B. UN RECOURS TRÈS PRUDENT AUX PROCÉDURES SIMPLIFIÉES D'AMÉNAGEMENT DE PEINE
Tirant les conséquences du médiocre bilan de la « nouvelle procédure d'aménagement des peines » (NPAP) introduite par la loi n° 2004-209 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, le législateur a profondément remanié ces dispositifs par la mise en place d'une nouvelle « procédure simplifiée d'aménagement des peines » (PSAP) et le placement sous surveillance électronique de fin de peine.
1. La procédure simplifiée d'aménagement des peines (PSAP) (art. 723-20 du code de procédure pénale)
Cette procédure s'est substituée à celle instituée par la loi du 9 mars 2004. Elle concerne les personnes condamnées :
- soit à une ou des peines d'emprisonnement dont le cumul est égal ou inférieur à 2 ans ;
- soit à une ou des peines d'emprisonnement dont le cumul est inférieur ou égal à 5 ans et dont le reliquat de peine est inférieur ou égal à 2 ans.
Si, comme dans l'ancien dispositif, le directeur du SPIP doit élaborer un projet d'aménagement de peine reposant sur un « projet sérieux d'insertion », il incombe désormais au procureur de la République de saisir le juge de l'application des peines aux fins d'homologation. Le ministère public joue ainsi un rôle de « filtre » de ces propositions. Dans l'hypothèse où le procureur estime que la proposition n'est pas justifiée il en informe le condamné et le juge de l'application des peines. Celui-ci conserve la faculté d'ordonner un aménagement de peine d'office ou à la demande du condamné.
Lorsque le parquet transmet la proposition, le juge de l'application des peines dispose d'un délai de trois semaines à réception de la requête pour statuer. A défaut de réponse dans ce délai, le directeur du SPIP, sur instruction du procureur de la République, peut ramener à exécution la mesure d'aménagement. Cette décision constitue une mesure d'administration judiciaire non susceptible de recours.
Les vives réserves exprimées par les magistrats lors de l'examen de la loi pénitentiaire n'ont pas été levées par les conditions de mise en oeuvre de la PSAP. L'essentiel des aménagements proposés au titre de la PSAP est constitué de placements sous surveillance électronique. Les magistrats ne leur réservent pas un accueil très favorable.
En 2011, 18 881 dossiers ont été traités par les SPIP dans le cadre de la PSAP, 2 232 ont fait l'objet d'une proposition d'aménagement de peine au parquet (12 % des dossiers) et 820 mesures seulement ont été accordées.
Pour une majorité des interlocuteurs de vos co-rapporteurs il est très délicat pour un juge de l'application des peines d'accorder un aménagement à un condamné qu'il n'a pas rencontré et pour lequel il n'a pas toujours la possibilité d'obtenir des vérifications complémentaires.
Plusieurs magistrats ont également mentionné la difficulté de coordonner les différentes voies procédurales de l'aménagement de peine lorsque, par exemple, le condamné, seul ou par l'intermédiaire de son avocat, a déposé une demande d'aménagement qui se trouve court-circuitée par une PSAP qui peut être moins adaptée à sa situation.
2. La surveillance électronique de fin de peine (SEFIP) (art. 723-28 du code de procédure pénale)
La loi a autorisé le placement sous surveillance électronique en fin de peine dans deux cas de figure :
- pour toute personne condamnée à une peine d'emprisonnement d'une durée inférieure ou égale à 5 ans à laquelle il reste 4 mois d'emprisonnement à subir lorsqu'aucune mesure d'aménagement de peine n'a été ordonnée 6 mois avant la date d'expiration de la peine ;
- pour toute personne condamnée à une peine inférieure ou égale à 6 mois à laquelle il reste les deux tiers de la peine à subir.
Ce placement est de droit sauf cas d'impossibilité matérielle, de refus de l'intéressé ou de risque de récidive. Le placement est mis en oeuvre par le directeur du SPIP sous l'autorité du procureur de la République qui peut fixer les mesures de contrôle et les obligations auxquelles la personne condamnée devra se soumettre.
