement eu recours, depuis sa création, à des contrats à durée déterminée et à des intérimaires pour ajuster ses effectifs à ces missions considérées comme ponctuelles, et pourtant récurrentes.
En tout état de cause, la forte réduction des effectifs a également été rendue possible par un transfert de missions vers des prestataires extérieurs , notamment associatifs, que l'augmentation des ressources propres a permis de financer. On constate, d'ailleurs, que c'est essentiellement une mission ne pouvant faire l'objet d'une délégation (la validation des VLS-TS) qui est en cause dans le non respect, en 2011, du plafond d'emploi.
En considération de l'ensemble de ces éléments, les objectifs de réduction du personnel des prochaines années semblent particulièrement difficiles à atteindre, d'autant plus que le projet de loi de finances pour 2013 propose à la fois une réduction du plafond d'emploi de l'OFII à 805 ETPT et une réduction de ses ressources propres, que la subvention pour charges de service public ne devrait guère venir compenser.
En termes de masse salariale, l'OFII a, en revanche, respecté ses objectifs. L'exécution des dépenses de personnel s'établit, en 2011, à 47,4 millions d'euros, soit un taux de réalisation de 100 % des frais de personnel inscrits au budget. Toutefois, la revalorisation, suite à l'arrêté du 21 février 2012, du régime indemnitaire du personnel , désormais indexé sur celui des agents en préfectures et devant comprendre, à partir de 2013, une part d'indemnités en prime de fonction et de résultats, pourrait rendre plus difficile l'exécution du prochain exercice.
b) Des dépenses d'intervention concentrées sur l'accueil et l'intégration
Les dépenses d'intervention constituent, avec 97,8 millions d'euros en 2011, plus de la moitié du budget de l'opérateur (56 %) . Les dépenses de personnel, pour 47,4 millions d'euros, en représentent quant à elles 27 %. Les dépenses de fonctionnement s'établissent à 14 millions d'euros (8 %) et les dépenses d'investissement à 7,2 millions (4 %), essentiellement pour le développement des systèmes informatiques, des travaux d'aménagement immobiliers et l'acquisition de matériel médical.
Répartition des dépenses de l'OFII par titres en 2011
( en millions d'euros )
Source : OFII
S'agissant des dépenses d'intervention, les actions d'intégration représentent la majeure partie des dépenses exécutées en 2011, pour un montant total de 59,7 millions d'euros . Au sein de ces dernières, les prestations du CAI ont coûté 45 millions d'euros, tandis que les formations linguistiques hors CAI ont coûté 14 millions d'euros.
Répartition des dépenses d'intervention en 2011
(en millions d'euros)
Source : OFII
c) Un contrôle des dépenses en voie d'achèvement
A la fin de l'année dernière, le niveau de trésorerie s'élevait à 14,2 millions d'euros , soit environ le seuil prudentiel standard équivalent à deux mois de fonctionnement.
L'OFII s'est doté, depuis 2011, d'un dispositif de contrôle interne comptable et financier (CICF) , conformément aux préconisations générales de la DGFIP. Cette mise en place devrait progressivement aboutir à la certification des comptes de l'opérateur par un commissaire aux comptes.
Dans ce cadre, en lien avec le suivi des marchés publics, un accent particulier devrait être porté sur le contrôle des partenaires privés avec lesquels l'OFII a signé une convention et qui fournissent une part importante de ses prestations, en particulier en matière de formation linguistique.
* 3 Ce sont 60 transferts de l'ACSÉ vers l'OFII qui avaient été initialement prévus, mais la contrainte du plafond d'emploi de l'OFII a conduit à ne transférer que 30 agents.