Votre commission des lois avait souhaité que ce nouveau mécanisme ne s'apparente pas à une « grâce électronique ». Comme le rappelait alors le rapport du Sénat 51 ( * ) , « les mesures d'aménagement de peine ne doivent pas devenir un instrument de gestion des flux de la population carcérale mais rester au service exclusif de la réinsertion des détenus sous peine d'être discréditées ». Le dispositif finalement inscrit dans la loi n'a pas retenu la compétence du juge de l'application des peines, souhaitée par votre commission des lois, pour ordonner le placement sous surveillance électronique.
Certes la crainte que la SEFIP ne devienne un moyen systématique de régler la surpopulation pénitentiaire a pu être nourrie par la manière souple dont le ministère de la justice en a envisagé le champ d'application. Ainsi selon une circulaire du 10 mai 2011 52 ( * ) , « l'incompatibilité de la mesure avec la personnalité du condamné ou le risque de récidive ne peut se caractériser par la seule absence de paiement des dommages et intérêts, le seul défaut d'acquittement des sommes dues au trésor public ou encore la seule inactivité en détention. La révocation d'une précédente mesure d'aménagement de peine ou d'un sursis avec mise à l'épreuve, le rejet d'une précédente demande d'aménagement de peine ou encore la délivrance d'un mandat de dépôt par le tribunal ne peuvent à eux seuls caractériser un risque de récidive ou l'incompatibilité de la personnalité de la personne condamnée avec la mesure ».
La SEFIP a pu par ailleurs dissuader les personnes détenues de s'engager dans un projet d'aménagement de peine : sûres de bénéficier d'une SEFIP, elles se bornent à réunir les justificatifs nécessaires à la SEFIP, sans recherche d'emploi, ni indemnisation des victimes.
Néanmoins, en pratique, la SEFIP a reçu une application très limitée. En 2011, 28 876 dossiers ont été traités par les SPIP, 5 493 ont fait l'objet d'une proposition au parquet (19 % des dossiers), 3 069 SEFIP ont été accordées. Parmi les dossiers n'ayant pas été proposés par le SPIP au parquet, près de la moitié -49 %- ne l'ont pas été en raison d'une impossibilité matérielle de mise en oeuvre de la mesure. En outre, les parquets, dans leur ensemble, au prix d'ailleurs de certaines tensions avec les SPIP, accordent une attention particulière aux critères d'éligibilité à la SEFIP.
Le nombre limité de SEFIP et leur caractère sélectif expliquent un taux d'échec réduit dans l'exécution des mesures. Selon vos co-rapporteurs, ce dispositif, s'il peut être maintenu, doit conserver son caractère sélectif et surtout s'accompagner d'un suivi socio-éducatif -que le législateur n'avait pas imposé expressément- afin d'accroître les chances de réinsertion ( recommandation n° 18 ).
Les résultats de la PSAP et la SEFIP paraissent modestes et décevants à l'aune de l'énergie déployée pour les mettre en oeuvre. Les organisations syndicales représentant les personnels d'insertion et de probation ont regretté, à l'occasion d'une table ronde organisée avec vos co-rapporteurs, la focalisation des SPIP sur l'aménagement de peine au détriment des mesures de probation en milieu ouvert appelées à devenir une variable d'ajustement pour les services surchargés. Le découragement des conseillers d'insertion et de probation (CIP) a pour arrière-plan une réelle incompréhension entre ces derniers et les magistrats. Les premiers jugent que leur travail n'est pas suffisamment reconnu. Les seconds s'estiment dépossédés d'une partie de leurs attributions et s'inquiètent même de la pérennité de leurs fonctions. Cette situation -qui connaît heureusement nombre d'exceptions selon les lieux et les personnes- n'en demeure pas moins préoccupante alors que le développement des aménagements de peine requiert la mobilisation de toutes les énergies.
Les orientations de la loi pénitentiaire dans ce domaine doivent être confortées et amplifiées autour de deux axes.
En premier lieu, les aménagements de peine doivent se diversifier. En effet, le placement sous surveillance électronique représente aujourd'hui la moitié des mesures accordées. Or il comporte plusieurs limites : au-delà de 8 à 9 mois, il est mal supporté par le condamné et les risques d'échec s'aggravent ; en outre, il n'est souvent accompagné d'aucune mesure socio-éducative pourtant indispensable.
Vos co-rapporteurs plaident pour le développement de trois autres types d'aménagement.
• La semi-liberté
La semi-liberté dont la part au sein des aménagements de peine sous écrou n'a cessé de baisser depuis 2009 (passant de 27,6 % au 1 er janvier 2009 à 16,5 % au 1 er janvier 2012 malgré l'augmentation en valeur absolue du nombre des mesures -de 1 665 à 1857 mesures) rencontre de nombreuses difficultés : implantation inadaptée de structures souvent éloignées des zones d'emploi et de formation professionnelle ; amplitude des horaires d'ouverture insuffisante (difficile à concilier avec l'organisation du service de nuit des personnels pénitentiaires dans les quartiers de semi-liberté de moins de 10 places)...
• Le placement à l'extérieur
Le placement à l'extérieur a également décliné au sein des aménagements de peine sous écrou (8,4 % au 1 er janvier 2012 contre 14,7 % au 1 er janvier 2009) 53 ( * ) . Le nombre de placements à l'extérieur stagne (2 400 mesures par an en moyenne) alors que ce dispositif, comme l'ont rappelé les représentants de la fédération nationale des associations de réinsertion sociale (FNARS) à vos co-rapporteurs, est sans doute particulièrement adaptée à la partie la plus vulnérable de la population pénale. Il permet en effet un accompagnement global portant sur la formation, le travail, la santé... La mesure a souffert de la précarité des financements destinés aux associations partenaires qui constituent le support nécessaire du dispositif. Dans certains départements, les conseillers d'insertion et de probation ne préparent plus de placements à l'extérieur faute de crédits.
• Les libérations conditionnelles
Le nombre de libérations conditionnelles a diminué de 3,7 % entre le 1 er janvier 2009 et le 1 er janvier 2012 (passant de 7 494 mesures à 7 481).
Une récente étude de l'administration pénitentiaire 54 ( * ) a confirmé l'impact positif des aménagements de peine et plus particulièrement de la libération conditionnelle. Ainsi, les risques de recondamnation des libérés n'ayant bénéficié d'aucun aménagement de peine restent 1,6 fois plus élevés que ceux des bénéficiaires d'une libération conditionnelle . Les risques d'une recondamnation à une peine privative de liberté sont deux fois plus élevés. L'étude n'établit pas pour autant un lien de causalité, la sélection des libérés favorisant, en principe, ceux dont le risque de récidive est évalué au plus bas. Cependant, comme l'a indiqué M. Pierre-Victor Tournier, lors de ses échanges avec vos co-rapporteurs, les résultats de la libération conditionnelle en matière de récidive ne dépendent pas seulement des critères de choix des personnes. Le suivi de la mesure joue aussi, à l'évidence, un rôle déterminant.
Le second axe prioritaire en matière d'aménagement de peine vise à accroître les effectifs des SPIP.
L'étude d'impact annexée à la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 estimait nécessaire de réduire de 80 à 60 le nombre de dossiers suivis par chaque conseiller d'insertion et de probation (CIP), ce qui supposait la création de 1 000 postes supplémentaires.
Ces objectifs n'ont pu être réalisés : les créations successives d'ETPT au titre des « métiers de greffe, de l'insertion et de l'éducation » se sont élevées à 148 dans la loi de finances pour 2010, 114 dans la loi de finances pour 2011, 41 seulement dans la loi de finances pour 2012.
Au 1 er janvier 2011, 2 716 conseillers d'insertion et de probation suivaient 239 996 placés sous main de justice, soit un ratio de 88,4 dossiers par conseiller d'insertion et de probation.
Le groupe de travail sur les SPIP mis en place au ministère de la justice à la suite de l'affaire dite « de Pornic », sur la base de l'étude menée par la direction interrégionale des services pénitentiaires de Rennes, également utilisée par les inspections, estimait nécessaire d'atteindre un effectif de 3 110 à 3 528 CIP. Soit une insuffisance évaluée de 204 à 622 postes par rapport aux effectifs constatés en juin 2011 (2 716 ETPT).
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* 51 Rapport précité, p. 195.
* 52 CRIM-11-10/E3.
* 53 En valeur absolue, le nombre de mesures a augmenté entre le 1 er janvier 2009 et le 1 er janvier 2012 passant de 872 à 947.
* 54 Annie Kensey, Abdelmalik Benaouda, Les risques de récidive des sortants de prison. Une nouvelle évaluation, Cahiers d'études pénitentiaires et criminologiques, mai 2011, n° 36. Cette recherche porte sur un échantillon national des sortants de prison entre le 1 er juin et le 31 décembre 2002.